檢察權(quán)的憲政意義①

呂 濤

(山東大學(xué) 法學(xué)院,山東 濟(jì)南 250014)

檢察權(quán)的憲政意義①

呂 濤

(山東大學(xué) 法學(xué)院,山東 濟(jì)南 250014)

以法律監(jiān)督權(quán)為中心的檢察權(quán)與其它國家權(quán)力相互融通和制衡,在保障人權(quán)、制約公權(quán)、規(guī)范秩序、維護(hù)公益等憲政層面上發(fā)揮著獨(dú)到的作用,是推動(dòng)中國特色憲政發(fā)展的一支內(nèi)生力量。

檢察權(quán);法律監(jiān)督權(quán);憲政;內(nèi)生力量

我國憲法規(guī)定設(shè)置人民檢察機(jī)關(guān),把檢察機(jī)關(guān)確立為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),專門承擔(dān)法律監(jiān)督職能,這是我們黨和國家為加強(qiáng)社會主義民主法治建設(shè)而采取的重大憲政舉措,是我國的偉大創(chuàng)造。以法律監(jiān)督權(quán)為核心的檢察權(quán),根植于人民代表大會制度,與行政權(quán)、審判權(quán)相伴而生、相互獨(dú)立、相輔相成,共同服從于人大的權(quán)力、落腳于維護(hù)人民的利益。在我國的憲政體制下,從價(jià)值追求的角度而言,人大行使立法、一般監(jiān)督和重大事項(xiàng)的決定權(quán),其基本價(jià)值追求在于民主,是政權(quán)合法性的源泉;行政機(jī)關(guān)是人大的執(zhí)行機(jī)關(guān),充分保障效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn);審判機(jī)關(guān)是法律的適用機(jī)關(guān),以公正為基本價(jià)值追求;檢察機(jī)關(guān)則是維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施的專門監(jiān)督機(jī)關(guān),以實(shí)現(xiàn)憲政價(jià)值為主要功能。①最高人民檢察院檢察理論研究所:《司法規(guī)律與檢察權(quán)的科學(xué)配置》(第九屆全國檢察理論研究年會優(yōu)秀論文集),2008年 4月,第464頁。有學(xué)者指出,“憲政的基本價(jià)值至少應(yīng)包括人權(quán)的切實(shí)保障,權(quán)力的合理配置,秩序的嚴(yán)格維護(hù),利益的有效協(xié)調(diào)?！雹谥x維雁:《從憲法到憲政》,山東人民出版社 2004年版,第119頁。在中國特色憲政發(fā)展道路上,檢察制度的憲政功能已日益彰顯,檢察權(quán)必將成為推動(dòng)我國憲政發(fā)展的一支重要的內(nèi)生力量。其憲政意義主要體現(xiàn)在:

第一,保障人權(quán)。現(xiàn)代法治是以人權(quán)保障為邏輯起點(diǎn)的。我國憲法確立了“尊重和保障人權(quán)”的基本原則,為法律的制定、法律的執(zhí)行、法律的適用、法律的監(jiān)督等全方位的法治實(shí)踐提供了基本的價(jià)值尺度。盡管行政權(quán)、審判權(quán)也都有保障人權(quán)的功能,但檢察機(jī)關(guān)通過履行法律監(jiān)督職能,尤其在彌補(bǔ)其它國家權(quán)力保障功能失靈以及對司法后果再分配領(lǐng)域進(jìn)行有效調(diào)節(jié)方面發(fā)揮著重要的作用,其功能無可替代,而且具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。③甄貞等:《我國檢察改革的整體方法與布局設(shè)計(jì)》,《政法論叢》2008年第6期。首先,在刑事訴訟活動(dòng)中,檢察機(jī)關(guān)通過履行法律監(jiān)督職能,實(shí)現(xiàn)了對實(shí)體人權(quán)和程序人權(quán)的雙重保障。具體來說,檢察機(jī)關(guān)通過立案監(jiān)督,監(jiān)督糾正有案不立、有罪不究、以罰代刑、漏罪漏犯,監(jiān)督糾正不該立案而立案、違法插手民事經(jīng)濟(jì)糾紛的問題;通過審查批準(zhǔn)或決定逮捕犯罪嫌疑人,保證正確運(yùn)用逮捕強(qiáng)制措施,使無辜者的人身權(quán)利不受侵害;通過偵查活動(dòng)監(jiān)督,監(jiān)督糾正粗暴搜查、逼供逼證、濫用強(qiáng)制措施等問題,發(fā)現(xiàn)和糾正偵查機(jī)關(guān)的違法行為,保障公民的人身自由和住宅不被非法侵犯;通過對司法人員刑訊逼供構(gòu)成犯罪案件的及時(shí)查處,保障公民的訴訟權(quán)利和人身權(quán)利不受侵害;通過證據(jù)的調(diào)查和審查活動(dòng),既調(diào)查收集證明有罪或罪重的證據(jù),也調(diào)查收集證明無罪或罪輕的證據(jù),保證有罪的人被依法追究、罰當(dāng)其罪,無罪的人不受追究、洗清冤屈;通過對審判活動(dòng)的監(jiān)督,保障審判機(jī)關(guān)依法審判、公正判決,防止枉法裁判的發(fā)生;通過對監(jiān)管場所刑罰執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督,糾正違法減刑、假釋、保外就醫(yī)、暫予監(jiān)外執(zhí)行等問題,防止超期羈押,制止侵害被監(jiān)管人合法權(quán)利的違法行為,保障被監(jiān)管人的生命權(quán)、健康權(quán)和其他法定權(quán)利。第二,在民事、行政訴訟活動(dòng)中,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對確有錯(cuò)誤的生效判決、裁定提出抗訴,啟動(dòng)再審程序,保障人民法院公正裁判,依法確認(rèn)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,確保當(dāng)事人的合法權(quán)利得到公正的司法保護(hù)。第三,檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)和公訴權(quán)、追訴犯罪本身就是對人權(quán)的有效保障。通過打擊各類刑事犯罪,修復(fù)被犯罪所破壞的社會秩序,維護(hù)國家的主權(quán)和統(tǒng)一,維護(hù)人民民主專政制度,維護(hù)社會安全穩(wěn)定,維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序,保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)和公民私人財(cái)產(chǎn),保護(hù)公民的人身權(quán)利和民主權(quán)利,從而從根本上保障人民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)社會權(quán)利。

第二,制約公權(quán)。對公權(quán)的有效制約就是對私權(quán)的最好保障。憲政的核心內(nèi)容表現(xiàn)為對國家權(quán)力的限制和防范。因此,“在國家權(quán)力體制的設(shè)計(jì)中,不僅應(yīng)適當(dāng)分散國家權(quán)力以削減其強(qiáng)度,同時(shí)還應(yīng)當(dāng)讓國家權(quán)力的不同構(gòu)成部分之間形成一定形式的制約平衡關(guān)系以自我抵消一部分強(qiáng)度”。①童之偉:《法權(quán)與憲政》,山東人民出版社 2001年版,第302頁。我國實(shí)行人民代表大會制度,國家權(quán)力統(tǒng)一由人民代表大會行使,但在二級國家權(quán)力的層面上分散為行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等,其中,檢察權(quán)以專門的法律監(jiān)督的形式與其它國家權(quán)力之間形成制約平衡關(guān)系,從而實(shí)現(xiàn)了國家權(quán)力的自我控制,確立了中國特色的憲政體制。

從現(xiàn)實(shí)情況來看,我國的行政權(quán)過于強(qiáng)大,行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為、粗暴執(zhí)法、濫用權(quán)力等違法現(xiàn)象相當(dāng)普遍。究其原因,主要在于自律機(jī)制不能治本,而外部監(jiān)督機(jī)制尚不健全、無法與之形成制衡關(guān)系。其中,檢察權(quán)制約行政權(quán)的憲政意圖沒有落到實(shí)處,不能不說是憲政資源的極大浪費(fèi)。事實(shí)上,這個(gè)問題僅僅是個(gè)具體落實(shí)憲法規(guī)定的問題,并不存在法理上的障礙。筆者認(rèn)為,可在三個(gè)方面作出具體的制度安排:(1)對于終局行政行為,②目前,我國法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使最終裁決權(quán)的的情形有四種:(1)《公民出境入境管理法》第15條規(guī)定,公民對公安機(jī)關(guān)拘留處罰不服、提出申訴的,上一級公安機(jī)關(guān)作出的裁決為終局。(2)《外國人入境出境管理法》第29條第2款規(guī)定,外國人對公安機(jī)關(guān)罰款或拘留處罰不服、提出申訴的,上一級公安機(jī)關(guān)作出的裁決為終局。(3)《行政復(fù)議法》第14條規(guī)定,就國務(wù)院部門或省級人民政府的具體行政行為,對國務(wù)院部門或省級人民政府行政復(fù)議決定不服、向國務(wù)院申請裁決的,國務(wù)院作出的裁決為終局。(4)《行政復(fù)議法》第30條第2款規(guī)定,省級人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。實(shí)際上,對于上述 (1)、(2)兩項(xiàng),檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督基本上有了法律授權(quán),那就是《人民警察法》第42條規(guī)定:“人民警察執(zhí)行職務(wù),依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！眴栴}在于,監(jiān)督的程序和方式還需要立法完善。而(3)、(4)兩項(xiàng),立法上尚屬空白。設(shè)定檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督,有權(quán)啟動(dòng)行政復(fù)核程序。(2)對不履行或不正確履行法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員,有權(quán)提出檢察建議,督促糾正;對貪賄、瀆職等職務(wù)犯罪依法查辦。(3)建立行政公訴制度,對損害公共利益的具體行政行為,啟動(dòng)司法審查程序,維護(hù)不特定社會主體的合法權(quán)益。

檢察權(quán)監(jiān)督審判權(quán)的制度設(shè)計(jì),早在我國清末引入司法制度之初就已確立?！八局币还?現(xiàn)擬改為檢察,大理院中附設(shè)之檢察總廳,本隸于臣部,而對于大理院為監(jiān)督之機(jī)關(guān)”。③《法部尚書戴鴻慈等奏酌擬司法權(quán)限繕單呈攬折》,《大清法規(guī)大全·法律部》卷四《司法權(quán)限》,第1809-1810頁。轉(zhuǎn)引自張從容:《部院之爭:晚清司法改革的交叉路口》,北京大學(xué)出版社 2007年版,第85頁。新中國成立后,行使法律監(jiān)督權(quán)的檢察機(jī)關(guān)不僅脫離了法院,更獨(dú)立于行政機(jī)關(guān),檢察權(quán)成為一項(xiàng)專門的國家權(quán)力,既體現(xiàn)了分權(quán)制衡原則,更保證了司法權(quán)尤其是審判權(quán)的自我糾偏,二者均服從于司法公正的價(jià)值目標(biāo),從體制上保障了人大權(quán)力的集中統(tǒng)一行使和國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。實(shí)踐證明,檢察權(quán)的程序性、中間性與審判權(quán)的實(shí)體性、終局性相得益彰,促進(jìn)了審判權(quán)的獨(dú)立行使和公正行使,從根本上維護(hù)了司法權(quán)威。今后,應(yīng)結(jié)合三大訴訟法的修改,進(jìn)一步完善檢察機(jī)關(guān)在訴訟活動(dòng)中尤其是民事行政訴訟活動(dòng)中實(shí)施法律監(jiān)督的具體范圍、方式和程序,以切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效。

為保證國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施,必然要求立法活動(dòng)也應(yīng)接受監(jiān)督。我國實(shí)行的是統(tǒng)一而又分層次的立法體制,在憲法之下,存在著法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等三個(gè)層次的法律規(guī)范,還有大量的司法解釋、行政規(guī)章及規(guī)范性文件。在這種情況下,法律規(guī)范之間的內(nèi)容沖突、效力越位等問題難以避免,以至于違憲的問題時(shí)有發(fā)生,嚴(yán)重?fù)p害了法制的統(tǒng)一和法律的尊嚴(yán)。盡管我國確立了全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實(shí)施的制度,但由于缺乏專門的實(shí)施機(jī)關(guān)和專門的違憲審查程序,造成憲法監(jiān)督流于形式。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)違憲審查的職責(zé)和權(quán)限,包括一定的調(diào)查和取證權(quán)。這種制度安排既有利于推動(dòng)違憲審查的規(guī)范化、常態(tài)化運(yùn)行,切實(shí)增強(qiáng)憲法監(jiān)督的實(shí)效;同時(shí),也有利于檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮在立法活動(dòng)中的法律監(jiān)督職能,使中國特色的檢察權(quán)更加完整和系統(tǒng),這也是檢察權(quán)的憲法定位的應(yīng)有之義。

第三,規(guī)范秩序。憲政的根本目標(biāo)應(yīng)是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利與國家權(quán)力的平衡。①謝維雁:《從憲法到憲政》,山東人民出版社 2004年版,第246頁。平衡意味著一種秩序。失控的國家權(quán)力必然會破壞這種平衡,最終將吞蝕公民權(quán)利;同樣,無序的公民權(quán)利也將損害這種平衡,最終使公民權(quán)利的保障落空。而公民權(quán)利和國家權(quán)力的失衡必將導(dǎo)致憲政不復(fù)存在。筆者認(rèn)為,我國的檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),通過對法律實(shí)施的監(jiān)督和矯正,可以依法調(diào)整權(quán)利和權(quán)力之間、權(quán)力和權(quán)力之間、權(quán)利和權(quán)利之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)法的規(guī)范價(jià)值,起到我國憲政秩序中的“平衡器”的作用。具體表現(xiàn)在:首先,在權(quán)力和權(quán)力之間的關(guān)系中,檢察權(quán)在人大的授權(quán)下,導(dǎo)入了一種適度的競爭性監(jiān)督機(jī)制,主要通過對權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗現(xiàn)象的主動(dòng)性、事后性監(jiān)督,促使行政權(quán)、司法權(quán)和立法權(quán)都在法律的范圍內(nèi)活動(dòng),從而有利于維護(hù)規(guī)范和廉潔的政務(wù)秩序、公正和權(quán)威的司法秩序、統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的立法秩序。其次,在權(quán)利和權(quán)利之間的關(guān)系中,檢察權(quán)代表國家體現(xiàn)了適度的干預(yù)性,主要通過對權(quán)利濫用、危害公益現(xiàn)象的刑事制裁,既保障公民的合法權(quán)益不受非法侵犯,又避免公民權(quán)利濫用以妨害和危及國家權(quán)力、他人利益及社會整體利益。從而維護(hù)和諧穩(wěn)定的社會生活秩序、安全流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)秩序、平等競爭的市場秩序。再次,在權(quán)利和權(quán)力之間的關(guān)系中,檢察權(quán)的獨(dú)立行使,嚴(yán)格控制了國家權(quán)力的越界行為和懈怠行為,同時(shí),通過支持起訴、公益訴訟、檢察建議、立法建議、啟動(dòng)違憲審查等方式,可以將普遍性的權(quán)利主張轉(zhuǎn)化為具有強(qiáng)制力的訴求,從而為實(shí)現(xiàn)權(quán)利對權(quán)力的制約提供支持,有利于彌補(bǔ)權(quán)利分散性的缺陷,維護(hù)權(quán)利與權(quán)力的動(dòng)態(tài)平衡。

第四,維護(hù)公益。在法治社會,法律本身就是對公共利益的確認(rèn)和體現(xiàn),為公共利益的實(shí)現(xiàn)提供了最基本的途徑和手段。我國檢察機(jī)關(guān)以維護(hù)國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施為使命,必然要求檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)起維護(hù)公共利益的責(zé)任。在刑事訴訟活動(dòng)中,檢察機(jī)關(guān)站在客觀公正的立場上,既不放縱犯罪、也不牽連無辜,保證罪責(zé)一致、罰當(dāng)其罪,突出體現(xiàn)了維護(hù)公益的功能。聯(lián)合國《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》中也規(guī)定,檢察官除應(yīng)在刑事訴訟、監(jiān)督調(diào)查的合法性和監(jiān)督法院判決執(zhí)行中發(fā)揮作用外,還應(yīng)在作為公眾利益的代表行使其他職能中發(fā)揮積極作用。實(shí)際上,大多數(shù)國家的檢察機(jī)關(guān),從產(chǎn)生到現(xiàn)在,都被設(shè)置為公共利益的代言人。

當(dāng)前,我國已進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,伴隨著經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化,公共利益受到侵害的現(xiàn)象大量存在,突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重;環(huán)境污染和資源破壞;壟斷、不正當(dāng)競爭、損害消費(fèi)者權(quán)益、價(jià)格違法等公益違法行為不斷增多。②俞靜堯編著:《檢察權(quán)的利益分析》,中國人民公安大學(xué)出版社 2007年版,第259頁。侵害公共利益的主體往往是那些擁有強(qiáng)大的政治、經(jīng)濟(jì)實(shí)力的行業(yè)、企業(yè)及政府部門,與公共利益受害主體的分散性、不特定性相比,顯然存在著主體地位的不對稱性,導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中權(quán)利主張舉步維艱。而我國現(xiàn)行民事訴訟法、行政訴訟法對訴訟主體資格和受案范圍的過度限制,又抬高了公共利益司法保護(hù)的門檻,進(jìn)一步惡化了公共利益訴訟主體缺位的狀況。

“現(xiàn)代國家出于對公共法益的認(rèn)同和救濟(jì)方便的考慮,多賦予普通公民或特定公益代表機(jī)構(gòu) (多為檢察官)以訴訟主體資格,或在立法上同時(shí)授予二者訴權(quán)并在具體制度設(shè)置上作出協(xié)調(diào)”。③張智輝主編:《中國檢察》(第9卷),北京大學(xué)出版社 2005年版,第315頁。筆者認(rèn)為,在我國,公民以及公益代表機(jī)構(gòu)提起公益訴訟的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫搅⒎ǖ某浞直Ｕ?。更重要的?檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)更多地發(fā)揮在民事、行政領(lǐng)域保護(hù)公共利益的功能,成為維護(hù)公益的主導(dǎo)力量?；舅悸肪褪峭晟茩z察機(jī)關(guān)的民事、行政公訴制度,這也是現(xiàn)實(shí)可行的一項(xiàng)制度選擇。因?yàn)闄z察權(quán)是一項(xiàng)國家權(quán)力,由它代表公益,更具有權(quán)威性、專業(yè)性、超脫性,尤其在與行政權(quán)的對抗中,可以有效克服權(quán)利與權(quán)力實(shí)力失衡的弊端。可以說,檢察機(jī)關(guān)是民事、行政公訴的最優(yōu)主體,具有維護(hù)公益的天然優(yōu)勢。盡管檢察機(jī)關(guān)的民事、行政公訴制度與公民的公益訴訟權(quán)利并存不悖,但前者以國家干預(yù)的方式,有效彌補(bǔ)了司法保護(hù)失靈的缺陷,為公共利益的實(shí)現(xiàn)提供了可靠保障。

(責(zé)任編輯:周文升 wszhou66@126.com)

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1003—4145[2010]06—0077—03

2009-12-27

呂 濤,男,山東大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生,山東省人民檢察院副檢察長。