淺談恩施州農(nóng)業(yè)保險發(fā)展

冉 權(quán)

（中南民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430074）

1 基本狀況

恩施自治州是湖北省唯一的少數(shù)民族自治州，是典型的“老、少、邊、窮、庫”區(qū)，也是自然災(zāi)害頻繁的地區(qū)，全州所轄八縣市均為國家重點扶持的貧困縣市，是湖北省唯一被納入西部大開發(fā)范圍的地區(qū)。

截止2008年9月底，恩施州共完成水稻保險投保374353戶、719845畝；“兩屬兩戶”農(nóng)房保險投保81282戶。根據(jù)《湖北省“三農(nóng)”保險財政保費補貼資金管理實施辦法》的通知（鄂財金發(fā)[2008]25號）規(guī)定，該州縣級財政應(yīng)承擔(dān)保費補貼資金173.9萬元已全部到位。然而，農(nóng)業(yè)保險賠付率高，無論保險業(yè)界以何種方式嘗試突圍，都收效甚微。

1.1 農(nóng)業(yè)保險覆蓋面低

2008年農(nóng)業(yè)保險為恩施州農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供風(fēng)險保障約1.3億，僅占2007年全州農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的2.54%。從各險種的保費經(jīng)營情況來看，主要以農(nóng)業(yè)保險為主，能繁母豬保險占農(nóng)業(yè)保險的89%，其次是林木火災(zāi)保險占90%，其他商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險比如煙草種植保險、水稻種植保險、柑橘種植保險、生豬養(yǎng)殖保險、奶牛保險以及水產(chǎn)保險等等占比較小。

1.2 農(nóng)業(yè)保險有效需求不足

由于大多數(shù)農(nóng)民收入較低，保費支付能力較弱，導(dǎo)致農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的購買力不足；加上長期以來實行的政府救濟(jì)制度，農(nóng)民對政府有很強(qiáng)的依賴性，對災(zāi)害的發(fā)生、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險心存僥幸；并且農(nóng)民的保險知識匿乏，保險意識淡薄；因此，農(nóng)民投保的積極性和主動性較低。

1.3 農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營風(fēng)險大

農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性決定了農(nóng)業(yè)保險的弱質(zhì)性。農(nóng)業(yè)的災(zāi)害損失通常是巨大的、不可預(yù)見的。在農(nóng)業(yè)保險規(guī)模小、缺乏巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制的情況下，一旦發(fā)生巨大災(zāi)害，保險公司可能背負(fù)沉重負(fù)擔(dān)。此外，農(nóng)業(yè)保險存在逆選擇和道德風(fēng)險。高風(fēng)險地區(qū)的農(nóng)民越愿意投保，高風(fēng)險的險種農(nóng)民越愿意選擇。2008年自然災(zāi)害頻發(fā)，氣候異常，波及面廣，保險公司農(nóng)險工作任務(wù)繁重、壓力很大，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)嚴(yán)重虧損。

1.4 農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營形式單一

由于農(nóng)業(yè)保險虧損嚴(yán)重，保險公司經(jīng)營風(fēng)險很大。商業(yè)保險公司尤其是中小保險公司不敢足農(nóng)險業(yè)務(wù)。到目前為止，恩施州仍然只有大地產(chǎn)險公司、中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司以及人保財產(chǎn)保險公司參與農(nóng)業(yè)保險。主要以人保財產(chǎn)保險公司為主，大約占據(jù)了恩施州農(nóng)險業(yè)務(wù)州場份額的85%以上。

1.5 政府對農(nóng)業(yè)保險的扶持力度不夠

農(nóng)業(yè)保險的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)決定了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展離不開政府的支持。恩施州1952年開辦農(nóng)業(yè)保險，政府對農(nóng)業(yè)保險給予了一定的財政支持，農(nóng)業(yè)保險曾經(jīng)得到較快發(fā)展。1994年政府取消優(yōu)惠政策之后，農(nóng)業(yè)保險呈現(xiàn)逐年萎縮的態(tài)勢。2007年恩施州政府貫徹中央一號文件精神，給予保費補貼等扶持政策，農(nóng)業(yè)保險得到迅速恢復(fù)和發(fā)展，并實現(xiàn)了歷史性突破。由此可見，政府的主導(dǎo)作用在農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展過程中起著至關(guān)要的作用。

恩施州于2007年明確建立了政策性林業(yè)保險和母豬保險制度，并首次由州級財政對保險實行保費補貼。2008年恩施州財政安排了300萬元專項經(jīng)費補貼能繁母豬保險。盡管如此，保險公司仍然處于嚴(yán)重虧損狀態(tài)，“保險公司賠不起，農(nóng)民保不起”的尷尬局面還沒有徹底扭轉(zhuǎn)。

2 原因分析

2.1 行政手段推廣農(nóng)業(yè)保險的色彩較濃厚

在當(dāng)前多數(shù)農(nóng)民不了解、不熟悉農(nóng)業(yè)保險的情況下，承保公司向農(nóng)民開展業(yè)務(wù)，必須借助政府的強(qiáng)力推動和參與。但某些試點縣對于政府在農(nóng)業(yè)保險中如何定位把握不準(zhǔn)，為完成試點任務(wù)，往往通過行政命令將任務(wù)層層分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，要求必須全部按期完成，有的甚至將參加農(nóng)業(yè)保險與糧食直補等惠民政策直接掛鉤，侵害了農(nóng)民利益。

2.2 巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金制度尚未建立

建立穩(wěn)定的巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金制度，有效分散、轉(zhuǎn)移、化解和賠償突如其來的大面積區(qū)域性自然災(zāi)害損失，是檢驗農(nóng)業(yè)保險機(jī)制設(shè)計成熟與否的關(guān)鍵指標(biāo)。從目前恩施州農(nóng)業(yè)保險試點情況看，巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金應(yīng)如何建立、籌集、啟動、管理還沒有形成成熟的機(jī)制和辦法，巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金制度不完善，不穩(wěn)定。一旦發(fā)生巨災(zāi)，按照當(dāng)前制度框架，各級政府與承保公司承擔(dān)的賠付壓力會急劇增大。

2.3 保險責(zé)任范圍與農(nóng)民實際需求有差距

在現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險條款中，有些保險責(zé)任與農(nóng)民的實際需求有所偏離，使農(nóng)業(yè)保險沒有發(fā)揮應(yīng)有的保障作用。比如，恩施州小麥政策性保險試點中，常發(fā)的凍災(zāi)、條銹病等災(zāi)害沒有被列入保險責(zé)任。而在中央財政對基本種植作物保險保費補貼試點中，保險責(zé)任明確為無法抗拒的自然災(zāi)害，包括暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、內(nèi)澇、風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)、旱災(zāi)和冰凍，范圍較廣，農(nóng)民受益較多，這說明恩施州農(nóng)業(yè)保險的保險責(zé)任范圍偏窄。

2.4 群眾保險意識普遍比較淡薄

從調(diào)查的情況看，各地農(nóng)民群眾的保險意識普遍不強(qiáng)，主要有幾方面原因：一是農(nóng)民群眾習(xí)慣于傳統(tǒng)的耕作模式、經(jīng)營理念和政府救災(zāi)方式，懷有“怨天尤人、自認(rèn)倒霉”、“天災(zāi)人禍躲不過”的心理，對農(nóng)業(yè)保險知之甚少、認(rèn)識不深。二是農(nóng)民群眾存有僥幸心理，認(rèn)為“多年不發(fā)生大災(zāi)害，現(xiàn)在不一定發(fā)生，去年發(fā)生的災(zāi)害，今年不一定發(fā)生”。

3 運行模式重構(gòu)

3.1 模式的提出

恩施州的農(nóng)業(yè)保險制度的運行模式的構(gòu)建，必須在借鑒、遵循國外先進(jìn)經(jīng)驗和共性規(guī)律的基礎(chǔ)上，著眼恩施州州情和農(nóng)業(yè)、保險業(yè)發(fā)展的客觀實際，立足現(xiàn)有金融資源（主要是政策、機(jī)構(gòu)），以政府支持、全社會廣泛參與為導(dǎo)向，以農(nóng)業(yè)政策性保險業(yè)務(wù)為主線，為政府支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)提供有效手段。因此，筆者認(rèn)為恩施農(nóng)業(yè)保險制度應(yīng)采用“政府主導(dǎo)、分層委托、積極引導(dǎo)、財政扶持、市場運作”的運行模式。

（1）政府主導(dǎo)。州政府成立州級農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督管理委員會，由州委農(nóng)工辦、州政府金融辦、州農(nóng)林廳、財政廳、審計廳、地稅局、氣象局、保監(jiān)局、州農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、商業(yè)保險公司等部門組成，具體負(fù)責(zé)全州農(nóng)業(yè)保險的統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定、統(tǒng)一管理、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。委員會下設(shè)辦公室，由州委農(nóng)工辦、財政廳、農(nóng)林廳、保監(jiān)局、農(nóng)發(fā)行、保險公司等單位派員組成。

（2）分層委托。州農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行履行農(nóng)業(yè)政策性保險經(jīng)營的職能，實現(xiàn)政策性銀行混業(yè)經(jīng)營，主要負(fù)責(zé)再保險經(jīng)營業(yè)務(wù)。州級農(nóng)業(yè)保險管理委員會辦公室通過公開招標(biāo)的方式擇優(yōu)確定農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營主體，然后按行政管轄權(quán)實行分層委托。

（3）積極引導(dǎo)。通過初投者保費優(yōu)惠或提高理賠標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)激勵措施，鼓勵州內(nèi)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工的農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織等積極參保。

（4）財政扶持。明確恩施州農(nóng)業(yè)保險為政策性保險，各級財政必須安排資金對農(nóng)業(yè)保險的保費給予補貼，同時給予保險公司一定的管理費用補貼。

（5）科學(xué)運行。中標(biāo)的商業(yè)保險公司為農(nóng)業(yè)保險的承辦方，主要負(fù)責(zé)險種設(shè)計、保費收繳、定損理賠等職責(zé)。保費收入按約定的標(biāo)準(zhǔn)提留經(jīng)營管理費用后，按一定比例分別納入農(nóng)業(yè)保險賬戶和風(fēng)險理賠基金，農(nóng)業(yè)保險賬戶由保險公司負(fù)責(zé)管理，風(fēng)險理賠基金由州財政設(shè)立專戶，統(tǒng)一管理，封閉運行。當(dāng)風(fēng)險理賠基金出現(xiàn)超賠時，由保險公司和各級財政按約定的比例籌集。

3.2 險種設(shè)置

農(nóng)業(yè)保險是政策性保險，但并不意味著所有農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品都必須實行政策性經(jīng)營。借鑒德國、英國、法國、日本等國實行政策性保險品種設(shè)置的經(jīng)驗，結(jié)合恩施州農(nóng)業(yè)保險尚處于起步階段的實際情況，將恩施州農(nóng)業(yè)保險的險種分為兩大類，一類是政策性保險品種，一類是商業(yè)性保險品種。

（1）政策性保險品種，包括種植業(yè)（水稻、小麥、油菜、棉花、玉米等）和養(yǎng)殖業(yè)（水產(chǎn)、豬、牛、家禽等），而這兩大類農(nóng)業(yè)保險項目都難以進(jìn)入競爭的商業(yè)保險市場。因為這類標(biāo)的產(chǎn)品涉及恩施州糧食安全問題，關(guān)系國計民生，在國民經(jīng)濟(jì)中具有重要戰(zhàn)略地位。首先是洪澇、干旱、霜凍、臺風(fēng)、病蟲害等風(fēng)險事故的發(fā)生機(jī)率相當(dāng)高；其次是主要家畜家禽的疫病和意外事故的死亡風(fēng)險也很大。據(jù)調(diào)查，奶牛的平均死亡率約為3%～5%，在疫病流行的年份高達(dá)10%，其中犢牛平均死亡率高達(dá)12%～16%。

（2）商業(yè)性保險品種，包括單風(fēng)險農(nóng)作物保險和范圍較小價值較高的設(shè)施農(nóng)業(yè)、精細(xì)農(nóng)業(yè)的單風(fēng)險保險或某些綜合風(fēng)險保險。例如，農(nóng)作物蝗蟲災(zāi)害保險等，盡管這些保險標(biāo)的也同樣有經(jīng)濟(jì)重要性，但標(biāo)的遭受單一風(fēng)險災(zāi)害的機(jī)率較小，一般不超過1%，是小概率事件，符合一般商業(yè)保險承保風(fēng)險的條件。再比如，大棚蔬菜、花卉、溫室瓜果等作物的單風(fēng)險或多風(fēng)險保險，這些保險標(biāo)的的價值較高，生產(chǎn)收入較高，生產(chǎn)者一般支付能力較強(qiáng)。這類保險屬商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險范圍，不強(qiáng)制農(nóng)民購買。

3.3 財政補貼

作為政策性保險，農(nóng)業(yè)保險必須遵循非營利性的經(jīng)營原則，為了保證商業(yè)保險公司和農(nóng)民與的積極性，政府要提供足夠補貼，實行財政轉(zhuǎn)移支付。一般來說，農(nóng)業(yè)保險的財政補貼分兩塊，一塊是保費補貼，另一塊是管理費補貼。保險費補貼額和補貼率主要取決于純保險費率、保險保障水平高低、政府的政策目標(biāo)和財力、農(nóng)民對保險產(chǎn)品的接受或購買能力。

墨西哥的專家們曾經(jīng)研究過該國的農(nóng)業(yè)保險補貼問題，結(jié)果顯示，在自愿投保險的條件下，保費補貼低于40%，農(nóng)民是不愿意參加的。當(dāng)然，各個國家的情況不同，補貼數(shù)額、比例有很大差異。日本的平均補貼率補貼額都很高，美國在60多年中補貼是不斷增高的，現(xiàn)在也接近日本的水平，許多的險種的保費補貼超過50%。法國的農(nóng)業(yè)保險保費的補貼比例也高達(dá)50-80%。恩施州財政對農(nóng)業(yè)保險應(yīng)實行分區(qū)域保費補貼政策，對于主要參保品種，各級財政保費補貼原則上不低于60%，農(nóng)民自已負(fù)擔(dān)40%。

3.4 風(fēng)險預(yù)防與控制

（1）建立充足的風(fēng)險理賠基金。按照財務(wù)收支兩條線的管理規(guī)定，分別設(shè)立農(nóng)業(yè)保險賬戶、風(fēng)險理賠基金賬戶和支出賬戶，并嚴(yán)格按照賬戶的性質(zhì)進(jìn)行核算和管理，專戶存儲，?？顚Ｓ?。

（2）參加國際國內(nèi)再保險。恩施州應(yīng)規(guī)定將商業(yè)保險公司管理的農(nóng)業(yè)保險賬戶的資金以及農(nóng)業(yè)監(jiān)管委員會監(jiān)管的風(fēng)險理賠基金通過國內(nèi)和國際的再保險公司進(jìn)行再保險。

（3）積極預(yù)防和規(guī)避道德風(fēng)險。各級農(nóng)業(yè)保險推進(jìn)機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)，對廣大參保人要切實加強(qiáng)法制教育和道德教育，定損工作要堅持實地查勘、科學(xué)定損。同時，要防止出現(xiàn)惜賠、超賠等行為，增強(qiáng)農(nóng)民對保險的信任，以提高農(nóng)民自覺參與農(nóng)業(yè)保險的積極性。

4 政策建議

4.1 完善農(nóng)業(yè)政策性銀行職能

作為恩施州唯一的農(nóng)業(yè)政策性銀行，政府要在農(nóng)村金融改革總體方案中，將農(nóng)業(yè)政策性貸款與農(nóng)業(yè)政策性保險業(yè)務(wù)有機(jī)銜接，發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融的整體支農(nóng)效能。在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展得比較好的地區(qū)，可對農(nóng)業(yè)保險的投保人提供貸款擔(dān)保或?qū)ο蛲侗Ｕ咛峁┑拖⑥r(nóng)業(yè)貸款的金融機(jī)構(gòu)給予利息補貼；對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的公司出現(xiàn)流動性資金不足時，允許其申請一定額度的無息或低息貸款；鼓勵農(nóng)業(yè)保險公司利用現(xiàn)有的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)銷售保險產(chǎn)品。

4.2 盡快制定農(nóng)業(yè)保險法規(guī)

我國的保險法規(guī)定把農(nóng)業(yè)保險從商業(yè)保險中分設(shè)出來，由法律、法規(guī)另行規(guī)定。但商業(yè)保險法在我國頒布5年后，農(nóng)業(yè)保險法還沒有正式出臺，恩施州應(yīng)適時制定地方性法規(guī)，對農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營方式、保障條件、財政補償機(jī)制、再保險機(jī)制、農(nóng)民參與形式、監(jiān)管以及稅收減免政策等內(nèi)容進(jìn)行明確和規(guī)范。

4.3 擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險范圍

現(xiàn)行稅制規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險免征營業(yè)稅和印花稅。恩施州農(nóng)業(yè)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，農(nóng)業(yè)保險應(yīng)全面介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村市場，因此為充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟(jì)補償、資金融通和社會管理功能，政府應(yīng)制訂稅收優(yōu)惠政策，逐步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險的覆蓋范圍。