東北老工業(yè)基地法制環(huán)境建設(shè)研究

劉 芙， 趙世清， 呂中偉

(沈陽工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院， 沈陽 110870)

東北三省作為新中國的“工業(yè)搖籃”，曾經(jīng)為我國的經(jīng)濟發(fā)展作出了巨大貢獻，但是在實行改革開放以來的30年間，老工業(yè)基地漸漸失去了往日的繁榮，東北三省的經(jīng)濟總量在全國所占的位次連年后移[1]。這主要是因為東北地區(qū)對外開放時間短、起點低，與周邊區(qū)域經(jīng)濟合作程度低、規(guī)模小、水平低，其形勢遠不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展趨勢的需要[2]。為此，黨中央、國務(wù)院出臺了一系列政策，旨在進一步提高東北地區(qū)的對外開放水平。隨著中央啟動?xùn)|北振興戰(zhàn)略，隨著國家政策和資金的傾斜、東北地區(qū)對外開放的深化、振興項目的落實，特別是隨著外資北上和南資北上，東北地區(qū)將會在對外貿(mào)易、吸引外資、民營經(jīng)濟等的崛起中重新煥發(fā)昔日的輝煌。在更加開放、區(qū)域經(jīng)濟日趨國際化的環(huán)境中振興東北老工業(yè)基地，必須有一個良好的、與國際接軌的法制環(huán)境，以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟一體化的要求，抵御經(jīng)濟全球化帶來的風(fēng)險和沖擊。

一、良好的法制環(huán)境是東北老工業(yè)基地振興的基礎(chǔ)和保證

法制環(huán)境是指法律法規(guī)、政策調(diào)整的經(jīng)濟對象在進行各種經(jīng)濟行為時，所面臨的影響經(jīng)濟發(fā)展的自然、經(jīng)濟、科技、管理、社會、政策和政治的各種條件和因素的總稱[3]。東北老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)陳舊與落后嚴(yán)重制約了東北區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，而相關(guān)法律和政策的缺失是造成這種狀況的最為深刻的原因[4]。法制環(huán)境建設(shè)是東北老工業(yè)基地振興的重要環(huán)節(jié)，是加快發(fā)展、擴大開放的基礎(chǔ)，良好的經(jīng)濟環(huán)境需要法制環(huán)境來保障。在現(xiàn)代社會中，良好的法制環(huán)境是發(fā)展環(huán)境的基礎(chǔ)?！皩τ谡谡衽d過程中的東北老工業(yè)基地來講，不斷加強和完善法制建設(shè)、創(chuàng)設(shè)一個良好的法制環(huán)境是實現(xiàn)振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵……良好的法制環(huán)境必將促進東北老工業(yè)基地的振興?！盵5]

對外開放的實踐告訴人們，在投資軟環(huán)境的諸多因素中，法制環(huán)境有著很重要的地位和作用。其一，一個國家或地區(qū)的政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境都要通過一定的法律形式表現(xiàn)出來，任何一項具體的外資政策和措施也要由一定的法律手段來實現(xiàn)。其二，投資法律環(huán)境的主要功能是保障對外開放政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，保證按照平等互利原則給外商提供的各種優(yōu)惠條件真正實現(xiàn)[2]。

二、東北老工業(yè)基地法制環(huán)境建設(shè)中存在的問題

從進一步改善東北三省投資環(huán)境和法制環(huán)境的角度看，從加速東北老工業(yè)基地振興步伐和擴大開放的需求看，東北老工業(yè)基地法制環(huán)境建設(shè)中還有一些問題亟待解決。

1. 公平競爭的市場秩序尚不完善，政府的市場監(jiān)管不到位

當(dāng)前，科學(xué)考核政府職能和政績的機制沒有最終形成，帶有地方保護主義色彩的法規(guī)政策還不同程度地存在。許多沒有競爭力的企業(yè)依然在經(jīng)營，這既浪費了資源，又阻礙了有競爭力的企業(yè)進入市場，降低了區(qū)域發(fā)展的活力。一些保護群眾基本利益的法規(guī)，如最低工資標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老、職業(yè)、醫(yī)療保險等，還沒有得到徹底的貫徹落實。

2. 政府信息公開的渠道不暢，政府部門的服務(wù)功能不健全

眾所周知，政府一直是掌握大量公共信息的機關(guān)，由于沒有法律的強制性規(guī)定，政府機關(guān)長期忽視信息公開渠道，使得公眾未能獲得或及時獲得有用或有價值的公共信息[6]。企業(yè)、特別是中小企業(yè)難以獲得國際市場信息，尤其是難以在第一時間獲得與對外貿(mào)易關(guān)系密切的發(fā)達國家的市場準(zhǔn)入和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)變動等方面的信息，這使他們在國際貿(mào)易爭端中經(jīng)常陷入非常被動的地位。

3. 現(xiàn)代法制理念薄弱，能提供法律咨詢的專業(yè)人才短缺

當(dāng)前，有關(guān)部門和企業(yè)與WTO規(guī)則相適應(yīng)的現(xiàn)代法制理念薄弱，依法辦事、特別是依據(jù)國際法辦事的觀念還沒有在政府部門和企業(yè)當(dāng)中扎根。同老工業(yè)基地振興和對外開放的實際需求相比，中國缺少能夠提供跨國法律服務(wù)的機構(gòu)，特別是缺少民間法律咨詢機構(gòu)，在企業(yè)遭遇反傾銷、技術(shù)貿(mào)易壁壘時能提供相應(yīng)法律咨詢服務(wù)的人才更是匱乏。法律專業(yè)人員負有塑造法律制度結(jié)構(gòu)與類型的使命，并在很大程度上確立法律運行于其中的一般趨勢[7]64。因此，培養(yǎng)和建立高水平的法律職業(yè)隊伍是改善東北地區(qū)法制環(huán)境的一項重要內(nèi)容。

三、加強東北老工業(yè)基地法制環(huán)境建設(shè)的建議

振興東北老工業(yè)基地是一個長期的系統(tǒng)工程，在東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略實施的進程中，法制環(huán)境建設(shè)也應(yīng)當(dāng)與時俱進，開拓一條與國際接軌的創(chuàng)新之路，全面提高自身的標(biāo)準(zhǔn)和水平。振興東北老工業(yè)基地，是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體審時度勢，謀劃全局，全面建設(shè)小康社會的又一重大戰(zhàn)略部署，是繼沿海發(fā)展戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略后的又一重大的戰(zhàn)略決策[8]。

1. 優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，加強部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，減少重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法等情況

政府應(yīng)規(guī)范和簡化行政審批程序，優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，不斷提高行政效率。與形勢發(fā)展不相適應(yīng)的行政審批事項要簡化或取消，對于保留的審批事項要加快規(guī)范。要繼續(xù)改進政企關(guān)系，行政執(zhí)法機關(guān)要加強區(qū)域之間、部門之間、部門內(nèi)部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，增強行政執(zhí)行力，減少重復(fù)執(zhí)法和不合理的交叉檢查。對于執(zhí)法部門侵害民營企業(yè)利益、重復(fù)執(zhí)法、交叉檢查等情況，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，應(yīng)該依照相關(guān)規(guī)定嚴(yán)懲不貸，為民營企業(yè)的發(fā)展提供有效的法制保障。

2. 切實實行政務(wù)公開

公開是一種最好的監(jiān)督形式。腐敗最怕陽光，只有實行政務(wù)公開，使行政權(quán)力在公開透明的條件下運行，避免“暗箱操作”，才能有效地防范腐敗?，F(xiàn)階段，我國行政行為的公開程度還不夠，且缺乏法律約束力，這就難以保證行政機關(guān)行政行為的公開性和透明度，監(jiān)督就會受阻。所以，應(yīng)盡快采用法律形式健全公開辦事制度，大力推行政務(wù)公開制度，推廣聽政制度，并建立信息發(fā)布、查詢制度。

3. 加強法制宣傳教育和涉外法律服務(wù)機構(gòu)建設(shè)

法制宣傳教育是一項長期任務(wù)，盡管近年來各級國家機關(guān)為此做了大量工作，但面對現(xiàn)代化建設(shè)的需求和東北老工業(yè)基地改造振興的實際，法制教育仍需進一步加強。當(dāng)前，應(yīng)堅持實事求是的態(tài)度，拓寬教育內(nèi)容，優(yōu)化方式方法，了解教育對象的接受程度、教育的實際效果、存在的薄弱環(huán)節(jié)和問題等，并及時予以解決，使法制教育擴大范圍、不斷深入、取得實效。

我國加入WTO后，國內(nèi)外資的數(shù)量在迅速增加，利用外資的領(lǐng)域也在不斷擴大，外商對國內(nèi)相關(guān)法律服務(wù)的需求越來越迫切。與此相對應(yīng)，國內(nèi)企業(yè)走向國際市場的步伐也在不斷加快，迫切需要高水平的涉外法律服務(wù)。所以，法律服務(wù)機構(gòu)建設(shè)亟待加強，要盡快建立和完善與國際慣例接軌的法律服務(wù)體制，保證各類法律服務(wù)機構(gòu)在體制上的獨立性和自主性，使這些機構(gòu)能夠依法獨立、客觀、公正地執(zhí)業(yè)。在新的體制下，行政主管部門首先應(yīng)當(dāng)做好兩方面的工作：一是加強行業(yè)監(jiān)管，查處各種違規(guī)執(zhí)業(yè)行為，糾正行業(yè)內(nèi)不正當(dāng)競爭。二是加強專業(yè)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，全面提高從業(yè)人員素質(zhì)，培養(yǎng)一定數(shù)量的懂業(yè)務(wù)、會外語、能打國際官司的律師。所以，必須對執(zhí)法人員進行法律培訓(xùn)，讓他們學(xué)會運用法律手段管理經(jīng)濟和社會事務(wù)，不斷增強他們的法制觀念，提高依法執(zhí)政水平[9]。此外，還應(yīng)采取各種有效措施，使現(xiàn)有的法律服務(wù)機構(gòu)不斷發(fā)展壯大，鼓勵其與國外律師事務(wù)所開展多種形式的合作。

4. 加強政府誠信體系建設(shè)，推動社會誠信體系建設(shè)

政府誠信在完善社會信用體系的過程中具有示范和帶動效應(yīng)，是社會誠信的核心。政府要建設(shè)以依法行政和取信于民、服務(wù)社會為主要內(nèi)容的政府信用系統(tǒng)，真正承擔(dān)起公共服務(wù)責(zé)任，強化誠信意識，樹立“誠信政府”的形象。同時，應(yīng)加快建設(shè)以信用征信、信用評價、信用自律和失信懲戒為主要內(nèi)容的企業(yè)信用系統(tǒng)，以數(shù)據(jù)收集、使用和披露為主要內(nèi)容的個人信用系統(tǒng)，發(fā)展以信用咨詢、信用評價、信用擔(dān)保為主要內(nèi)容的社會信用服務(wù)系統(tǒng)，努力形成以道德為支撐、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、以法律為保障的社會信用制度，加快誠信社會建設(shè)，塑造“誠信東北”的良好形象。

5. 切實解決困難行業(yè)、困難企業(yè)職工的就業(yè)和生活問題

當(dāng)前，應(yīng)努力擴大城鎮(zhèn)社會保障法律制度的覆蓋面，建立社會救助體系，完善城市居民最低生活保障制度，實行動態(tài)管理，做到應(yīng)保盡保。要認真落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強就業(yè)再就業(yè)工作的一系列部署和相關(guān)扶持政策，努力使“零就業(yè)家庭”實現(xiàn)至少一人就業(yè)，幫助下崗失業(yè)人員再就業(yè)。地方政府組織的投資項目，應(yīng)盡可能優(yōu)先吸納下崗失業(yè)人員和農(nóng)村富余勞動力。此外，還應(yīng)大力開發(fā)公益性工作崗位，優(yōu)先安排大齡困難群體就業(yè)。

參考文獻：

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