農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治①

高靈芝

(濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院,山東濟(jì)南 250022)

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治①

高靈芝

(濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院,山東濟(jì)南 250022)

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和村民自治的關(guān)系是農(nóng)村社會發(fā)展中不可回避的重要問題.從農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和村民自治的本質(zhì)屬性看,二者是相輔相成的關(guān)系.但是,二者在管理體制和運(yùn)行機(jī)制又存在著差異,因此引發(fā)了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治如何協(xié)調(diào)發(fā)展的新問題.應(yīng)對這一問題的主要對策是,社區(qū)建設(shè)的基本操作單位實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)和行政村兩級社區(qū)制,建立上下聯(lián)動的社區(qū)公共服務(wù)體系和多元參與的社區(qū)民主協(xié)商機(jī)制.

農(nóng)村社區(qū)建設(shè);村民自治;協(xié)調(diào)發(fā)展

當(dāng)前,在新農(nóng)村建設(shè)的過程中,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和村民自治之間的關(guān)系問題逐漸凸顯,亟待從理論上和實踐中加以研究和解決.本文嘗試著從農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治的共同屬性和差異性切入,進(jìn)而探討二者協(xié)調(diào)發(fā)展的對策思路.

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和村民自治的本質(zhì)屬性相同,二者是相輔相成的關(guān)系,村民自治是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的社會基礎(chǔ),農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是村民自治的拓展與延伸

(一)村民自治和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)都是農(nóng)村社會建設(shè)的基礎(chǔ)性工程

村民自治的基本涵義是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù),村民自治的主體---村民通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方式管理本村的公共資源和公共資產(chǎn),共同辦理本村的生活服務(wù)和生產(chǎn)服務(wù)等公共事務(wù)和公益事業(yè).村民自治的精髓是民主和自治,通過充分發(fā)揚(yáng)民主,實行村民自己辦理自己的事.《轉(zhuǎn)發(fā)民政部〈關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》(中辦發(fā)[2000]23號)文件指出:"所謂社區(qū)建設(shè),是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下,依靠社區(qū)力量、利用社區(qū)資源、強(qiáng)化社區(qū)功能、解決社區(qū)問題,促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展,不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過程."從社區(qū)建設(shè)的實踐看,它具有雙重意義,"一方面,它作為政府應(yīng)對社會問題的手段,通過對特定街區(qū)、村落提供公共服務(wù),滿足那些在現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型過程中失落的人們的需求,另一方面,它通過特定街區(qū)、村落成員參與本社區(qū)公共事務(wù),塑造創(chuàng)新的共同體和共同價值,形成人們的精神生活和社會交往,還人們本應(yīng)有的人類生活方式和人生內(nèi)涵."①丁元竹:《社區(qū)與社區(qū)建設(shè):理論、實踐與方向》,《學(xué)習(xí)與實踐》2007年第1期.對于社區(qū)建設(shè)實踐者來說,社區(qū)建設(shè)是培育社區(qū)精神和訓(xùn)練合作技巧的過程.因此,村民自治和社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)屬性相同,都是建構(gòu)具有內(nèi)在互動關(guān)系和文化維系力且具有一定認(rèn)同感的地域性的生活共同體,它們的社會作用都是開發(fā)和利用社區(qū)資源,強(qiáng)化社區(qū)意識和社區(qū)功能,滿足社區(qū)需要,促進(jìn)社區(qū)發(fā)展.從這個意義上講,二者又都是農(nóng)村社會建設(shè)的基礎(chǔ)性工程.

(二)村民自治是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的社會基礎(chǔ)

社區(qū)建設(shè)離不開社區(qū)資源,挖掘、利用社區(qū)資源也是社區(qū)建設(shè)的基本內(nèi)涵或基本任務(wù).村民自治框架下的廣大村民是具有共同利益和共同價值觀念的熟人社會或半熟人社會共同體,其中蘊(yùn)涵著豐富的社會資源,諸如在長期的生產(chǎn)生活中形成的村民間密切的互動關(guān)系、持久性的互惠關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、互動規(guī)范、彼此的信任、強(qiáng)烈的認(rèn)同感和歸屬感、以及社區(qū)參與積極性,等等.這些正是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中需要珍視、挖掘和培育的寶貴的社區(qū)資源.

20多年的村民自治實踐,在農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)形成比較完整的基層民主自治的組織體系和制度體系.20年來,民主選舉制度的法律化和規(guī)范化水平得到很大提高,一個自由、公平、規(guī)范的選舉機(jī)制正在逐步成型;村民代表會議、村民會議制度等已成為村務(wù)民主決策的基本組織體制;村民自治章程或村民公約等民主管理的制度和規(guī)則已經(jīng)普遍建立;制度化、組織化的村務(wù)公開、民主評議等民主監(jiān)督制度正在不斷推進(jìn)中.村民自治的法律、制度和規(guī)則深入人心,村民自治的實踐為建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供了基本的組織平臺和體制架構(gòu),正如黨國英所說,"村民自治是農(nóng)村社會管理體制的核心,也應(yīng)該是社會主義新農(nóng)村的基本社會制度."①黨國英:《中國的新農(nóng)村應(yīng)該是這樣》,《新華文摘》2008年第7期.

任何一種制度都是在一定的社會環(huán)境中運(yùn)作的,廣大村民組成的熟人社會或半熟人社會共同體和村民自治的組織體系以及制度體系正是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)"一定的社會環(huán)境",二者奠定了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的社會基礎(chǔ).

(三)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是村民自治的拓展與延伸

迄今,農(nóng)村村民委員會及集體經(jīng)濟(jì)組織依然是建立在集體土地所有基礎(chǔ)上,集體的土地邊界及產(chǎn)權(quán)邊界是村民、村莊及村組織的邊界,或者說也是鄉(xiāng)村共同體的邊界.村民自治僅僅是擁有村集體產(chǎn)權(quán)的"村民"的自治.不可否認(rèn),村民自治所形成的社區(qū)自我管理服務(wù)體系,在自治主體、自治內(nèi)容和自治組織體系等方面具有封閉性和排他性.尤其是長期以來,很多地區(qū)村民自治的實踐中"民主選舉"一枝獨(dú)秀,村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)則舉步維艱.相比之下,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)卻是服務(wù)先行,其操作主體及其組織體系更具開放性和多元性.

當(dāng)前全國各地正在開展的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是按照"生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主"的社會主義新農(nóng)村建設(shè)要求,協(xié)調(diào)推進(jìn)社區(qū)的全面建設(shè),諸如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各類組織建設(shè)、社會保障體系建設(shè)、文化教育建設(shè)、平安建設(shè)、制度和能力建設(shè)、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè).其中,社區(qū)服務(wù)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)容.各地政府和社會組織正在協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村多元化的社區(qū)服務(wù):一是政府公共服務(wù),諸如計劃生育、公共衛(wèi)生、警務(wù)司法、文化體育、社會保障、法律咨詢、科技培訓(xùn)、種糧補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼等與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的基本公共服務(wù)進(jìn)入農(nóng)村社區(qū);二是社會化服務(wù),包括各類村民自我服務(wù)和志愿組織服務(wù)等;三是市場化服務(wù),包括醫(yī)療衛(wèi)生、集中配送連鎖經(jīng)營的農(nóng)資超市服務(wù)、便民超市、專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織服務(wù)等.

與此同時,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程是政府公共資源和公共服務(wù)覆蓋農(nóng)村社區(qū)的過程,村民自治組織體系將成為政府公共服務(wù)輸送網(wǎng)絡(luò)的終端,換言之,是政府公共服務(wù)向農(nóng)村延伸的平臺或基礎(chǔ)載體,從而使村民自我管理服務(wù)與政府的公共服務(wù)實現(xiàn)有效連接和良性互動,村民自治的內(nèi)容也將更加豐富和充實.

在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中,將在原有的村民會議、村民代表會議、村委會、村民小組等村民自治架構(gòu)之外進(jìn)一步培育發(fā)展農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)生活服務(wù)組織、專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織、文化娛樂組織等多元化社區(qū)組織體系.多元化的社區(qū)組織體系意味著集體土地產(chǎn)權(quán)將不再成為人們參與社區(qū)事務(wù)管理的先決條件,本村村民、外來居民及駐區(qū)單位均可在自愿、互利和合作的基礎(chǔ)上參與社區(qū)組織,參與社區(qū)建設(shè).這樣,長期以來,村民自治中一直沒有從根本上解決的"居民"資格條件(身份)界定問題有望找到突破口.

在本質(zhì)意義上,村民自治就是在一個行政村轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)建設(shè),在時序上,村民自治則是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的先導(dǎo),因此,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)涵蓋廣泛的服務(wù)內(nèi)容、多元化的社區(qū)組織體系、整合包容的各種成份居民(社區(qū)建設(shè)的主體),等等,均可理解為村民自治的拓展與延伸.

二、從農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和村民自治的管理體制和運(yùn)行機(jī)制看,二者在責(zé)任主體、基本操作單位(地域范圍)、工作內(nèi)容等方面存在著差異,差異性因素引發(fā)了新問題,二者協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大

(一)差異的表現(xiàn)

盡管農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和村民自治本質(zhì)意義相同,但從管理體制和運(yùn)行機(jī)制角度看,二者存在著差異性,主要表現(xiàn)在三方面.一是責(zé)任主體方面.首先看社區(qū)建設(shè)的責(zé)任主體,它包括"官"和"民".盡管社區(qū)建設(shè)的精髓在于充分利用社區(qū)的人力、物力、財力等資源以滿足社區(qū)需求,但政府強(qiáng)大和政府發(fā)揮著重要作用,是20世紀(jì)研究社區(qū)和社區(qū)發(fā)展不可忽視的基本事實,否則也將無從理解社區(qū)發(fā)展.我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)尤其強(qiáng)調(diào)必須堅持"黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)",全國的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范單位的實踐也充分說明,黨和政府在規(guī)劃、政策制度、財政等方面全力主導(dǎo)是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的根本保證.再看村民自治,從其產(chǎn)生的路徑看,它是農(nóng)民"自下而上"的自發(fā)創(chuàng)造和政府"自上而下"的制度性安排的兩廂情愿的產(chǎn)物,但是,村民自治的責(zé)任主體就是村民,作為農(nóng)村基層的一種治理機(jī)制,村民自治的核心價值就在于草根性,即它來自村民群眾,又依靠村民自己解決自己所面臨的公共性問題.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用是指導(dǎo)、支持和幫助.顯然,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和村民自治實踐中起主導(dǎo)作用的責(zé)任主體是不同的,前者是政府,后者是村民.二是基本操作單位(地域范圍)方面,國際上的社區(qū)發(fā)展和我國的社區(qū)建設(shè)中,"一定的地域范圍"是社區(qū)的必要構(gòu)成要素,如何界定社區(qū)范圍呢?多數(shù)學(xué)者認(rèn)為社區(qū)的自然邊界與行政邊界往往是交叉的,社區(qū)可分為多層級,在我國城市一般指街道、居委會,在農(nóng)村則指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村或自然村.在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實踐中,地方政府有的將社區(qū)范圍定為"自然村",如江西省;有的定為行政村;有的打破原行政村格局,將幾個行政村實質(zhì)性合并為一個社區(qū),如山東省莒南縣相溝鄉(xiāng);有的以"中心村"為整合中心,將周邊幾個行政村整合為一個社區(qū),如山東省諸城市.五花八門的社區(qū)地域范圍的界定與行政村轄區(qū)作為村民自治的地域范圍差別很大.三是工作內(nèi)容方面,村民自治的工作內(nèi)容是通過"四個民主"等方式管理本村的公共資源和公共資產(chǎn),村民共同辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè).相比之下,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的工作內(nèi)容更寬泛,以政府投入為主的公共服務(wù)體系建設(shè)、突破行政村的社會化服務(wù)體系、市場化服務(wù)體系將是社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容,這已超出了村民自治的范疇.與之相應(yīng)的,基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)亦不可能局限在村民自治的地域邊界.

(二)差異性因素引發(fā)的新問題

當(dāng)下正在經(jīng)歷的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程,是政府和社會在公共產(chǎn)品供給體系中再一次分權(quán)的過程.而且,這種權(quán)力格局演變的突出特點(diǎn)是政府幾乎全方位主導(dǎo)("官主導(dǎo)"),這與"民主導(dǎo)"的村民自治在理論上是矛盾的,實踐中亦潛伏著沖突問題,其突出的表現(xiàn):

其一,多村合并(整合)的"社區(qū)"與原行政村之間的關(guān)系復(fù)雜,難以理順.山東省莒南縣相溝鄉(xiāng)撤銷原行政村村委會成立社區(qū)居委會后,農(nóng)村社區(qū)居民仍是農(nóng)民身份,在土地政策、福利待遇、居民自治等方面的權(quán)利義務(wù)仍按村民的政策進(jìn)行管理.在這樣的社區(qū)里,"社區(qū)"與"居民小區(qū)"(行政村)的關(guān)系復(fù)雜,既是隸屬關(guān)系又是相互獨(dú)立的平行關(guān)系(原行政村仍是以土地集體所有制為基礎(chǔ)的生產(chǎn)生活共同體),社區(qū)治理規(guī)范目前無法可依,究竟是依據(jù)"居委會組織法"?還是"村委會組織法"?還是二者兼顧?諸城市的以中心村整合周邊社區(qū)的做法,也面臨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、"社區(qū)"和行政村三方如何良性互動的問題,盡管該市規(guī)定農(nóng)村"社區(qū)"不干涉社區(qū)內(nèi)各村事務(wù),村黨組織和村委會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨(工)委、政府(辦事處)的領(lǐng)導(dǎo)下,積極支持社區(qū)建設(shè);但是,如何處理中心社區(qū)與行政村的關(guān)系,仍是亟待破解的難題.

其二,政府主導(dǎo)的社區(qū)公共服務(wù)供給體系與村民自治組織體系互不兼容.有的地方在制度設(shè)計和實踐中,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的政府公共服務(wù)、社區(qū)服務(wù)輸送體系與村民自治各行其道.如諸城市設(shè)在中心村的農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)中心類似于政府部門的分支機(jī)構(gòu)或參照政府部門管理的事業(yè)單位,社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)、運(yùn)行所需人力、物力、財力幾乎完全由政府包攬.各服務(wù)中心財產(chǎn)屬于各鄉(xiāng)鎮(zhèn),建設(shè)資金主要來自于各鄉(xiāng)鎮(zhèn),主要全職工作人員也來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市直機(jī)關(guān)的工作人員,政府按照編制核撥工作人員工資.有關(guān)調(diào)查顯示,社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)和運(yùn)營過程中很少看到村委會成員和村民參與的身影,社區(qū)內(nèi)各村委會也幾乎沒有承擔(dān)與社區(qū)綜合服務(wù)中心的合作項目和"費(fèi)隨事轉(zhuǎn)"的項目.顯然,這是將"農(nóng)村社區(qū)"與村民自治視為兩個不同的事物,前者是服務(wù),由黨支部領(lǐng)導(dǎo),后者是管理,由村委會組織開展.這種"社區(qū)"(村黨支部)與村委會各行其道的做法可能進(jìn)一步激化農(nóng)村業(yè)已存在的"兩委"矛盾,影響農(nóng)村社會和諧發(fā)展.

三是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治的責(zé)任主體、基本操作單位、工作內(nèi)容等方面既有共性也有差異,行政村內(nèi)的道路、路燈、垃圾處理、村容村貌整治等公共事務(wù)和公益事業(yè)應(yīng)由誰出錢、誰來做?如果協(xié)調(diào)不好,政府和村民可能互相推諉扯皮,導(dǎo)致村內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)的發(fā)展掉入空擋,陷入無人問津的境地.

(三)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治協(xié)調(diào)發(fā)展的合理性和意義

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治潛在的矛盾和沖突引發(fā)了我們對二者協(xié)調(diào)發(fā)展的合理性和意義的思考.

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是改革開放背景下中國農(nóng)村社會新秩序的構(gòu)建過程,中國農(nóng)村社會的新秩序不可能也不應(yīng)該與原有的社會秩序截然斷裂.實際上村民自治所形成的農(nóng)村社會秩序就是對原有的農(nóng)村社會秩序的傳承與發(fā)展,而社區(qū)建設(shè)與村民自治二者的本質(zhì)屬性相同,所以二者協(xié)調(diào)發(fā)展具有合理性基礎(chǔ).至于意義,可從如下幾方面理解:

第一,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治的協(xié)調(diào)發(fā)展,有利于將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)延伸---嵌入以廣大村民參與為基礎(chǔ),以村級黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心,以村民委員會為組織載體的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中,以充分利用基礎(chǔ)牢固的村民自治組織及運(yùn)轉(zhuǎn)通暢的機(jī)制,更好地組織、利用社區(qū)資源,節(jié)省鄉(xiāng)村治理成本,實現(xiàn)政府公共資源與社區(qū)內(nèi)部資源的優(yōu)化配置.

第二,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治的協(xié)調(diào)發(fā)展,有利于以政府公共服務(wù)帶動社區(qū)服務(wù)及其組織體系建設(shè),強(qiáng)化村民自治組織的社會服務(wù)職能及社會組織角色,遏制村民委員會由基層群眾性自治組織向行政組織和經(jīng)濟(jì)組織異化的趨勢,鞏固發(fā)展村民自治成果.

第三,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治協(xié)調(diào)發(fā)展,有利于克服二者在管理體制和運(yùn)行機(jī)制方面的差異性因素可能誘發(fā)的矛盾或沖突,在社區(qū)建設(shè)的平臺上,理順各主體間的關(guān)系,尤其是鄉(xiāng)村關(guān)系、村兩委關(guān)系、行政村之間的關(guān)系,將外部性的國家整合與自生的社區(qū)自我整合統(tǒng)一起來,促進(jìn)農(nóng)村社會和諧發(fā)展.

三、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治協(xié)調(diào)發(fā)展的對策思路:兩層級的社區(qū)定位---上下聯(lián)動的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系---多元參與的民主協(xié)商決策機(jī)制

如何促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治協(xié)調(diào)發(fā)展呢?筆者認(rèn)為,首先在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的制度(社區(qū)規(guī)劃、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、基礎(chǔ)設(shè)施布局、財政投入結(jié)構(gòu)等)設(shè)計上應(yīng)充分體現(xiàn)有利于政府職能轉(zhuǎn)變、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、農(nóng)村社區(qū)由行政化走向民主化和自治化等基本理念.然后再從社區(qū)建設(shè)的基本操作單位(社區(qū)的界定)、社區(qū)公共服務(wù)體系、社區(qū)民主協(xié)商決策機(jī)制等幾個關(guān)鍵點(diǎn)切入,研究農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治協(xié)調(diào)發(fā)展的具體對策.

(一)兩層級的社區(qū)定位

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要與村民自治相協(xié)調(diào),首先要突破的問題是如何劃定社區(qū)?當(dāng)前各地農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實踐中對社區(qū)的不同界定各有利弊:(1)多個自然村組成的行政村,以自然村落作為社區(qū)建設(shè)的基本操作單位,雖然村民具有共同的村落文化和生活習(xí)俗,認(rèn)同感和歸屬感較強(qiáng),但不利于行政村和政府統(tǒng)一、高效配置公共資源和規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施.江西省以自然村為社區(qū)的主要做法是,挖掘利用自然村落內(nèi)的熟人社會資源,成立以老干部、老黨員、老模范、老知識分子、老復(fù)員軍人為主體的農(nóng)村村落社區(qū)志愿者協(xié)會作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主辦者,利用村落的閑置房產(chǎn)及其他資源開展工作,而行政村和各級政府有計劃的投入微乎其微,這種做法某種意義上可以理解為政府財政無能為力的權(quán)宜之計.(2)以行政村為社區(qū),便于有計劃、有組織地協(xié)調(diào)動員社區(qū)力量參與社區(qū)建設(shè),合理配置社區(qū)公共資源,便于社區(qū)建設(shè)與村民自治有效銜接,但對于政府在更高層面上的統(tǒng)一規(guī)劃和公共資源配置來說,也有一定的局限性.(3)以"中心村"為中心,多個行政村整合為一個社區(qū),一定程度上破壞了業(yè)已形成的現(xiàn)有的農(nóng)村利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò),社區(qū)整合和社區(qū)意識培育的壓力很大.

那么,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治相協(xié)調(diào)視野下的社區(qū)究竟應(yīng)如何界定呢?筆者認(rèn)為,可以考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)和行政村兩級社區(qū)界定法,其基本思路是:(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)為一級社區(qū).理由是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)一般以自然地理為基礎(chǔ)劃分,它不僅具有自然社區(qū)屬性,更重要的是,當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是代表政府向農(nóng)村、農(nóng)民提供公共服務(wù).將鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)作為一級社區(qū)來建設(shè),就是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)社區(qū)建設(shè)一盤棋的意識,強(qiáng)調(diào)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府為主導(dǎo),制定本轄區(qū)社區(qū)建設(shè)的近期、中期和長期規(guī)劃,統(tǒng)一規(guī)劃與建設(shè)轄區(qū)內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施,可持續(xù)地提供惠及轄區(qū)全體居民的、均等化的基本公共服務(wù),因地制宜地培育發(fā)展服務(wù)于農(nóng)民生產(chǎn)生活的各類組織,有計劃地指導(dǎo)協(xié)調(diào)行政村的社區(qū)建設(shè).(2)行政村為二級社區(qū).理由是:絕大多數(shù)行政村都是熟人社會或半熟人社會的共同體,其地域范圍便于有效提供公共服務(wù)和進(jìn)行村民自治,行政村是建立在集體資源和資產(chǎn)及共同需求基礎(chǔ)上的利益共同體,長期以來行政村一直是農(nóng)村社會治理的基本單位,也為廣大農(nóng)民所認(rèn)同,因此,行政村作為相對獨(dú)立的二級社區(qū)順理成章.二級社區(qū)的建設(shè)以村委會為主導(dǎo),以村民自治組織體系和社區(qū)志愿者隊伍為主體,辦理村內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè),承接政府向農(nóng)村延伸的公共服務(wù).兩級社區(qū)界定法的好處是,既符合社區(qū)的基本理念,又可以在農(nóng)村已有的行政規(guī)劃框架下平穩(wěn)、高效地整合政府資源和村民自治資源.再者,兩級社區(qū)的界定不僅意味著將鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)和行政村轄區(qū)分別作為一個分析研究和操作單位,顯示二者在層級、轄區(qū)范圍、工作重點(diǎn)的差異,而且,還有利于促進(jìn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)各種群體及組織之間形成一個互相依存的區(qū)位體系,從而為未來城鄉(xiāng)公共服務(wù)和公共管理一體化奠定社會基礎(chǔ).

(二)上下聯(lián)動的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系

社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的永恒主題和生命力所在.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)是建立完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系.其中,如何構(gòu)建社區(qū)公共服務(wù)體系,對于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治的協(xié)調(diào)發(fā)展至關(guān)重要.

新中國成立以來,農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)主要通過農(nóng)村集體組織和農(nóng)戶籌集人力、財力、物力資源,形成的是村莊內(nèi)的公共服務(wù)供給體系.隨著黨和政府推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè),尤其是農(nóng)村社區(qū)建設(shè),政府加大了對農(nóng)村公共服務(wù)的投入.很多地方在探索建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)機(jī)構(gòu),成立類似"政府政務(wù)超市"的行政事務(wù)管理與服務(wù)中心,"一站式服務(wù),多窗口辦理",這些探索對于推動政府基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸具有重要意義.

現(xiàn)在面臨的問題是,農(nóng)村公共服務(wù)輸送系統(tǒng)如何設(shè)計?服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)在哪一層級?誰來輸送服務(wù)?在目前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實踐中,主要有兩種做法:第一種做法是,在中心村設(shè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心,服務(wù)于周圍幾個行政村.這種做法已顯現(xiàn)的主要問題是"官進(jìn)民退".如諸城市采取政府投錢、出人為主提供公共服務(wù)(財產(chǎn)、建設(shè)資金、全職工作人員來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)),2008年上半年在中心村已建立208個社區(qū)服務(wù)中心,全市已有800多名機(jī)關(guān)干部進(jìn)入到農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心工作.①參見諸城市委市政府:《科學(xué)定位,加大投入,創(chuàng)新機(jī)制全面推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)》,載《山東省農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)場會典型材料》第1頁,2000年6月;李成貴:《造福農(nóng)民的新機(jī)制---山東省諸城市推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)的實踐與成效》,人民出版社2008年版,第16頁.在政府強(qiáng)勢推進(jìn)的同時,社區(qū)居民的參與嚴(yán)重不足,老年人服務(wù)、殘疾人服務(wù)等項目因其可及性差等原因?qū)е略O(shè)施場地閑置,社區(qū)居民的自助互助服務(wù)基本空缺.第二種做法是,一個行政村設(shè)一個社區(qū)服務(wù)中心.這種做法不僅給服務(wù)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)人員投入以很大壓力,也會降低政府公共資源配置效率,尤其在村莊比較密集的地區(qū)更是如此.考慮到實踐中這兩種做法的局限性,筆者認(rèn)為,應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)---行政村兩層級社區(qū)框架內(nèi)建立起上下聯(lián)動的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系,具體做法是:

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面建立農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心,作為政府開展社區(qū)公共服務(wù)的組織依托和工作平臺,該服務(wù)中心兼有管理協(xié)調(diào)和提供服務(wù)兩大職能.即承擔(dān)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)方面的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)、檢查等管理事務(wù);面向全鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展勞動就業(yè)、社會保障、社區(qū)衛(wèi)生、人口計劃生育、文化體育、綜合治理等服務(wù)工作.

在行政村設(shè)立社區(qū)服務(wù)站點(diǎn),其主要職能:一是依據(jù)"權(quán)隨責(zé)走,費(fèi)隨事轉(zhuǎn)"的原則,依托村委會及其下屬的各專業(yè)委員會代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的有關(guān)公共服務(wù)項目,有些具體的、便于群眾參與的服務(wù)工作可以延伸至村民小組(自然村)或其他草根組織,使政府的社區(qū)公共服務(wù)與村莊內(nèi)的公共服務(wù)供給體系實現(xiàn)實質(zhì)性銜接.二是開發(fā)利用本村人力、物力、財力資源,開展適合本村需要的自助互助服務(wù),組織村民自我管理、自我教育、自我服務(wù).

另外,為提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)-行政村上下聯(lián)動的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系的運(yùn)行效率,應(yīng)進(jìn)一步在縣(市、區(qū))范圍內(nèi)建立城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)系統(tǒng),將網(wǎng)絡(luò)化的終端設(shè)計到行政村(包括城市社區(qū))社區(qū)服務(wù)站點(diǎn).逐步將對村民的社會救助服務(wù)、社會保險服務(wù)、教育培訓(xùn)服務(wù)、就業(yè)信息服務(wù)、公民信息服務(wù)、交通管理服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、公民稅務(wù)及證件服務(wù)等納入網(wǎng)絡(luò)服務(wù)系統(tǒng),實現(xiàn)公共服務(wù)的城鄉(xiāng)全覆蓋和一體化.

(三)多元參與的民主協(xié)商機(jī)制

為了集中民意和民智,凝聚民心和民力,推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè),保證農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治協(xié)調(diào)發(fā)展,有必要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)建立多元參與的民主協(xié)商機(jī)制.即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)建立農(nóng)村社區(qū)建設(shè)委員會,其成員包括:政府各有關(guān)部門代表、村兩委代表、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)代表、各類社區(qū)民間組織代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)內(nèi)的黨代表、人大代表、政協(xié)委員、知名人士、駐區(qū)單位代表,也可有自薦和民主推薦產(chǎn)生的代表.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記任委員會主任.社區(qū)建設(shè)委員會的職責(zé):研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級社區(qū)的社區(qū)建設(shè)規(guī)劃和年度計劃,評議監(jiān)督農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的決策和各項服務(wù)的實施情況,匯集居民群眾的意見和建議,討論社區(qū)建設(shè)的重大問題,協(xié)調(diào)兩級社區(qū)的關(guān)系,整合參與社區(qū)建設(shè)的各類組織資源.在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)委員會中可對應(yīng)社區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容設(shè)幾個專業(yè)委員會,行使具體職能.

(責(zé)任編輯:蔣海升)

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A

1003-4145[2010]06-0051-05

2010-05-05

高靈芝,濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院教授.