農(nóng)村社會(huì)福利:制度轉(zhuǎn)型與體系嬗變

李海金,賀青梅

(1.華中師范大學(xué) 社會(huì)學(xué)院,湖北 武漢430079;2.華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村問題研究中心,湖北 武漢 430079)

由于農(nóng)村社會(huì)福利問題與家族具有更高程度的關(guān)聯(lián)性,家族作為一種文化要素,具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性與滯后性,在一定社會(huì)中往往處于基礎(chǔ)性層面,不可避免地對(duì)社會(huì)福利制度具有極強(qiáng)的形塑作用。必須深入挖掘家族文化及其變遷過程對(duì)農(nóng)村社會(huì)福利制度轉(zhuǎn)型的內(nèi)在影響,才能洞察農(nóng)村社會(huì)福利制度轉(zhuǎn)型的動(dòng)力與機(jī)制?；谏鲜隹紤],本文的研究思路是:以農(nóng)村社會(huì)福利體系及其制度轉(zhuǎn)型為研究主題,探討家族文化變遷對(duì)農(nóng)村社會(huì)福利制度轉(zhuǎn)型的外在影響,聚焦農(nóng)村社會(huì)福利體系的歷史演變過程和基本特征,尤其關(guān)注其與更宏大的社會(huì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)變遷的關(guān)聯(lián)。

一、家族文化變遷中農(nóng)村社會(huì)福利的制度轉(zhuǎn)型

不管是西方發(fā)達(dá)國家還是東方等地的后發(fā)現(xiàn)代化國家,都有自己的社會(huì)福利制度,但每個(gè)國家及社會(huì)的福利制度往往又有較大的差異。這種差異除了與其社會(huì)形態(tài)、框架有關(guān)聯(lián)之外,還與所在社會(huì)的文化型式有著高度的關(guān)聯(lián)性。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)變遷,文化變遷速率要慢得多,一定社會(huì)的文化形態(tài)作為社會(huì)的基礎(chǔ)層面往往具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性與滯后性。在這一意義上,文化作為一個(gè)重要影響變量對(duì)社會(huì)福利制度具有較強(qiáng)的形塑作用。對(duì)于中國尤其是農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)福利制度而言,文化中的家族要素是其中最為核心的作用主體。

家族文化是中國農(nóng)村社會(huì)最基本的文化形態(tài)。在傳統(tǒng)農(nóng)村,個(gè)人和村落之外的各類社會(huì)團(tuán)體都不是社會(huì)的基本組成單位,只有家族才是獨(dú)立、完整的社會(huì)單元,構(gòu)成農(nóng)村社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)要素。林語堂曾一針見血地指出:“家庭制度是中國社會(huì)的根基,由此而生發(fā)出各種社會(huì)特點(diǎn),這個(gè)家庭制度以及鄉(xiāng)村制度——家庭制度的更高一級(jí)階段——可以用來解釋中國社會(huì)中的所有問題。”[1]當(dāng)然,農(nóng)村家族文化在宏觀的社會(huì)政治變遷中也發(fā)生了非常深刻的變化,尤其是在20世紀(jì)下半葉前所未有的社會(huì)政治變遷中家族文化經(jīng)歷了消解、延續(xù)與轉(zhuǎn)換的過程。這種變遷過程有兩個(gè)對(duì)比鮮明的歷史時(shí)期:一是建國前后,一是改革前后。

1949年建國前后,家族制度及其組織在一系列的政治社會(huì)運(yùn)動(dòng)中受到沉重的打擊與摧殘,其結(jié)構(gòu)、功能和組織機(jī)制都被極大地消解。其中最大的消解因素就是土地改革運(yùn)動(dòng)。土地改革運(yùn)動(dòng)通過沒收地主等剝削階級(jí)的土地,劃分階級(jí)成分,打碎并重建農(nóng)村的政治社會(huì)制度等一系列行動(dòng)從根本上瓦解了傳統(tǒng)家族制度存在的經(jīng)濟(jì)條件、政治社會(huì)基礎(chǔ)和精英力量。首先,通過沒收族田和“打土豪、分田地”,徹底瓦解了家族制度存在的經(jīng)濟(jì)條件。如同徐揚(yáng)杰所言,“土地改革徹底消滅了家族制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”,“貧困農(nóng)民分得土地,使‘收族’失去意義”[2]。其次,打碎并摧毀傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的社會(huì)組織體系,重建一套新型的以黨政組織為基本組織依托的超家族組織體制。土地改革不僅僅是一場(chǎng)政治運(yùn)動(dòng),還是一場(chǎng)非常深刻的社會(huì)運(yùn)動(dòng),徹底改造了傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)并建立了一套全新的社會(huì)體制和組織體系。再次,顛覆農(nóng)民傳統(tǒng)的以家族為基點(diǎn)的社會(huì)意識(shí),使得農(nóng)民的認(rèn)同對(duì)象從家族轉(zhuǎn)移到階級(jí)之上。通過土地改革,黨和國家真正地進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)并將階級(jí)成分鑲嵌于每位鄉(xiāng)村民眾身上,并用階級(jí)意識(shí)替換了傳統(tǒng)的家族意識(shí)。而且,在這種新型社會(huì)意識(shí)重建過程中,農(nóng)民的認(rèn)同對(duì)象也發(fā)生了根本性變化,從昔日的家族認(rèn)同轉(zhuǎn)向階級(jí)認(rèn)同。經(jīng)過土改等政治斗爭(zhēng),農(nóng)民社會(huì)關(guān)系的處理原則不再是家族關(guān)系的親疏與輩份的高低,而是階級(jí)成分的好壞與階級(jí)覺悟的高低,正所謂“親不親,階級(jí)分”。最后,通過經(jīng)濟(jì)上的剝奪、政治上的打壓和社會(huì)上的顛覆,土改運(yùn)動(dòng)還對(duì)家族組織的中堅(jiān)力量家族精英尤其是族長進(jìn)行了沉重打擊與批判。家族精英一般是家族中的富有者,在階級(jí)劃分中大多被劃為地主、富農(nóng)等剝削階級(jí)或者被斗爭(zhēng)階級(jí)。

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì),家庭和家族具有獨(dú)具特色的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu),在社會(huì)福利領(lǐng)域中發(fā)揮著最重要的作用,在養(yǎng)老、醫(yī)療、生育和救濟(jì)等方面承擔(dān)著基本的福利保障功能。但在土地改革運(yùn)動(dòng)中,家族及其文化要素遭受了嚴(yán)重的沖擊,家族的社會(huì)功能也隨著其制度與組織體系的摧毀而消減。伴隨著新型鄉(xiāng)村政權(quán)和組織體系的建立,以社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保障為基本形式的社會(huì)福利制度進(jìn)入農(nóng)民的生活視野,家庭和家族的福利保障功能得到部分替代。但也要認(rèn)識(shí)到,土地改革運(yùn)動(dòng)并沒有徹底摧毀家族制度與文化的根基?！皩?shí)際上宗族勢(shì)力適應(yīng)新的社會(huì)秩序,只是從昔日有組織的宗族力量化做了非組織的宗族力量——一種仍然存在的認(rèn)同聚合力在不同程度上仍支配地方事件進(jìn)程的勢(shì)力”[3]99。從這一意義上,家庭和家族的社會(huì)福利功能仍然得到了較高程度的保留。其實(shí),從這一時(shí)期農(nóng)村社會(huì)福利的實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)也可以看出,新中國政府進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)福利領(lǐng)域更多地只是一種努力、意圖或者形式化的方式。國家將更多的社會(huì)福利資源放在城市地區(qū),農(nóng)村仍然處于社會(huì)福利事業(yè)的邊緣地帶。

其后,通過農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化,農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制再次發(fā)生較大的變革。這兩場(chǎng)運(yùn)動(dòng)首先是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的運(yùn)動(dòng),即改變了以前的生產(chǎn)資料私有制,實(shí)現(xiàn)了土地、農(nóng)具、勞動(dòng)力等基本生產(chǎn)資料的集體化處置,使農(nóng)民進(jìn)入到一個(gè)超家族的社會(huì)生活共同體之中。人民公社體制的建立徹底地變革了鄉(xiāng)村社會(huì)的運(yùn)行方式,促使人民公社這一經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)功能統(tǒng)合在一起的超級(jí)組織形式占據(jù)了鄉(xiāng)村社會(huì)的組織頂端,以生產(chǎn)隊(duì)—生產(chǎn)大隊(duì)—公社為組織架構(gòu)的社隊(duì)共同體取代了家族共同體,并對(duì)家族文化形成了最有力的沖擊。這種沖擊主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是超血緣關(guān)系和統(tǒng)一指揮的勞動(dòng)組織削弱了家庭的生產(chǎn)職能,家庭勞動(dòng)方式被取消,家庭和家族的基本功能被遏制。二是社會(huì)體制有力地滲入村落家族共同體,改造了原有的家族權(quán)威。行政組織成為鄉(xiāng)村生活中不可替代的權(quán)威[4]。與此同時(shí),行政關(guān)系取代血緣、親緣、地緣關(guān)系成為農(nóng)村社會(huì)的主要社會(huì)關(guān)系。在這種背景下,家庭、家族福利和國家福利出現(xiàn)了此消彼長的變化,家庭和家族福利顯現(xiàn)了一定程度的弱化與消解,而國家通過建立一套以合作醫(yī)療、貧困救濟(jì)和“五?！敝贫葹橹饕獌?nèi)容的農(nóng)村社會(huì)福利體系強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)村社會(huì)福利的供給責(zé)任。但由于國家對(duì)農(nóng)村的社會(huì)福利資源投入很有限,導(dǎo)致此時(shí)的農(nóng)村社會(huì)福利水平處在一個(gè)較低的層次上。而且,家庭作為一個(gè)完整的單位并沒有受到根本的破解,家族作為一個(gè)社會(huì)文化單位也沒有被根本顛覆,整個(gè)社會(huì)也處于高度的均等化狀態(tài),社會(huì)分化程度很低,又缺乏一定規(guī)模的社會(huì)流動(dòng),因此家庭和家族的社會(huì)福利功能仍然較為顯著。

改革開放以后,隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面推行和人民公社制度的解體,以及集體經(jīng)濟(jì)和集體性社會(huì)福利制度的瓦解,家庭或者個(gè)人不得不更多地承擔(dān)養(yǎng)老、孤兒撫育、醫(yī)療和就業(yè)等社會(huì)福利事務(wù),家族組織及其文化形態(tài)又呈現(xiàn)復(fù)興趨勢(shì)。正如莊孔韶所說,“最近幾年,鄉(xiāng)村宗族與家族主義又有‘復(fù)興’之勢(shì),無論其中包含多少變異的成分,可以肯定地說,在今后一個(gè)相當(dāng)長的歷史時(shí)期,家族主義仍是中國鄉(xiāng)村社區(qū)變遷調(diào)適的一個(gè)關(guān)鍵所在”[3]95。但也應(yīng)看到,由于工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的外在影響,家庭和家族的結(jié)構(gòu)、功能及其穩(wěn)定性已發(fā)生了很大的變化,其社會(huì)福利責(zé)任和供給能力也會(huì)出現(xiàn)較大程度的下降。在這種背景下,除了繼續(xù)加強(qiáng)家庭在某些層面的社會(huì)福利責(zé)任之外,還需加強(qiáng)家庭之外的社會(huì)政治組織對(duì)農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)的支持力度,尤其是強(qiáng)化政府的責(zé)任與作用,以應(yīng)對(duì)家庭自身的變化,增強(qiáng)農(nóng)民個(gè)體抗御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

二、社會(huì)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)變遷中農(nóng)村社會(huì)福利的體系嬗變

前文著重從家族文化的視角勾勒了半個(gè)多世紀(jì)以來農(nóng)村社會(huì)福利的制度轉(zhuǎn)型過程,這些分析更多是從歷時(shí)性維度去挖掘農(nóng)村社會(huì)福利的演進(jìn)脈絡(luò)、發(fā)展邏輯和動(dòng)力機(jī)制。然而,這些分析是不夠的,當(dāng)下社會(huì)的體制性和結(jié)構(gòu)性變化對(duì)農(nóng)村社會(huì)福利的影響可能更加直接、顯著。因此還必須將農(nóng)村社會(huì)福利置于社會(huì)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)變遷的共時(shí)性維度中作出更有現(xiàn)實(shí)性和針對(duì)性的闡釋。

中國社會(huì)正在“從自給半自給的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)社會(huì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型;從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型;從鄉(xiāng)村社會(huì)向城鎮(zhèn)社會(huì)轉(zhuǎn)型;從封閉半封閉社會(huì)向開放社會(huì)轉(zhuǎn)型;從同質(zhì)的單一性社會(huì)向異質(zhì)的多樣性社會(huì)轉(zhuǎn)型;從倫理社會(huì)向法理社會(huì)轉(zhuǎn)型”[5]。從某種意義上而言,相對(duì)于改革至今以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,這場(chǎng)側(cè)重于社會(huì)層面的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型更為深刻,其影響更加深遠(yuǎn)。社會(huì)福利體系作為社會(huì)體系的一個(gè)方面自然也無法逃脫上述深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)變遷的總體規(guī)制。

不過,作為一個(gè)后發(fā)內(nèi)生型的現(xiàn)代化國家,中國社會(huì)福利體系建構(gòu)的初期階段很大程度上是以西方發(fā)達(dá)國家的社會(huì)福利框架為比照對(duì)象進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)借鑒和教訓(xùn)吸取的結(jié)果。然而,由于理解上的失誤,盲目將西方的高福利負(fù)面效應(yīng)運(yùn)用于中國語境中,以至于不恰當(dāng)?shù)夭扇×苏南麡O福利政策。貫穿中國社會(huì)保障制度建設(shè)過程的主導(dǎo)思想,基本上都來自西方經(jīng)典著作或高福利時(shí)期的改革理論和經(jīng)驗(yàn),并推導(dǎo)出“高福利會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)”這一經(jīng)驗(yàn)性結(jié)論。其政策后果是政府在社會(huì)福利領(lǐng)域中的責(zé)任經(jīng)歷了一個(gè)逐步縮小和退出的過程。其突出表現(xiàn)是,家庭和個(gè)人被重新界定為社會(huì)保障責(zé)任的主要承擔(dān)者,而政府則只限于補(bǔ)償或解決從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中部分社會(huì)成員的傳統(tǒng)權(quán)益受損的問題。這種不恰當(dāng)?shù)纳鐣?huì)福利政策的建立過程依據(jù)的是對(duì)西方高福利問題的片面認(rèn)識(shí)。在考慮社會(huì)保障制度的改革時(shí),我們被和西方國家起始狀況表面上的共同性蒙蔽了眼睛。我國的城市改革是從一個(gè)社會(huì)主義大鍋飯的全民福利的基礎(chǔ)出發(fā),西方很多發(fā)達(dá)國家則是在福利國家“全民福利”的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革,所以很多問題具有表面上的共同性,這使我們把他們要改革的問題當(dāng)成了我們必須避免的問題[6]。更深入的分析表明,這種表面上的共同性背后隱藏著對(duì)中西方社會(huì)福利政策所處的社會(huì)境況和社會(huì)走向的深深誤解。尤其是對(duì)農(nóng)村地區(qū)來說,中國從來沒有建立如同西方福利國家的高度福利狀態(tài),不僅如此,農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)福利一直處于較低的水平,而且其供給主體主要是農(nóng)民和農(nóng)村社區(qū),國家只是作為最后出場(chǎng)者甚或“救命的稻草”發(fā)揮非常有限的保障作用。在這一意義上,中西方學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界事實(shí)上討論的并不是一個(gè)問題,而是兩個(gè)幾乎不相干的論題。

因此,對(duì)于處于快速社會(huì)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)變遷的中國而言,在農(nóng)村社會(huì)福利領(lǐng)域,我們的政策主張不僅不應(yīng)是弱化政府的責(zé)任和作用抑或政府的隱然退出,反而應(yīng)當(dāng)定位于強(qiáng)化政府的責(zé)任和作用并切實(shí)確立政府的主導(dǎo)作用。

正是在上述的理論與實(shí)踐背景下,我們?cè)诖酥靥骄繃?(政府尤其是地方政府)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制方式與農(nóng)村社會(huì)福利之間的關(guān)聯(lián)性、程度和方式。改革前后,國家在農(nóng)村的權(quán)力行使方式、社會(huì)控制方式及其互動(dòng)關(guān)系經(jīng)歷了一個(gè)根本性的變化。改革前,權(quán)力高度集中于政治體系的上層,國家對(duì)農(nóng)村的社會(huì)控制方式比較強(qiáng)硬、直接而單一,其政治性或者行政性特質(zhì)非常凸顯,社會(huì)位序上的上下隸屬關(guān)系明顯,管理與被管理、命令與服從的關(guān)系形態(tài)占據(jù)主導(dǎo)地位;而改革后,隨著分權(quán)式改革[7]或曰放權(quán)式改革[8]的推行,權(quán)力開始向政治體系的下層和基層社會(huì)擴(kuò)散,國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制方式及其權(quán)力行使方式也發(fā)生了根本轉(zhuǎn)型。昔日單向的統(tǒng)治管理式的權(quán)力形式轉(zhuǎn)化為如今的雙向互動(dòng)的治理型權(quán)力,政治與行政之外的更多權(quán)力作用形式諸如法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等開始作為主體性的手段進(jìn)入社會(huì)實(shí)踐領(lǐng)域。

社會(huì)福利事業(yè)作為一項(xiàng)社會(huì)公共事務(wù),在制度設(shè)置與實(shí)際運(yùn)作等層面與政府的社會(huì)控制方式具有很高程度的關(guān)聯(lián)。社會(huì)福利從屬性上看不是國家的政治領(lǐng)域或政府的行政事務(wù),而應(yīng)歸屬于國家的社會(huì)領(lǐng)域或政府的社會(huì)職能,因此就不僅僅局限于國家和政府的內(nèi)向范圍,而應(yīng)進(jìn)入與其他行動(dòng)主體共同作用的擴(kuò)展性活動(dòng)領(lǐng)域,主要就是國家和政府與社會(huì)的互動(dòng)空間,這自然就涉及到政府的社會(huì)控制方式問題。政府對(duì)社會(huì)的控制方式從總體性和整體性層面制約著社會(huì)福利的制度形態(tài)、實(shí)踐形態(tài)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)、基本特質(zhì)、運(yùn)行方式及其轉(zhuǎn)型趨向。在農(nóng)村社會(huì)福利領(lǐng)域,以上所述的兩個(gè)論題之間的關(guān)聯(lián)性和關(guān)聯(lián)方式同樣發(fā)揮著重要作用。這些分析并不是純粹邏輯推理的結(jié)果,而是來源于筆者對(duì)以艾滋病患者為代表的農(nóng)村社會(huì)福利的實(shí)際運(yùn)行過程的實(shí)地考察。在實(shí)地研究中,我們深深地體察到地方政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制方式與農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)之間存在著高度的關(guān)聯(lián)性,前者對(duì)后者的實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)有著舉足輕重的制約作用。在當(dāng)前的中國基層社會(huì),最能體現(xiàn)上述情形的恐怕當(dāng)屬非政府組織。在長期的“強(qiáng)國家、弱社會(huì)”的政治社會(huì)格局下,非政府組織的生存空間一直較為狹窄,并具有很強(qiáng)的依附性。下面我們以一個(gè)非政府組織為分析載體,考察其在艾滋病防治工作中的進(jìn)入困難和政府限制,進(jìn)而探索農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)的運(yùn)行狀態(tài)和機(jī)制。

鄂北川鎮(zhèn)是該省艾滋病的重災(zāi)區(qū),自2001年4月確診首例 HIV感染者之后,截至目前,經(jīng)湖北省艾滋病檢測(cè)中心確認(rèn) HIV抗體陽性392例,分布在全鎮(zhèn)30個(gè)行政村 (居)委會(huì),涉及376個(gè)家庭。由于此地艾滋病的主要傳播途徑是單采血漿,具有一定的歷史階段性,并在很大程度上與醫(yī)療知識(shí)、技術(shù)等可防可控性較強(qiáng)的因素有關(guān),所以,在艾滋病防治工作中除了政府部門的強(qiáng)力介入外,專門為艾滋病患者提供各種服務(wù)和權(quán)益保證的民間組織——“溫馨家園”也作為一個(gè)重要的社會(huì)支持力量參與其中并開展了較有成效的工作。不過,實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),該組織在開展防艾工作中受到地方政府的各種限定和管制,地方政府通過各種方式對(duì)其進(jìn)行干預(yù)和滲透。首先,在組織管理體制上,它必須在政府部門進(jìn)行正式注冊(cè)以獲得合法身份并接受政府相關(guān)部門的行政管理,并受到地方疾病預(yù)防控制中心的工作指導(dǎo)和技術(shù)監(jiān)管。其次,在組織架構(gòu)上,它歸屬于當(dāng)?shù)匦l(wèi)生院的一個(gè)科室,享有市政府每年下?lián)艿幕顒?dòng)基金,并能夠獲得許多政策上的優(yōu)待和優(yōu)惠。最后,在運(yùn)作機(jī)制上,它并不能自主地、獨(dú)立地在農(nóng)村地區(qū)開展社會(huì)工作,在很大程度上受到地方政府的控制。這種控制效應(yīng)集中體現(xiàn)在對(duì)其組織精英的滲透與制約上。該組織的精英人物是地方政府從衛(wèi)生院指派的專業(yè)醫(yī)生,其工作主要有兩項(xiàng):一是為艾滋病患者提供各種醫(yī)療服務(wù)諸如藥品的發(fā)放、身體檢查與治療等技術(shù)性服務(wù),這些都是在政府醫(yī)療部門的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下完成的;二是配合地方政府開展醫(yī)療宣傳工作,并完成某些帶有政績宣傳色彩的接待性任務(wù),承擔(dān)著政府的政策傳達(dá)者和意見反饋者角色。在對(duì)“溫馨家園”及其組織精英的控制中,政府主要采用了三種獨(dú)具特色的機(jī)制。一是選擇機(jī)制。政府通過挑選自己滿意的人員來從事非政府組織的管理工作,可以方便地實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)力意志和有效地實(shí)現(xiàn)自己的管理意圖,以維持較為穩(wěn)定的政治—社會(huì)互動(dòng)型式?！皽剀凹覉@”的領(lǐng)導(dǎo)者就不是由該組織的上級(jí)機(jī)構(gòu)而是由當(dāng)?shù)卣暨x產(chǎn)生的。二是任務(wù)機(jī)制。通過制定標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)來規(guī)范組織及其精英的行為方式,從而非常順利地將政府的政策指向、行動(dòng)導(dǎo)向和價(jià)值理念注入其中。地方政府通過為專業(yè)醫(yī)生等組織精英設(shè)定若干工作任務(wù)的方式直接或者間接地指引其工作方向和內(nèi)容,進(jìn)而將民間組織的功能與結(jié)構(gòu)導(dǎo)入政府所設(shè)定的軌道。三是中介機(jī)制。地方政府并不是直接地對(duì)“溫馨家園”進(jìn)行控制和管理,而是借助于疾控中心等中介性的正式組織。在實(shí)際運(yùn)作中,“溫馨家園”在財(cái)政、技術(shù)、人員等諸多方面都依賴于疾控中心的支持[9]。

可以發(fā)現(xiàn),農(nóng)村社會(huì)福利中政府角色和功能定位的應(yīng)然狀態(tài)與當(dāng)前地方 (基層)政府的社會(huì)控制方式之間顯現(xiàn)了不可小視的張力與錯(cuò)位,這種不斷擴(kuò)展的張力已經(jīng)極大地制約了農(nóng)村社會(huì)福利的良性發(fā)展。在應(yīng)然層面,與改革以后尤其是村民自治全面推開后國家權(quán)力的部分退出相反,政府在農(nóng)村社會(huì)福利領(lǐng)域不僅不應(yīng)退出與弱化,反而必須加強(qiáng)。然而,政府并沒有為這些應(yīng)然層面的社會(huì)政策構(gòu)建起適應(yīng)性的實(shí)現(xiàn)方式和路徑,而是繼續(xù)沿用過去的“政府包辦”或者“行政統(tǒng)攝”的運(yùn)轉(zhuǎn)方式。具體而言,地方政府在實(shí)施社會(huì)政策時(shí)仍然沿用以前硬性、直接的社會(huì)控制方式,在控制機(jī)制方面也繼續(xù)采用單一的行政化機(jī)制,而沒有隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)發(fā)展的需要及時(shí)作出調(diào)整,從而顯性地展現(xiàn)為社會(huì)轉(zhuǎn)型與政府轉(zhuǎn)型之間的嚴(yán)重不一致、不協(xié)調(diào)。這種不一致和不協(xié)調(diào)具有較強(qiáng)的歷史延續(xù)性,在改革時(shí)期有著非常集中的體現(xiàn):一是以放權(quán)式改革為導(dǎo)向,政府在職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)部分地退出某些不應(yīng)退出的社會(huì)領(lǐng)域,導(dǎo)致村莊公共物品供給不足;二是在政府轉(zhuǎn)型時(shí)沒有及時(shí)對(duì)社會(huì)體系進(jìn)行適應(yīng)性的培育,使得政府所轉(zhuǎn)移和分化出來的社會(huì)功能沒有得到有效承接。

鑒于此,筆者提出三個(gè)層面的應(yīng)對(duì)策略:一是構(gòu)建“政府主導(dǎo),社會(huì)參與”的農(nóng)村社會(huì)福利供給體系。二是確立“多元供給,社會(huì)生產(chǎn)”的農(nóng)村社會(huì)福利運(yùn)轉(zhuǎn)方式。農(nóng)村社會(huì)福利的良性運(yùn)轉(zhuǎn)有賴于供給與生產(chǎn)的適當(dāng)區(qū)分與有效銜接,供給指涉的是提供主體或者籌資主體,以公正和公平為導(dǎo)向;生產(chǎn)指涉的是具體的實(shí)現(xiàn)方式,以效率為導(dǎo)向。從政府和社會(huì)兩類組織形式的性質(zhì)設(shè)定、功能定位和運(yùn)行規(guī)則來看,由社會(huì)組織 (包括市場(chǎng)組織)來承擔(dān)農(nóng)村社會(huì)福利的維護(hù)和服務(wù)工作往往能夠取得更好的成效。在城市公共服務(wù)領(lǐng)域日漸興盛的“政府購買服務(wù)”已經(jīng)充分地證明了這一點(diǎn)。三是建立“需求導(dǎo)向,主體突出”的農(nóng)村社會(huì)福利決策機(jī)制。在很長一段時(shí)間里,我國都是采用“供給主導(dǎo)型”的公共物品供給決策機(jī)制,公共物品的供給內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量和位序取決于供給者的供給能力、意愿而非享受者的需求。在當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)中,應(yīng)突出農(nóng)民的主體地位,強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的公共參與和利益表達(dá),建立“需求主導(dǎo)型”的決策機(jī)制,并逐步尋求相應(yīng)的評(píng)估體系與調(diào)適機(jī)制。

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