美國國內(nèi)貿(mào)易法的“421”條款與“雙反”措施比較

吳總建,李玉國

(1.西華大學 經(jīng)濟與貿(mào)易學院,四川 成都 610039; 2.四川省商務(wù)廳 四川省國際經(jīng)濟貿(mào)易研究所,四川 成都 610081)

最近,美國利用《1974年貿(mào)易法》“421條款”對我國乘用車和輕型卡車輪胎采取特保措施,在今后三年內(nèi)將對從中國進口的輪胎依次征收35%、30%和25%的特別關(guān)稅。對此,我國商務(wù)部依據(jù)WTO有關(guān)“反傾銷、反補貼協(xié)議”和據(jù)此制定的“反傾銷、反補貼條例”,宣布對來自美國的部分汽車和肉雞產(chǎn)品啟動反傾銷與反補貼立案審查程序。中美兩國之間的貿(mào)易爭斗在啟動和運用對各自有利的“法律”和“規(guī)則”的基礎(chǔ)上大有擴展升級之勢。

一、“421條款”的由來

美國是世界上對我國采取特別保障措施立法最早的國家。從保障措施規(guī)則的制定過程來看,美國立法非常完善。在我國加入WTO之前,美國與我國簽訂了中美雙邊協(xié)議,該協(xié)議一方面承認美國與中國的永久正常貿(mào)易關(guān)系,為我國加入WTO鋪平了道路[1];另一方面,我國也對美國《1974年貿(mào)易法》中“201條款”和“406條款”①美國《1974年貿(mào)易法》中規(guī)定的反進口激增條款,主要有“201條款”和“406條款”。201條款授權(quán)美國總統(tǒng)在來自其他國家進口的產(chǎn)品數(shù)量增加,以致給國內(nèi)生產(chǎn)同類或者直接競爭產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害或嚴重損害威脅時,可以采取適當?shù)木葷胧?以防止或補救損害,并便利國內(nèi)產(chǎn)業(yè)作必要的調(diào)整。406條款則規(guī)定:當來自共產(chǎn)主義國家產(chǎn)品的進口數(shù)量增長,且對美國國內(nèi)生產(chǎn)同類或者直接競爭產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)造成市場擾亂時,美國總統(tǒng)可以針對該共產(chǎn)主義國家產(chǎn)品,實施增加關(guān)稅或者數(shù)量限制等措施,以救濟國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。部分內(nèi)容修改合并,列入到雙邊協(xié)議,并作出重大讓步,同意這個只針對我國設(shè)置的特殊保障機制。其后,美國又利用在國際上的特殊地位和在WTO的話語權(quán),成功地將中美雙邊協(xié)議的內(nèi)容添加到《中國加入世貿(mào)組織議定書》(簡稱“議定書”)的第16條“特定產(chǎn)品過渡性保障機制”中[2]。然后,美國再根據(jù)經(jīng)我國簽字認可的入世法律文件的規(guī)定來修訂國內(nèi)法,形成了現(xiàn)在的《1974年貿(mào)易法》第四部分第二章“進行貿(mào)易救濟,避免美國市場遭受市場擾亂和貿(mào)易轉(zhuǎn)移”。該章內(nèi)容包含第421節(jié)“針對市場擾亂采取的措施”、第422節(jié)“針對貿(mào)易轉(zhuǎn)移采取的措施”、第423節(jié)“規(guī)則與條款的終止日期”,合稱為“421條款”。其中,“421條款”(a)項總統(tǒng)行動:“若某項中國產(chǎn)品進口至美國的增長數(shù)量或所依據(jù)的條件對同類或者直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)商造成或威脅造成市場擾亂……,宣告針對此產(chǎn)品增加關(guān)稅或其他進口限制?！?c)(1)規(guī)定:“與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品同類或者直接競爭的中國產(chǎn)品迅速增加,無論是絕對增加還是相對增加……?！睆摹?21條款”的主要內(nèi)容來看,凡從我國出口到美國的產(chǎn)品數(shù)量增長,造成或威脅美國國內(nèi)生產(chǎn)相同或直接競爭產(chǎn)品的生產(chǎn)者的市場擾亂,美國總統(tǒng)可以在預防或補救市場擾亂必需的限度和時間內(nèi),針對我國產(chǎn)品加征關(guān)稅或?qū)嵤┢渌M口限制手段[3]。

二、“421條款”的特點

“421條款”表面上源于“議定書”,繼承的相同部分大致為以下幾方面:一是對象相同,只針對原產(chǎn)于我國的出口產(chǎn)品;二是內(nèi)容和目的一致,當我國產(chǎn)品出口到進口國,對同類或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者造成或威脅造成市場擾亂,進口國行政管理部門可采取限制進口的措施;三是未對一些重要概念,比如市場擾亂、實質(zhì)損害、重要原因等進行必要的明確或界定;四是有效期年限相同,即我國加入WTO后十二年終止。

與“議定書”相比,“421條款”具有如下特點:一是法律體系不同,“議定書”屬我國加入WTO時簽署的法律文件,而“421條款”屬美國《1974年貿(mào)易法》的一項內(nèi)容,更具強制性。二是適用法律范圍不同,“議定書”適用于所有WTO成員國對我國產(chǎn)品采用的特保措施,而“421條款”僅適用于美國對我國產(chǎn)品采用的特保措施。三是啟動方式不同,“議定書”要求接受WTO成員方請求并與我國行政管理部門進行磋商,“421條款”則為美國國際貿(mào)易委員會(ITC,下同)在收到國內(nèi)生產(chǎn)商、制造商或行業(yè)協(xié)會等申訴人申訴后,或者應總統(tǒng)或美國貿(mào)易代表要求,就可迅速進行是否存在市場擾亂的調(diào)查;四是程序安排不同,從總體看,“議定書”的規(guī)定籠統(tǒng)簡單,而“421條款”卻清楚明了?！白h定書”的具體程序和作法是:(1)WTO成員方請求與我國進行磋商;(2)如達成協(xié)議,我國應采取行動以防止或補救此種市場擾亂;(3)在收到磋商請求后60天內(nèi)未能達成協(xié)議,則受影響的WTO成員方有權(quán)防止或補救此種市場擾亂?！?21條款”的具體程序或作法是:(1)ITC進行調(diào)查;(2)60天內(nèi)做出裁定;(3)裁定后20天內(nèi)報告總統(tǒng)或者貿(mào)易代表,同時在聯(lián)邦紀事 (Federal Register)上公布報告概要; (4)貿(mào)易代表收到ITC報告后20天內(nèi)在聯(lián)邦紀事上公布擬采取的措施,以便公眾提出具體意見; (5)貿(mào)易代表在 ITC做出裁定后的5日內(nèi),依據(jù)中國入世議定書的特殊產(chǎn)品保障條款與中國進行磋商以達成協(xié)議 (該作法與上述相關(guān)作法可并列進行);(6)如在60天內(nèi)未達成協(xié)議,或總統(tǒng)認為達成協(xié)議不足以防止或救濟市場擾亂,總統(tǒng)將決定依據(jù)《1974年貿(mào)易法》提供特保救濟措施;(7)在收到ITC報告后的55日內(nèi),貿(mào)易代表應向總統(tǒng)提出擬采取的措施和建議;(8)總統(tǒng)在收到貿(mào)易代表建議后的l5日內(nèi),做出是否采取措施的最終決定,并在聯(lián)邦紀事上公布;(9)總統(tǒng)如決定采取救濟措施,該措施在做出決定后的15天內(nèi)生效;(10)緊急情況下的調(diào)查程序?？梢钥闯?這些操作規(guī)程都有明確的程序和時間上的規(guī)定;五是采取的特保救濟措施不同,“議定書”對我國產(chǎn)品采用的是“撤銷減讓或限制進口”措施,而“421條款”采取的是提高關(guān)稅或其他進口限制。

從以上相同點和不同點的分析,可以看出,無論是“議定書”還是“421條款”都專門針對我國產(chǎn)品,具有很強的歧視性,違反了WTO基本原則?！?21條款”在啟動調(diào)查、程序安排、采取特保措施上更是煞費苦心,規(guī)則制定得極為周全詳盡?？梢缘贸鲞@樣的結(jié)論,不論我國產(chǎn)品對美國的進口量是相對增加還是絕對增加,只要美國根據(jù)國內(nèi)政治經(jīng)濟等方面的形勢需要,隨時可啟動“421條款”對我國產(chǎn)品進行市場擾亂調(diào)查。這次美國針對我國產(chǎn)品采取貿(mào)易救濟措施,既可啟動“議定書”程序,也可采用“421條款”,但美國最終選擇了“421條款”,這有三個方面的原因:一是體現(xiàn)出美國的主權(quán)原則;二是使用國內(nèi)法進行,將采用的調(diào)查、裁定、采取特保措施限制在本國法律范圍內(nèi),既可以走捷徑,達到目的,也可以在一定程度上減少其他WTO成員國引用“議定書”相關(guān)內(nèi)容效仿,在客觀上避免了可能造成的濫用。三是更有利于美國保護國內(nèi)企業(yè)的經(jīng)濟利益。

美國無論是在對內(nèi)貿(mào)易還是對外貿(mào)易方面,對所有的貿(mào)易行為都會及時制定嚴格的法律規(guī)定和法律程序?！?21條款”的產(chǎn)生及規(guī)定表明了美國對國際經(jīng)貿(mào)法律事務(wù)的練達和對貿(mào)易法律考慮的預見性和前瞻性,我國應以此為鑒。

三、“421條款”的比較優(yōu)勢

美國《1974年貿(mào)易法》“421條款”屬國內(nèi)法范疇,其主要內(nèi)容與“WTO規(guī)則”《保障措施協(xié)議》相近,性質(zhì)上屬保障措施。《保障措施協(xié)議》制定的目的在于使WTO成員國在特殊情況下免除其承諾的義務(wù)或協(xié)定所規(guī)定的行為,從而對因履行協(xié)定所造成的嚴重損害或嚴重損害威脅進行補救。但是,保障措施的頻繁或過度使用又有損于“WTO”貿(mào)易自由化宗旨,會為貿(mào)易保護主義提供滋生的土壤。這次美國使用“421條款”就是在由美國引發(fā)的世界性金融危機產(chǎn)生后,美國政府在我國經(jīng)濟情況明顯好轉(zhuǎn),而美國國內(nèi)經(jīng)濟衰退的情況下采取的貿(mào)易保護措施。

傾銷與補貼從理論上都歸于國際貿(mào)易中兩種扭曲競爭條件的不公平貿(mào)易行為。前者以低于本國市場的成本或價格在國外銷售商品,目的是削弱國外競爭者的能力,占領(lǐng)或擴大國外市場;后者是為了支持或鼓勵這種不公平的競爭行為,出口方政府臨時或持續(xù)地采取財政方面的扶持措施,以減少出 (進)口行業(yè)企業(yè)可能產(chǎn)生的虧損或增加這些企業(yè)的盈利。長期以來,許多國家先后制定并實施了反傾銷法,通過反傾銷措施 (通常是征收反傾銷稅)來抵消外來傾銷產(chǎn)品對本國經(jīng)濟造成的損害。近些年來,一些“WTO”成員國尤其是美歐等發(fā)達國家為了達到保護國家、國內(nèi)企業(yè)利益和國內(nèi)市場的目的,已從單一使用反傾銷措施逐漸發(fā)展到與反補貼措施合并配套使用①從這幾年的情況來看,美歐等發(fā)達國家對我國某種或某類出口產(chǎn)品已經(jīng)開始采取反傾銷和反補貼兩種措施并用的嘗試性做法?？梢灶A料,在不久的將來,這種“并用”措施肯定會作為主要限制我國出口的手段。這種手段必然還會擴大到歐盟和一些發(fā)展中國家使用,這種趨勢的發(fā)展對于我國出口企業(yè)的經(jīng)銷規(guī)模、財務(wù)狀況,政府的經(jīng)濟政策乃至社會政治等方面更具危害性和殺傷力。它的矛頭直指出口國的國內(nèi)法和政府制定的有關(guān)經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)惠政策,試圖通過這種雙重手段,達到限制出口,修改和改變我國法律、經(jīng)濟政策乃至行政體制的目的。因此,各級政府尤其是制定政策的職能部門應引起高度重視。見筆者《對國外反補貼救濟措施的應對政策》,《理論與改革》2007年第3期,第111頁。,再由“雙反”措施發(fā)展到采取“特保救濟措施”,貿(mào)易救濟措施嚴厲層次不斷提高,大有以“特保救濟”措施取代“雙反”措施的動向,這種情況應引起我國有關(guān)部門高度關(guān)注。

與我國對美產(chǎn)品采取“雙反”措施相比,美國采用“421條款”特保措施在下述幾個方面占很大優(yōu)勢:

第一,認定“市場擾亂”標準模糊,裁定隨意性大。“雙反”從發(fā)起調(diào)查、認定事實 (傾銷、補貼)、產(chǎn)業(yè)損害、事實與產(chǎn)業(yè)損害的因果關(guān)系、證據(jù)審核與裁定,采取救濟措施都有一套完整的非主觀傾向性的操作標準,在主要環(huán)節(jié)上均為出口方當事人安排了充分進行陳述和辯論的機會;而“421條款”調(diào)查和認定的重要事實是“市場擾亂”,對其解釋為:當與美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品相同或直接競爭的中國產(chǎn)品進口迅速增長(不論是絕對增長還是相對增長),成為美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)實質(zhì)性損害 (material injury)或?qū)嵸|(zhì)性損害威脅的重要原因 (significant cause)。這里的“實質(zhì)性損害”與“實質(zhì)性損害威脅的重要原因”的概念使用,是從《1974年貿(mào)易法》第406節(jié)和《1930年關(guān)稅法》引入的,沒有做出具體界定,也沒有給出任何參考概念或引用相關(guān)案件的判例。ITC認定“實質(zhì)性損害”的標準,是根據(jù)“較小損害程度”(lesser degree of injury)的原則,參照第201節(jié)中的“嚴重損害”的損害程度低的標準制定的。這里的“重要原因”,是指對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)實質(zhì)性損害起重要作用的原因,不必等于或大于任何其他原因。ITC對“重要原因”解釋為比《1974年貿(mào)易法》“201條款”中的“實質(zhì)原因”更容易達到,且并不需要與造成實質(zhì)損害的其他原因同等重要。從這里,我們可以看出“421條款”在制定規(guī)則時故意模糊概念,預留出隨意解釋的空間,埋下了任意處置的隱患,主觀操作性極大。

第二,調(diào)查啟動速度快。“雙反”調(diào)查啟動從收到企業(yè)或行業(yè)申請請求調(diào)查開始,到審查立案內(nèi)容及有關(guān)證據(jù),決定調(diào)查為止,一般來說需要60天左右①《中華人民共和國反傾銷條例》、《中華人民共和國反補貼條例》均在第十六條作出規(guī)定:“商務(wù)部應當自收到申請人提交的申請書及有關(guān)證據(jù)之日起60天內(nèi),對申請是否由國內(nèi)產(chǎn)業(yè)或者代表國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提出、申請書內(nèi)容及所附具的證據(jù)等進行審查,并決定立案調(diào)查或者不立案調(diào)查?！痹谔厥馇樾蜗?可以適當延長審查期限。;而“421條款”是在 ITC收到國內(nèi)申訴人申訴,或者應總統(tǒng)或美國貿(mào)易代表的要求后,就可迅速進行是否存在市場擾亂的調(diào)查,這里的迅速可理解為根據(jù)實際情況的需要來確定具體時間天數(shù)。從美國“421條款”在調(diào)查程序中的具體規(guī)定來看,低于“雙反”所需要的時間②第259頁,美國國際貿(mào)易委員會在啟動調(diào)查后,應于60日內(nèi)完成調(diào)查程序,作出裁決報告。。

第三,程序簡單便捷,“雙反”程序僅調(diào)查就需要一年及一年以上的時間③《中華人民共和國反傾銷條例》、《中華人民共和國反補貼條例》分別在第二十六條和第二十七條對反傾銷調(diào)查及反補貼調(diào)查作出規(guī)定:“應當自立案調(diào)查決定公告之日起12個月內(nèi)結(jié)束;特殊情況下可以延長,但延長期不得超過6個月?！币娎罹辍睹绹槍χ袊a(chǎn)品特保之法律框架評述》,《學術(shù)界》2008年第6期,第259頁。,如果加上審核、初審裁定、行政復審、司法審查、采取救濟措施 (反補貼為發(fā)起與調(diào)查、證據(jù)審核、磋商、補貼金額的計算、產(chǎn)業(yè)損害的確定、救濟措施、行政復審與司法審查),耗時更長;而“421條款”從啟動調(diào)查到采取救濟措施在特殊情況下只需150天時間④從接受申請、國際貿(mào)易委員會啟動調(diào)查并作出裁決,美國貿(mào)易代表與我國進行磋商并向總統(tǒng)提交建議書,以及總統(tǒng)最終決定是否對我國產(chǎn)品采取限制措施為止,僅需150天的時間。見李娟《美國421條款與201條款之比較》《財經(jīng)論壇》2007年第8期,第124頁。。

第四,利害關(guān)系方涉及的對口單位簡單?！半p反”規(guī)定提供證據(jù)的利害關(guān)系方包括涉及調(diào)查的國外生產(chǎn)商或出口商、出口方政府、進口國國內(nèi)的進口商、進口國同類產(chǎn)品的生產(chǎn)商、企業(yè)行業(yè)協(xié)會;而“421條款”屬國內(nèi)法,不涉及國外的利害關(guān)系方,除象征性地與出口國政府進行磋商外,主要就是國內(nèi)申訴人 (美國貿(mào)易協(xié)會、廠商、工會或工人組織),所有程序由政府相關(guān)職能部門行使即可。

第五,救濟措施嚴厲?！半p反”針對的是出口產(chǎn)品的出口價格,采取救濟措施的標準原則上為征收的反傾銷稅 (反補貼銳)不得超過傾銷(補貼)幅度,目的是促使出口價格回歸到公平貿(mào)易的合理競爭狀態(tài);而“421條款”針對的是出口產(chǎn)品的數(shù)量,救濟措施極為嚴厲。我國產(chǎn)品只要被采取了懲罰性關(guān)稅的特保措施,就會有效阻斷我國對其市場的出口。

以上分析表明,“421條款”與“雙反”措施極不對稱,“421條款”不論是在認定標準還是啟動速度、程序安排等方面都具有極大優(yōu)勢,而且,貿(mào)易救濟措施更為嚴厲。這種情況的反復出現(xiàn)及持續(xù)存在會使我國對外出口經(jīng)常處于被動不利的地位。

四、應對措施

目前,我國經(jīng)濟快速恢復雖然增強了各國對本國經(jīng)濟乃至世界經(jīng)濟止跌回升的信心,但是我國出口產(chǎn)品的增加必然對進口國生產(chǎn)同類產(chǎn)品的行業(yè)構(gòu)成較大的沖擊,一些國家貿(mào)易保護主義抬頭,美國及其他國家采取“特?！薄ⅰ半p反”等救濟措施來保護本國產(chǎn)業(yè)和國內(nèi)市場的恢復和發(fā)展。美國或其他國家為實現(xiàn)貿(mào)易保護,維護其國家利益,不外乎運用兩種方式:一是動用WTO有關(guān)協(xié)議,二是根據(jù)國內(nèi)有關(guān)法律。這兩種方式運用的結(jié)果都使我國出口數(shù)量受到相當規(guī)模的削減,經(jīng)濟蒙受巨大的損失。但是,我們也要看到,我國對美國及其他國家采取“相應對稱的貿(mào)易救濟措施”⑤一個國家對商品進出口貿(mào)易數(shù)量 (額)的出口傾銷率與進口反訴率也應維持一個合理的比例關(guān)系,以求通過主動運用合理的法律手段在維護民族產(chǎn)業(yè)免受外國產(chǎn)品傾銷損害的同時,又能使國外針對我國出口的救濟措施力度有所下降。見筆者《傾銷理論——對我國反傾銷立法實踐的認識》,《天府新論》2002年第2期,第46頁。的基礎(chǔ)條件也日臻成熟。隨著近幾年我國對美國、歐盟、加澳等發(fā)達國家進口數(shù)量的大幅增加,這些國家的出口企業(yè)對我國市場的依賴程度也逐漸增大。這種狀況會在今后幾年有進一步擴大的趨勢,一旦發(fā)展到雙方在進出口數(shù)量、金額都相對均衡的水平上,我國對美國及其他國家采取相應對稱的救濟措施就具備了一定的條件。從以往美歐對我國運用救濟措施產(chǎn)生的實際結(jié)果和我們應該總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓的角度來看,中國政府應加快做好以下幾個方面的工作。

1.完善我國有關(guān)貿(mào)易救濟方面的法律。目前,我國針對對外貿(mào)易活動只制定了《中華人民共和國對外貿(mào)易法》,這與我國的世界貿(mào)易大國身份很不相符。對外貿(mào)易活動的日益發(fā)展與法律建設(shè)方面嚴重滯后形成了鮮明對比,這極不利于維護國家和國內(nèi)企業(yè)的利益。目前,國內(nèi)進出口企業(yè)、有關(guān)行業(yè)組織、政府職能機構(gòu)熱切期盼立法機關(guān)制定一套與WTO相適應的與國情實際相結(jié)合的貿(mào)易救濟法律體系?，F(xiàn)在我國對外實施反傾銷和反補貼的行為主要根據(jù)《中華人民共和國對外貿(mào)易法》第七章“對外貿(mào)易調(diào)查”和第八章“對外貿(mào)易救濟”的有關(guān)條款。除此之外,有關(guān)部門照章執(zhí)行的是國務(wù)院制定的《中華人民共和國反傾銷條例》、《中華人民共和國反補貼條例》,前者作為我國對外貿(mào)易的基本大法僅對貿(mào)易救濟的原則作了一般規(guī)定,后者屬行政法規(guī),兩者之間缺少承上啟下的中間層次。因此,我國應加快對《反傾銷法》、《反補貼法》及國內(nèi)貿(mào)易法律的研究和制定,尤其是應根據(jù)《中華人民共和國對外貿(mào)易法》的第四十四條、第四十五條、第四十六條、第四十九條、第五十條的有關(guān)規(guī)定,加快在國內(nèi)貿(mào)易法律框架下制定具體完整的“特保救濟措施”,對今后采取“對稱貿(mào)易救濟措施”提供堅實的法律支撐,做到有法可依。

2.加速制定完整的貿(mào)易救濟行政規(guī)章和實施細則。2004年修改實施的《中華人民共和國反傾銷條例》、《中華人民共和國反補貼條例》分別在第五十八條及第五十七條作出規(guī)定:有關(guān)部門應“根據(jù)本條例制定有關(guān)具體實施辦法”,該項授權(quán)主要是根據(jù)近些年來我國與美歐及相關(guān)國家之間頻繁采取救濟措施而作出的規(guī)定,目的是要求職能管理部門按照“雙反”條例制定相應的操作規(guī)程,使行為規(guī)范化、程序化,并盡可能地使相關(guān)工作具有合理的期限要求。因此,有關(guān)部門應加快制定貿(mào)易救濟措施的實施辦法。

3.在符合法律規(guī)定的條件下,建立采取救濟措施的快速反應機制。鑒于美歐一些發(fā)達國家國內(nèi)法律的規(guī)定,在特殊或緊急情況下可采取非常手段,簡化調(diào)查程序和縮減調(diào)查、審核、裁定、采取救濟措施的時間,我國也可參照執(zhí)行增加相關(guān)國內(nèi)貿(mào)易法律或條款,出臺快速采取貿(mào)易救濟措施的反應機制,以維護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟利益。除此之外,還應對涉及國家經(jīng)濟利益的雙邊或多邊貿(mào)易談判,在談判機制、授權(quán)范圍等方面做出嚴格規(guī)定,避免輕率同意或簽訂對我國不利的條款或協(xié)議。

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