關于促進能源節(jié)約財稅政策的思考＊

王 欣

(山東財政學院財稅與公共管理學院,山東濟南 250002)

關于促進能源節(jié)約財稅政策的思考＊

王 欣

(山東財政學院財稅與公共管理學院,山東濟南 250002)

隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快,能源需求不斷增長,而能源供給約束突出,環(huán)境壓力日益增大。我國應采取經(jīng)濟手段特別是財政稅收手段,如建立資源的有償使用制度、加大節(jié)能的財政預算投資、加強節(jié)能產(chǎn)品的政府采購、完善稅收體系等,促進能源節(jié)約,保證經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。

節(jié)約能源;財稅政策;政府采購

改革開放以來,我國的能源工業(yè)迅速發(fā)展,為保障國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展作出了重要貢獻。但是,隨著中國經(jīng)濟的較快發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快,能源供需不平衡矛盾日益突出,構建穩(wěn)定、清潔、安全的能源供應體系面臨著重大挑戰(zhàn)。在此背景下,我國政府應采取經(jīng)濟手段特別是財政稅收手段促進能源的節(jié)約,保證經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展。

一、我國的能源現(xiàn)狀及戰(zhàn)略目標

(一)能源供給約束突出

1.能源資源總量較豐富,但人均擁有量較低,制約了供應能力的提高。根據(jù)國務院《中國的能源狀況與政策》白皮書的數(shù)據(jù),2006年煤炭保有資源量10345億噸,剩余探明可采儲量約占世界的13%,列世界第三位,若保持目前煤炭開采強度,大約可繼續(xù)開采150年。相對于豐富的煤炭儲量,已探明的石油、天然氣資源儲量相對不足,列世界12位和22位?？稍偕茉促Y源豐富,水力資源相當于世界水力資源量的12%,列世界首位。

但是,我國人均能源資源遠低于世界水平。煤炭和水力資源人均擁有量僅相當于世界平均水平的50%,石油、天然氣人均資源是僅為世界平均水平的1/15左右。

2.能源資源分布不均衡,開發(fā)難度較大,增加了持續(xù)穩(wěn)定供應的難度。我國的煤炭資源主要分布在華北、西北地區(qū),水力資源分布在西南地區(qū),石油天然氣資源在東、中、西部地區(qū)和海域。而我國能源的主要消費區(qū)集中在東南沿海,大規(guī)模、長距離的北煤南運、北油南運、西氣東輸,造成極大的運輸壓力。

能源資源的開發(fā)難度大。煤炭資源大部分需要井工開采,可供露天開采的極少。石油天然氣埋藏深,地質(zhì)條件復雜,勘探開發(fā)要求技術較高,成本大。而未開發(fā)的水力資源又多在高山深谷,遠離負荷中心。

3.能源供應結(jié)構過分依賴煤炭,石油供應缺口不斷擴大,過高的對外依存度嚴重影響石油安全。我國能源生產(chǎn)基本可以保障國內(nèi)市場供應,總體能源當量對外依存度不足5%,但是由于我國多煤少油的資源狀況,使能源供應過度依賴煤炭,不僅使安全事故頻發(fā),運輸壓力加大,而且更重要的是環(huán)境遭到了嚴重破壞。而石油供應缺口不斷擴大,對外依存度逐年提高,“十五”時期,各年石油進口依存度分別為31%、32.8%、39.3%、47.5%和43.9%,①國務院:《中國的能源狀況與政策》白皮書,http//new.tom.com。石油的安全性不高。

(二)能耗消費快速增長,環(huán)境壓力過大

2005年,我國能源消費總量達22.3億噸標準煤,是世界上第二大能源消費國、煤炭第一大消費國、石油和電力第二大消費國?！笆濉睍r期,我國能源消費總量年均增長11.39%(見表1),增長速度明顯高于GDP平均9.54%的增速,說明我國資源消耗過快。盡管同期全球能源消費彈性系數(shù)也接近于1,但是我們國家能源消費中煤的比例超過73%,相對落后的煤炭生產(chǎn)方式和消費方式,加大了環(huán)境保護的壓力。煤炭消費是造成煤煙型大氣污染的主要原因,也是溫室氣體排放的主要來源。隨著中國機動車保有量的迅速增加,部分城市大氣污染已經(jīng)變成煤煙與機動車尾氣混合型。這種狀況持續(xù)下去,將給生態(tài)環(huán)境帶來更大的壓力。同時,如不節(jié)制能源的消費,我國能源對外依存度會愈來愈高,能源不安全的風險也愈來愈大。

表1 我國能源消費增長的國際比較①資料來源于環(huán)球能源網(wǎng)《中國與全球一次能源消費增長比較排行榜》,http://ranking.worldenergy.com.cn。

(三)能源利用效率低

隨著體制改革的深化,結(jié)構的調(diào)整技術的不斷進步,我國資源的使用效率與過去相比有了較大的提高,但由于存在著經(jīng)濟增長方式粗放,能源結(jié)構不合理,能源技術裝備水平低和管理水平相對落后等問題,導致單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和主要耗能產(chǎn)品能耗高于主要能源消費國家平均水平。

(四)市場體系不完善,應急能力有待加強

中國能源市場體系有待完善,能源價格機制未能完全反映資源稀缺程度、供求關系和環(huán)境成本。能源資源勘探開發(fā)秩序有待進一步規(guī)范,能源監(jiān)管體制尚待健全。煤礦生產(chǎn)安全欠賬比較多,電網(wǎng)結(jié)構不夠合理,石油儲備能力不足,有效應對能源供應中斷和重大突發(fā)事件的預警應急體系有待進一步完善和加強。

針對目前我國能源資源存在的問題,《中國的能源狀況與政策》白皮書明確了“堅持節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、多元發(fā)展、依靠科技、保護環(huán)境、加強國際互利合作,努力構筑穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔、安全的能源供應體系,以能源的可持續(xù)發(fā)展支持經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展”的能源發(fā)展戰(zhàn)略,并將節(jié)約能源放在首位?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個規(guī)劃綱要》提出到2010年,單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比2005年降低20%左右,主要污染物排放總量減少10%的能源戰(zhàn)略目標。為達到這一目標,我國必須堅持節(jié)約優(yōu)先,積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構,鼓勵節(jié)能技術研發(fā),普及節(jié)能產(chǎn)品,提高能源管理水平,完善節(jié)能法規(guī)和標準,不斷提高能源效率。

二、完善促進能源節(jié)約財稅政策的建議

能源是國家戰(zhàn)略性物資,保障能源安全是一項重要的公共品,依靠市場調(diào)節(jié)作用有限,常常存在“市場失靈”現(xiàn)象。一方面,能源生產(chǎn)和消費中的環(huán)境污染沒有納入成本;另一方面,私人公司對具有公共性質(zhì)的研究開發(fā)投資不足,不愿投資于節(jié)能產(chǎn)品和新能源開發(fā)利用,而且節(jié)能產(chǎn)品在市場中往往存在“信息不對稱”現(xiàn)象,消費者缺乏對相關節(jié)能產(chǎn)品性能、能源效率、節(jié)能量等信息的正確了解,妨礙節(jié)能產(chǎn)品的推廣使用,使之缺乏競爭力。從解決“市場失靈”和“信息不對稱”的角度看,有必要大力加強政府在節(jié)能工作中的地位和作用。為此,需要按照市場經(jīng)濟通行的經(jīng)濟管理和公共管理方式,制訂適當?shù)恼蚣钫吆湍嫦虻南拗拼胧?促使中國能源發(fā)展戰(zhàn)略目標落到實處。在市場經(jīng)濟條件下,在政府的各種政策組合中,財稅政策始終處于重要的位置。有效地發(fā)揮財政預算、國債投入、財政貼息、擔保、政府采購、稅收優(yōu)惠、限制性稅收政策等多種政策工具的杠桿作用,將其作用范圍延伸到能源的生產(chǎn)、轉(zhuǎn)換、流通、消費等各個環(huán)節(jié),發(fā)揮其最佳的政策效應,以此解決具有公共品或準公共品性質(zhì)的能源問題,無疑具有重要意義。

(一)深化資源有償使用制度,設立資源勘查基金

我國長期以來存在著能源利用效率低的問題,其根本原因在于礦產(chǎn)資源開發(fā)運行的體制機制不完善,礦產(chǎn)品作為一種有限和稀缺資源的價值還沒有充分體現(xiàn)?！兜V產(chǎn)資源法》明確規(guī)定,國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度。而目前,在全國約13萬戶礦山企業(yè)中,大部分企業(yè)的礦業(yè)權是無償或廉價取得的,資源占有成本也比較低。

建立資源有償使用制度,就是嚴格實行資源探礦權采礦權有償取得制度,改變傳統(tǒng)體制下廉價或無償使用資源的情況,充分反映資源稀缺程度、市場供求關系和環(huán)境治理成本的價格形成機制,使資源性產(chǎn)品價格能夠體現(xiàn)完全成本,使礦山企業(yè)在利益機制和價格機制的作用下,更加珍惜寶貴的礦產(chǎn)資源,提高資源的使用效率,還有利于從源頭上減少污染排放,恢復和保護礦山生態(tài)環(huán)境,增加礦產(chǎn)勘查開發(fā)的投入,走節(jié)約發(fā)展,清潔發(fā)展、安全發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展道路。

我國目前已從煤炭資源率先試點有償使用制度,試點的最大突破點就是將煤炭礦業(yè)權取得有償和無償并存的“雙軌制”統(tǒng)一改為有償取得的單軌制。盡管我國從1998年以來,國家出臺的有關法規(guī)反復強調(diào),新設煤炭礦業(yè)權一律實行有償取得,但執(zhí)行情況并不理想。對于以往取得的煤炭礦業(yè)權有償處置問題,國家一直未做明確規(guī)定,大部分企業(yè)未有償處置。試點實施方案突出強調(diào)所有煤炭企業(yè)取得國家出資勘查形成的新老礦業(yè)權,一律要向國家繳納探礦權采礦權價款。中央財政將礦產(chǎn)資源有償使用的收益主要用于加大對礦產(chǎn)資源勘查的投入,設立地質(zhì)勘查基金用于扶持煤炭資源的勘查。資源的有償使用制度改革是實現(xiàn)能源可持續(xù)發(fā)展的必要措施,各級政府要嚴格執(zhí)行,成熟后還要逐步向其他的能源推廣。

(二)加大節(jié)能的預算投資

公共財政預算反映和體現(xiàn)了政府的政策意圖,是國家宏觀調(diào)控的重要工具。我國長期以來重能源供給,輕能源節(jié)約,這種觀念反映在政府預算上,就是用于能源產(chǎn)出的預算投資多,而用于節(jié)能的預算投資極少。針對我國目前能源供給的約束瓶頸,我國早已意識到節(jié)能是確保未來能源安全,促進中國經(jīng)濟社會長期可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略安排。因此對政府預算的安排也要進行適當?shù)慕Y(jié)構調(diào)整,加大節(jié)能的預算投資比例。節(jié)能的預算投入應用于以下方面:

1.節(jié)能技術開發(fā)。應重點研究開發(fā)工業(yè)、交通運輸、建筑等領域的節(jié)能技術與設備,以及可再生能源與建筑一體化、節(jié)能建材等應用技術。

2.節(jié)能技術推廣、信息服務和宣傳。中央財政安排一定資金用于高效節(jié)能產(chǎn)品的推廣應用。

3.節(jié)能貼息和擔保。企業(yè)作為節(jié)能投資主體承擔風險的能力較弱,也缺乏有效的融資途徑,大量節(jié)能技改項目難以實話,節(jié)能新技術難以推廣普及。各級政府可選擇一些節(jié)能重點項目和產(chǎn)品,通過專項貼息貸款方式予以支持,加大利用信貸資金支持能源節(jié)約的力度。

4.節(jié)能減排重點工程。可采取按企業(yè)節(jié)能技術改造后實際取得的節(jié)能量給予獎勵,多節(jié)能、多獎勵。

5.建立可再生能源專項資金。重點支持風能、太陽能、生物質(zhì)能源等可再生能源的開發(fā)利用。

(三)加強節(jié)能產(chǎn)品的政府采購

政府統(tǒng)一采購的安排中,要向生產(chǎn)有利于能源節(jié)約的新產(chǎn)品或運用有利于能源節(jié)約的新工藝的廠商傾斜,這樣既可以鼓勵企業(yè)對節(jié)能型設備或技術的開發(fā),又可在社會上產(chǎn)生示范效應。

1.完善能效標識和節(jié)能產(chǎn)品的認證制度,這是做好節(jié)能產(chǎn)品政府采購的基礎和前提。我國于1998年由國家發(fā)改委牽頭正式啟動了節(jié)能產(chǎn)品認證制度,并授權由中標認證中心負責具體的認證工作,到目前為止已啟動了40種產(chǎn)品認證、300余家國際國內(nèi)一流企業(yè)參與了認證,為我國節(jié)能產(chǎn)品政府采購工作奠定了良好基礎。但是,總體來看參與節(jié)能產(chǎn)品認證企業(yè)還不太多,節(jié)能產(chǎn)品社會知名度還較低,應進一步擴大節(jié)能產(chǎn)品認證范圍,逐步涵蓋汽車、建筑以及部分工程和服務領域,為充實和擴展節(jié)能產(chǎn)品政府采購范圍提供科學的決策依據(jù)。

2.建立建全節(jié)能產(chǎn)品政府采購運行機制,是確保節(jié)能產(chǎn)品政府采購工作持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。盡快出臺關于推進政府節(jié)能采購的法規(guī)和規(guī)章,明確政府各部門在推行節(jié)能采購中的職責、權限,詳細規(guī)定政府采購管理機構、集中采購機構(采購代理機構)采購人、供應商等在節(jié)能采購中的權利、責任和義務。加強責任管理和考核,建立和完善節(jié)能產(chǎn)品政府采購評估機制,逐步完善節(jié)能產(chǎn)品政府采購工作。

(四)進一步完善稅收政策體系

1.完善增值稅。增值稅是一個中性稅種,除個別產(chǎn)品實行13%的低稅率外,絕大多數(shù)產(chǎn)品實行17%的統(tǒng)一稅率,一般無法通過利用增值稅的稅率達到限制非節(jié)能產(chǎn)品發(fā)展的目的。由于增值稅又具有環(huán)環(huán)抵扣的特點,因此對增值稅的減免需要特別慎重,為了防止增值稅抵扣鏈條的斷裂,可以對節(jié)能效果特別好的產(chǎn)品采取即征即退措施。另外要嚴格限定優(yōu)惠時限。節(jié)能是一個動態(tài)的概念。隨著技術的發(fā)展,原來認定為節(jié)能的產(chǎn)品,經(jīng)過一段時間以后很可能變?yōu)橐话惝a(chǎn)品,市場隨之出現(xiàn)了更新的節(jié)能產(chǎn)品。所以,政策的優(yōu)惠必須有一個時限,不能長期化。

2.加快資源稅改革。由于資源在市場中一般價格由劣等資源價格決定,并遵從優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的規(guī)律,所以,我國現(xiàn)行資源稅單位稅額只反映劣質(zhì)資源和優(yōu)質(zhì)資源之間的單位級差收入,從整體水平看,我國資源稅稅額偏低。此外,我國資源長期在政府控制下實行低價銷售政策,市場經(jīng)濟體制建立后,資源又是最后進入市場的產(chǎn)品,而且進入市場的問題少、范圍窄,資源在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的過程上提價的幅度遠遠小于其他商品。過低的資源稅單位稅額,造成資源價格偏低,不利于激勵企業(yè)節(jié)約和循環(huán)利用資源。因此應盡快完善資源稅制度,改從量計征為從價計征,一方面能使國家從資源的漲價中分得一部分收益,另外也能提高產(chǎn)品的銷售價格,起到節(jié)約能源的作用。

3.進一步調(diào)整企業(yè)所得稅。所得稅是引導社會投資方向,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構的重要政策工具。從今年開始實施的新企業(yè)所得稅法中已經(jīng)有了明確規(guī)定,如對企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目所得,自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起,第一年至第三年免征企業(yè)所得稅,第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅;對企業(yè)購置用于環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水等專用設備的投資額,該專用設備的投資額的10%可以從企業(yè)當年的應納稅額中抵免;當年不足抵免的,可以在以后5個納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)等。這些新政策對節(jié)能具有明顯的刺激作用,今后還可以考慮借鑒國外的經(jīng)驗,對生產(chǎn)節(jié)能的專用設備,可以實行加速折舊法計提折舊。

4.完善消費稅。在燃油稅費改革的基礎上,還應將容易造成環(huán)境污染和資源浪費的消費品納入征稅范圍,進一步增加和拓展消費稅的環(huán)保功能。近期可以考慮將資源消耗量大的消費品,如飲料容器、一次性紙尿布,高檔建筑裝飾材料等,列入消費稅的征收范圍,同時將導致環(huán)境污染嚴重的消費品,如電池、農(nóng)藥、一次性塑料包裝物及會對臭氧層造成破壞的氟利昂產(chǎn)品,也列入消費稅的征收范圍。在稅率設計上,應提高資源消耗大、導致環(huán)境污染嚴重的消費品的消費稅稅率,降低資源消耗量小,不會對環(huán)境造成污染的綠色產(chǎn)品的消費稅稅率。

5.完善車船稅、車輛購置稅。目前的車船稅由于對小型車按座位數(shù)量征收,沒有考慮到實際燃油耗用情況,對節(jié)能減排調(diào)節(jié)力度有限。可以改為按尾氣排放量征收,對排放量高的車型提高征收標準,同時對新型清潔節(jié)能的汽車進行減免。對于車輛購置稅可以改革現(xiàn)行稅率結(jié)構,并與鼓勵環(huán)保和節(jié)能相結(jié)合,引導消費者購買低能耗,低排放汽車。

6.調(diào)整進出口稅。限制“高耗能、高污染和資源性產(chǎn)品”出口的原則,研究進一步取消或降低這類產(chǎn)品的出口退稅。同時,對利用國內(nèi)資金進口國外清潔能源的設備、節(jié)能設備免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。

(責任編輯:亦木)

F810.42

A

1003—4145[2010]04—0122—03

2009-12-09

王 欣(1966-),女,山東財政學院財稅與公共管理學院副教授。