西部大開發(fā)戰(zhàn)略與稅制改革

許善達(dá)

(國(guó)家稅務(wù)總局,北京 100038)

現(xiàn)行稅制是1994年稅制改革形成的一個(gè)基本格局,15年來(lái)有點(diǎn)變化,但大格局未變。當(dāng)時(shí)我是一個(gè)司級(jí)干部,參加了總體稅制改革方案設(shè)計(jì),當(dāng)時(shí)是我領(lǐng)導(dǎo)的司主持做的。要說(shuō)改革是成功的話,我也盡了一份努力;要說(shuō)稅制有什么問(wèn)題的話,我也有不可推卸的責(zé)任?，F(xiàn)在回顧起來(lái),進(jìn)入21世紀(jì)以后,我們的確發(fā)現(xiàn),我國(guó)的稅收理論和稅制的設(shè)計(jì)原則上有重大缺陷。這個(gè)重大缺陷是過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)延續(xù)下來(lái)的,但是我們過(guò)去在理論上探索不夠,所以在1994年設(shè)立新稅制的時(shí)候沒(méi)有作為一個(gè)原則問(wèn)題提出來(lái),遺留了很多問(wèn)題。這些問(wèn)題在當(dāng)時(shí)影響不大,但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這幾年負(fù)面影響可以說(shuō)日益在加劇。因此我們也提出來(lái),到了對(duì)我們現(xiàn)在的稅制的缺陷進(jìn)行彌補(bǔ)的時(shí)候了。在這次全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的課題里,同志們一致希望對(duì)這個(gè)課題做一些更深的調(diào)查,希望能對(duì)深化我們整個(gè)國(guó)家稅制改革提出有價(jià)值的建議。

現(xiàn)行稅制存在什么重大缺陷問(wèn)題呢?我們?cè)诙愂展ぷ鲗?shí)踐中間發(fā)現(xiàn)一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象,一個(gè)地區(qū)通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì),這個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中既包括政府的努力,也包括企業(yè)家的努力,也包括職工和全體居民的努力,培育了很多的稅源。這個(gè)稅源按照原則應(yīng)該作為當(dāng)?shù)氐恼杖胧掌饋?lái),但是,現(xiàn)在,特別是進(jìn)入21世紀(jì)以后,更多的現(xiàn)象是什么呢?就是一個(gè)地方為發(fā)展經(jīng)濟(jì)做出努力,培養(yǎng)了很多稅源,在形成稅收的時(shí)候,由于我們稅制的缺陷,這個(gè)稅卻被其他地方收去了,發(fā)展稅源的這個(gè)地方卻沒(méi)有拿到。這種例子很多,我想舉兩個(gè)比較簡(jiǎn)單的:

一是西氣東輸。西氣東輸工程跨越許多個(gè)省區(qū)市,公司注冊(cè)在上海,整個(gè)運(yùn)輸?shù)睦锍淌菐浊Ч?運(yùn)輸量一年幾百億立方米,形成的運(yùn)費(fèi)是沿途算出來(lái)的,但是交稅的時(shí)候全部交給上海。為什么呢?因?yàn)槲覀兡壳暗亩愂罩贫纫?guī)定企業(yè)在注冊(cè)地交稅,西氣東輸公司的注冊(cè)地在上海,所以把整個(gè)稅都交給了上海。

二是大同到秦皇島的煤炭運(yùn)輸。從山西大同運(yùn)到河北秦皇島,雖然未經(jīng)過(guò)北京,但公司沒(méi)有設(shè)立在大同,也沒(méi)有設(shè)立在秦皇島,卻注冊(cè)在北京,所以就把稅收交給北京了。這樣的情況還很多,因?yàn)楣咀龃罅?資本金多了,經(jīng)營(yíng)范圍也越來(lái)越寬,公司的注冊(cè)地往往就會(huì)向大城市轉(zhuǎn)移。

我們的稅制規(guī)定在注冊(cè)地交稅,這個(gè)原則并沒(méi)有錯(cuò),就是發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,他們也是在注冊(cè)地交稅,但我們有一個(gè)潛在的問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家交稅還有另外一個(gè)原則,即在注冊(cè)地交稅,但是這個(gè)稅并不完全交給注冊(cè)地的政府,而是按照稅收的來(lái)源分別交給稅源所在地政府。比如說(shuō)歐洲,歐洲有移動(dòng)通訊,公司設(shè)在盧森堡,在歐洲、德國(guó)、法國(guó)都有移動(dòng)通訊的服務(wù),這個(gè)公司交稅在盧森堡,但是只給盧森堡政府交在盧森堡服務(wù)形成的稅收,公司在德國(guó)范圍內(nèi)做的業(yè)務(wù),所有的收入要按照德國(guó)的稅率,交到德國(guó)政府的賬戶上。同樣,在法國(guó)范圍內(nèi)做的業(yè)務(wù),所有的收入要按照法國(guó)的稅率交到法國(guó)政府的賬戶。你不能把在德國(guó)、法國(guó)的營(yíng)業(yè)額所形成的稅金交給盧森堡政府。一定要按照各國(guó)的營(yíng)業(yè)收入這個(gè)稅源把稅收分別交給各國(guó)的賬戶。

在美國(guó),包括在很多發(fā)展中國(guó)家,像巴西、阿根廷等一些國(guó)家,我們考察過(guò)后才知道,他們的稅收理論有一個(gè)非常重要的原則,就是稅收與稅源的一致性。也就是說(shuō),在什么地方形成的稅源,先要按照稅源地劃分,首先要把這個(gè)稅交這個(gè)地方,然后第二步才能考慮中央政府和地方政府的分配關(guān)系。在歐盟,首先按照稅源地原則,公司把稅分別交給稅源地政府,然后稅源地政府再按照歐盟的法律在稅源地政府和歐盟政府之間分配稅收收入,即解決一個(gè)歐盟成員國(guó)家和歐盟這個(gè)中央政府的關(guān)系問(wèn)題。但是,我們國(guó)家過(guò)去按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)規(guī)定納稅人在注冊(cè)地交稅,這個(gè)交稅的地點(diǎn)是沒(méi)有問(wèn)題的,關(guān)鍵是我們沒(méi)有一個(gè)稅源與稅收一致性的原則,把其他地方的稅源形成的稅收交給注冊(cè)地政府了。最近幾年,應(yīng)該說(shuō)這個(gè)問(wèn)題發(fā)展得非常嚴(yán)重?？傮w上來(lái)看,是中西部稅源所形成的稅收被東部地區(qū)收得比較多,或者說(shuō)下級(jí)政府稅源所形成的稅收被上級(jí)政府的收得比較多。

我組織一些省的調(diào)查,調(diào)查結(jié)果表明:大概15%～20%的稅收都轉(zhuǎn)移到其他地方去了。這個(gè)數(shù)字很難說(shuō)特別準(zhǔn)確,但是即使是15%～20%的稅收收入轉(zhuǎn)移出去,對(duì)這些省的財(cái)政以及相應(yīng)的政府為居民提供的公共服務(wù)影響也很大了。國(guó)務(wù)院制定了很多推動(dòng)西部大開發(fā)的政策,中西部的政府、企業(yè)和所有的居民都在努力的工作,都希望把經(jīng)濟(jì)發(fā)展快一點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)的目的之一,就是讓政府增加收入改善為居民提供的公共服務(wù)。但是如果我們不解決這樣的稅制缺陷的話,很有可能出現(xiàn)一個(gè)什么局面呢?那就是,一個(gè)地方投入很大的精力,政府也好,企業(yè)也好,職工也好,投進(jìn)去,最后經(jīng)濟(jì)發(fā)展了,形成稅源了,但是稅源卻給別的地方的居民提供公共服務(wù)了。

這種矛盾現(xiàn)象已經(jīng)到了應(yīng)該解決的時(shí)候了。過(guò)去,我們稅務(wù)局在權(quán)限范圍之內(nèi)解決過(guò)一些局部的問(wèn)題。比如說(shuō)我們?cè)?jīng)調(diào)整內(nèi)蒙古的發(fā)電環(huán)節(jié)到北京售電環(huán)節(jié)的稅收分配,把在北京交的稅調(diào)了一部分給內(nèi)蒙。因?yàn)橛呻娏径ǖ陌l(fā)電內(nèi)部?jī)r(jià)格非常低,我們調(diào)高了發(fā)電的計(jì)稅價(jià)格。作為企業(yè)集團(tuán)來(lái)說(shuō)并沒(méi)有多交稅,但是對(duì)于內(nèi)蒙來(lái)說(shuō)交得多了,給北京交得少了。比如我們還調(diào)整了廣西貴州的水庫(kù)向廣東發(fā)電的稅收分配比例。再比如油氣田,一開始所有的稅收都到總部所在地交稅,后來(lái)通過(guò)法律所賦予我們的權(quán)限,也做過(guò)一些調(diào)整,給稅源地多留了一點(diǎn)。但是有些問(wèn)題受法律權(quán)限所限,稅務(wù)系統(tǒng)本身也難以超越。

比如說(shuō),三峽電力的增值稅是一個(gè)非常大的稅源,這個(gè)稅是發(fā)電形成的。當(dāng)時(shí)在湖北、重慶之間,大家都想盡可能公平地分享這個(gè)稅,國(guó)務(wù)院定的比例百分之八十幾的稅給重慶,百分之十幾的稅給湖北。那時(shí)候有兩種方案,一種方案是稅都交給湖北或者宜昌,由宜昌或者湖北把稅收收入上繳到中央政府,然后再由中央財(cái)政給重慶轉(zhuǎn)移支付撥款。這個(gè)方案是當(dāng)時(shí)其中一種可以選擇的方案,但是在開會(huì)的時(shí)候,重慶的同志向國(guó)務(wù)院提出來(lái),這么大一筆稅源,如果重慶按月等中央撥款的話,那么市財(cái)政預(yù)算不好編。后來(lái)我們稅務(wù)總局提出一個(gè)方案,按照稅收和稅源一致性原則,首先,重慶的財(cái)政局在宜昌的銀行的國(guó)庫(kù)里面設(shè)了重慶中央財(cái)政和地方財(cái)政賬戶。而三峽在宜昌交稅的時(shí)候,三峽發(fā)電的增值稅每1000塊錢中,直接入到重慶市金庫(kù)的就是800多塊,入到湖北金庫(kù)的是100多塊。然后在重慶的金庫(kù)里面再分重慶的地方庫(kù)和重慶的中央庫(kù),在湖北那個(gè)地方也分湖北的地方庫(kù)和湖北的中央庫(kù)。

這個(gè)辦法是先把稅在湖北和重慶分開,然后再處理湖北和中央的關(guān)系,以及重慶和中央的關(guān)系。這是一個(gè)在我們國(guó)家稅制的歷史上非常大而重要的案例,因?yàn)樗欠浅＞揞~的稅源。但是這個(gè)事僅靠稅務(wù)局做不了,因?yàn)榉刹⑽促x予我們這么大的權(quán)限。當(dāng)時(shí)我們提了這個(gè)建議,國(guó)務(wù)院認(rèn)為這個(gè)建議非常好,批準(zhǔn)了這個(gè)方案,這幾年重慶三峽電力的增值稅就是這樣運(yùn)轉(zhuǎn)的。

實(shí)踐證明,這種運(yùn)轉(zhuǎn)的效果要比中央財(cái)政每個(gè)月從湖北拿了錢,然后重慶再去中央申請(qǐng)轉(zhuǎn)移支付的方法好得多。但是這樣一個(gè)一個(gè)案例解決問(wèn)題還不是解決問(wèn)題的根本辦法。我們測(cè)算過(guò),整個(gè)稅收的92%都存在程度不同的稅收與稅源背離的問(wèn)題。所以如果國(guó)家真的要深化稅制改革,要解決這92%的稅收問(wèn)題,難度還是不小的,還需要各個(gè)方面下很大的決心才能解決。但是我覺(jué)得,特別是現(xiàn)在講到西部大開發(fā)的第二個(gè)階段、第二個(gè)十年,中央還要繼續(xù)支持西部大開發(fā),我認(rèn)為現(xiàn)在的政策繼續(xù)執(zhí)行下去是必要的,但是僅僅這樣還是不夠的。我建議要深化稅制改革,逐步貫徹稅收與稅源的一致性原則,如果這個(gè)政策能夠列入進(jìn)一步深化西部大開發(fā)的鼓勵(lì)政策的話,我相信會(huì)產(chǎn)生更好的效果。因?yàn)檫@樣的話,就可以把本來(lái)就應(yīng)該是中西部的稅源所創(chuàng)造的稅收先由中西部自己拿到手,我們測(cè)算的結(jié)果大概是在15%～20%,如果這15%～20%的稅收都能夠直接進(jìn)入地方財(cái)政的盤子,那么中西部的財(cái)政狀況會(huì)有很大改觀的。

根據(jù)研究結(jié)果,我們出了兩本書,還在加印之中,印出來(lái)以后送給大家,大家來(lái)討論這個(gè)問(wèn)題。我相信這兩本書一定會(huì)對(duì)國(guó)家西部大開發(fā),特別對(duì)于相對(duì)落后的地區(qū)有益,一定會(huì)大大提高地方政府的財(cái)力,一定會(huì)提高當(dāng)?shù)毓卜?wù)的能力,這是我今天發(fā)言要講的第一個(gè)問(wèn)題。

還有一個(gè)問(wèn)題,現(xiàn)在提 “西三角”,西安、成都和重慶,但是我總是在想,“西三角”的經(jīng)濟(jì),會(huì)不會(huì)形成一個(gè)經(jīng)濟(jì)的實(shí)體,對(duì)此我有點(diǎn)疑慮,因?yàn)槲矣幸唤M數(shù)據(jù),就是稅務(wù)系統(tǒng)有一個(gè)全國(guó)性的網(wǎng)絡(luò)提供的,從中我們可以看到重慶和四川、重慶和陜西的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

重慶2009年一年,增值稅發(fā)票一共是3685億,其中賣到四川的有643個(gè)億,大概占1/5,但是賣到陜西的還不到4%。從購(gòu)進(jìn)來(lái)看,重慶一共從外地買 4300億,其中從四川買的貨物占到20%,但是重慶從陜西買的貨物只有70多億,只占1%～2%,這樣的一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系是自然屬性。如果要設(shè)計(jì)一個(gè) “西三角”,但是重慶和陜西這么弱的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,有沒(méi)有可能形成一個(gè)非常強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體?其帶動(dòng)作用怎么樣?目前,重慶和四川(成都)的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性比較強(qiáng),但是重慶和陜西的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度不算高。當(dāng)然,今后的關(guān)聯(lián)度也可能會(huì)提高,經(jīng)濟(jì)也會(huì)形成一個(gè)很強(qiáng)的實(shí)體。但是這種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的實(shí)體,取決于市場(chǎng)的供求關(guān)系,所以僅僅從政策上或者從行政上形成一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域,難度很大,要想實(shí)現(xiàn)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的“西三角”,還有不少問(wèn)題需要深入研究。