論新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村公共物品供給主體多元化
——基于多中心理論的視角

崔曉芳

（山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 太谷030801）

論新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村公共物品供給主體多元化
——基于多中心理論的視角

崔曉芳

（山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 太谷030801）

農(nóng)村公共物品供給中，傳統(tǒng)的政府單一供給主體無(wú)法滿足農(nóng)村公共物品的現(xiàn)實(shí)需求，阻礙了新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。為推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，在農(nóng)村公共物品供給中引入多元供給主體成為一個(gè)新思路。對(duì)農(nóng)村公共物品供給主體多元化的可行性進(jìn)行了分析，并基于多中心理論的視角，從農(nóng)村公共物品多元供給主體的職責(zé)界定和多元供給主體之間合作伙伴關(guān)系的建立兩個(gè)方面提出了農(nóng)村公共物品供給主體多元化的具體內(nèi)容。

新農(nóng)村建設(shè)；農(nóng)村公共物品；多中心理論；供給主體；多元化

一、農(nóng)村公共物品政府單一主體供給現(xiàn)狀與新農(nóng)村建設(shè)

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，是我們黨進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)新時(shí)期，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，改變城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”所做出的重大決策。在新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)村公共物品的有效供給是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。與農(nóng)村公共物品在農(nóng)村發(fā)展中的重要作用相對(duì)應(yīng)，我國(guó)農(nóng)村公共物品的供給卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足新農(nóng)村建設(shè)的需要。

（一）供給總量不足擴(kuò)大了城鄉(xiāng)發(fā)展差距

長(zhǎng)期以來(lái)，我們實(shí)行的是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的政策。作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，我們?cè)谑玛P(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的農(nóng)村公共物品的供給上嚴(yán)重不足，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投入始終偏低。從1978到1998年，國(guó)家的農(nóng)業(yè)基建投資總額占同期國(guó)民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)基建投資總額的1.5% ，1999年為2.4%。2000年為2.7%。［1］大型水利設(shè)施普遍短缺，有大型水利設(shè)施的地方也有很大一部分老化失修；農(nóng)村交通閉塞，電網(wǎng)陳舊導(dǎo)致電壓不穩(wěn)；社會(huì)保障體系不完善、覆蓋范圍還較狹窄等等。雖然國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始施行以城補(bǔ)鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)的方針，城市反哺農(nóng)村的時(shí)期已經(jīng)到來(lái)，但現(xiàn)階段，農(nóng)村公共物品供給總量不足，仍是繼續(xù)加劇城鄉(xiāng)之間發(fā)展鴻溝的重要原因，也大大減緩了新農(nóng)村建設(shè)的步伐。

（二）供給結(jié)構(gòu)失衡影響了農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展

由于我們實(shí)行的是 “自上而下”的農(nóng)村公共物品供給決策機(jī)制，政府在農(nóng)村公共物品供給中起著強(qiáng)制性主導(dǎo)作用，農(nóng)民需求沒(méi)有表達(dá)途徑，使得農(nóng)村公共物品的供給在總量不足的情況下，還存在著供給與需求相脫離的問(wèn)題。［2］對(duì)于有關(guān)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的一些純公共物品如教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等嚴(yán)重短缺。在農(nóng)村教育領(lǐng)域，教育投資的長(zhǎng)期性令財(cái)政有限的地方政府不愿意提供，農(nóng)村教學(xué)設(shè)備簡(jiǎn)陋、教師工資待遇低、教師流失現(xiàn)象比比皆是，嚴(yán)重制約了農(nóng)村教育的發(fā)展。與此同時(shí)，其它一些不涉及農(nóng)民切身利益、需求量較少的公共物品卻生產(chǎn)過(guò)剩。如地方政府為追求政績(jī)而修建的劇院、影樓、道路橋梁、廣場(chǎng)等等。這些過(guò)剩的公共物品效率低下，浪費(fèi)了大量資源。這種失衡的供給狀況，使農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展難以為繼。

二、農(nóng)村公共物品供給主體多元化的可行性

（一）農(nóng)村大量準(zhǔn)公共物品的存在提供了前提條件

按照公共物品理論，純粹的公共物品基于其兩大特性——即消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和消費(fèi)上的非排他性，應(yīng)有政府提供。但現(xiàn)實(shí)生活中除純粹的公共物品外，還存在著有排他性而沒(méi)競(jìng)爭(zhēng)性或有競(jìng)爭(zhēng)性而沒(méi)排他性的準(zhǔn)公共物品。如：農(nóng)村的自來(lái)水、有線電網(wǎng)、公共道路、農(nóng)業(yè)機(jī)械的提供和服務(wù)等都是準(zhǔn)公共物品。另外，隨著農(nóng)民收入的增加，農(nóng)民對(duì)公共物品的需求呈現(xiàn)多樣性，農(nóng)村公共物品的特性也隨之發(fā)生變化。純公共物品在減少，準(zhǔn)公共物品大量增加，這就使政府不再是唯一的供給主體，企業(yè)、第三部門、社區(qū)組織等都可以參與到農(nóng)村公共物品的供給中來(lái)。［3］

（二）“服務(wù)型政府”理念的建立提供了保障

在十七大報(bào)告中，胡錦濤總書(shū)記明確提出建立“以人為本的服務(wù)型政府”的理念?！胺?wù)型政府”的核心是 “服務(wù)”，這意味著政府的作用在于實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，這就要求政府要樹(shù)立 “公平”、“正義”的理念，基于縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的目標(biāo)，在農(nóng)村公共物品的供給上給予更多關(guān)注。同時(shí)，“服務(wù)型政府”理念徹底改變了以往政府與公眾“管制”與 “被管制”的關(guān)系，政府不再是自上而下地發(fā)號(hào)命令，公眾不再是被動(dòng)地接受政府的管制，政府與公眾之間應(yīng)是協(xié)商合作的關(guān)系；政府也不再是大包大攬的 “全能政府”，而是有所為、有所不為的 “有限政府”。“服務(wù)型政府理念”意味著政府在農(nóng)村公共物品供給中的壟斷地位被打破。政府作為新農(nóng)村建設(shè)的主導(dǎo)力量，應(yīng)該在 “服務(wù)型政府”理念的指導(dǎo)下，在農(nóng)村公共物品供給中實(shí)現(xiàn)和其它經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主體的合作。雖然服務(wù)型政府的建構(gòu)還需時(shí)日，但這種 “服務(wù)”理念為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給主體多元化提供了保障。

（三）第三部門的興起創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)可能性

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)第三部門開(kāi)始興起。城市中，各種行業(yè)協(xié)會(huì)和志愿者組織等第三部門大量涌現(xiàn)。它們彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)在公共物品供給方面的 “缺陷”，極大地滿足了城市公民的多樣化需求，并在很大程度上減輕了政府公共物品供給壓力。［4］不可否認(rèn)，農(nóng)村中第三部門的發(fā)展還不是很充分，除一些傳統(tǒng)組織外，只在東部較發(fā)達(dá)地區(qū)存在一些專業(yè)合作社等類型單一的第三部門。但可以在農(nóng)村公共物品供給中，建立城鄉(xiāng)第三部門的直接合作關(guān)系、使城市第三部門在農(nóng)村公共物品的參與中發(fā)揮積極作用。近年來(lái)，我國(guó)開(kāi)展的科技、文化、衛(wèi)生 “三下鄉(xiāng)”、“大學(xué)生志愿服務(wù)西部計(jì)劃”等活動(dòng)，就是汲取城市第三部門力量提供農(nóng)村公共物品的成功經(jīng)驗(yàn)。

三、多中心理論下農(nóng)村公共物品供給主體多元化的內(nèi)容

20世紀(jì)80年代以來(lái)，以改變公共物品和公共服務(wù)的供給方式和結(jié)構(gòu)為核心的新公共管理理論在公共管理領(lǐng)域興起，并形成了諸多理論流派。奧斯特羅姆夫婦等人所創(chuàng)立的 “多中心理論”就是其中具有影響力的一種理論觀點(diǎn)。［5］

多中心理論指出，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷進(jìn)步，民眾對(duì)公共物品的需求越來(lái)越多樣化，相應(yīng)地對(duì)政府的要求也越來(lái)高。傳統(tǒng)的 “政府一元中心”無(wú)法有效地滿足公眾需要。在這種情況下，“多元中心”就成為提高政府服務(wù)質(zhì)量的必然模式?！岸嘀行闹卫怼弊鳛橐环N治理思路，意味著在公共物品生產(chǎn)和公共服務(wù)提供方面存在包括政府在內(nèi)的多個(gè)供給主體。［6］按照多中心理論，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，我國(guó)農(nóng)村公共物品多元供給主體應(yīng)該包括：政府 （中央政府和地方政府）、企業(yè)、第三部門 （也稱非營(yíng)利性組織、志愿者組織、非政府組織）、社區(qū)自治組織 （現(xiàn)階段主要指村民委員會(huì)）。在農(nóng)村公共物品合理分類的基礎(chǔ)上，不同類型的公共物品由相應(yīng)的供給主體承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品多元主體的分類供給。

（一）多中心理論下農(nóng)村公共物品多元供給主體的職責(zé)界定

中央政府提供覆蓋全國(guó)范圍的農(nóng)村純公共物品。農(nóng)村純公共物品，由于其具有嚴(yán)格的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，企業(yè)和第三部門不愿意或無(wú)力供給，這就造成 “市場(chǎng)失靈”和 “社會(huì)失靈”。政府作為社會(huì)公共利益的代表，其責(zé)任就是彌補(bǔ)市場(chǎng)和社會(huì)的缺陷，有義務(wù)提供這些公共物品。對(duì)于覆蓋全國(guó)范圍的農(nóng)村純公共物品，由于其成本高、外部性強(qiáng)，地方政府往往也不愿提供。比如：涉及到公民基本的生存、教育權(quán)利的農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，還有基礎(chǔ)科學(xué)研究、農(nóng)村機(jī)械化的推廣、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)等關(guān)系到社會(huì)發(fā)展和國(guó)家穩(wěn)定的公共物品，要由中央政府承擔(dān)起供給的職責(zé)。

地方政府和第三部門提供本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村公共物品。比如：本區(qū)域范圍內(nèi)的公共衛(wèi)生體系建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、道路建設(shè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)等。由于地方政府財(cái)力有限，對(duì)于一些與農(nóng)民切身利益密切相關(guān)的公務(wù)物品，可能暫時(shí)沒(méi)有能力供給，但是這種責(zé)任和義務(wù)不能逃避，條件成熟后就要積極補(bǔ)救。

企業(yè)提供農(nóng)村收費(fèi)公共物品。收費(fèi)公共物品是農(nóng)村準(zhǔn)公共物品的一種，指那些進(jìn)入成本不高、外部性不強(qiáng)的公共物品或服務(wù)。比如公廁的設(shè)立、學(xué)齡前教育、農(nóng)藥、生產(chǎn)中所需的種子、化肥、農(nóng)業(yè)機(jī)械的服務(wù)等，這類公共物品需向消費(fèi)者收取一些費(fèi)用來(lái)彌補(bǔ)排他成本，可以按照 “誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則由企業(yè)組織來(lái)提供，并根據(jù)投入多少獲得相應(yīng)回報(bào)。如可以通過(guò)使當(dāng)?shù)氐凝堫^企業(yè)與農(nóng)戶合作，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶提供所需要的有關(guān)農(nóng)作物種植、畜牧業(yè)養(yǎng)殖方面的公共物品。

社區(qū)自治組織提供村落范圍內(nèi)的農(nóng)村公共物品。對(duì)于村落內(nèi)的小范圍農(nóng)村公共物品，如村落內(nèi)路燈的安裝和維護(hù)、小區(qū)的綠化、溝渠的修建等受益群體相對(duì)固定的低級(jí)公共物品，農(nóng)村社區(qū)自治組織如村民委員會(huì)來(lái)提供更有效率，應(yīng)繼續(xù)鼓勵(lì)其承擔(dān)起這類公共物品的供給。

（二）多中心理論下農(nóng)村公共物品多元供給主體合作伙伴關(guān)系的建立

政府與其它主體在農(nóng)村公共物品的提供方面都不是萬(wàn)能的。它們各自有著自身的優(yōu)劣。政府優(yōu)勢(shì)在它的公正性和穩(wěn)定性上，企業(yè)的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在它的靈活性和適合農(nóng)民需求上，第三部門的優(yōu)勢(shì)則體現(xiàn)在它的非營(yíng)利性獨(dú)具的同情、社會(huì)正義上。正因如此，農(nóng)村公共物品的多元供給主體需要發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)各自劣勢(shì)，基于滿足農(nóng)村公共物品的實(shí)際需求建立起多元供給體系。多中心理論的觀點(diǎn)認(rèn)為，多元主體的出現(xiàn)，使得政府傳統(tǒng)的 “管制”功能要轉(zhuǎn)化為 “引導(dǎo)、協(xié)調(diào)”功能，多元主體之間的關(guān)系，也應(yīng)從管理與被管理轉(zhuǎn)換為合作伙伴的良性互動(dòng)關(guān)系。［7］

多中心理論強(qiáng)調(diào)在公共物品供給中可引入多元供給主體，但并沒(méi)有否認(rèn)政府在多元供給體系中的重要作用，政府職能不僅不能削弱，反而要強(qiáng)化。從某種意義上說(shuō)，政府的主導(dǎo)作用是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給主體多元化的重要保障。政府主導(dǎo)作用不再體現(xiàn)在行政權(quán)力的強(qiáng)制性使用上，而是體現(xiàn)在打造多元供給主體平臺(tái)、推動(dòng)各類非政府主體發(fā)展及對(duì)非政府主體進(jìn)行監(jiān)督協(xié)調(diào)上。

四、結(jié)語(yǔ)

在農(nóng)村公共物品供給中打破政府壟斷，引入多元供給主體，是解決目前農(nóng)村公共物品供給中存在問(wèn)題、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給主體多元化重點(diǎn)在于準(zhǔn)確界定多元供給主體各自的職責(zé)范圍，應(yīng)注意的一點(diǎn)是，此文是從宏觀角度來(lái)探討農(nóng)村公共物品供給主體多元化，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的條件下，農(nóng)村不同地區(qū)還應(yīng)結(jié)合實(shí)踐，具體問(wèn)題具體分析，準(zhǔn)確界定符合本地區(qū)實(shí)際情況的多元供給主體，形成獨(dú)具特色的農(nóng)村公共物品多元主體合作供給模式。

［1］楚永生.農(nóng)民收入障礙與農(nóng)村公共物品供不足 ［J］.中洲學(xué)刊，2004（5）：50.

［2］谷洪波.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制缺陷與農(nóng)民負(fù)擔(dān) ［J］.南華大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2005（1）：31－33.

［3］俞可平.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變 ［C］.北京：中央編譯出版社，1998（4）：29.

［4］何蘭萍，陳通.農(nóng)村社會(huì)控制弱化與農(nóng)村非正式組織的興起 ［J］.理論與改革，2005（5）：65－67.

［5］［美］埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道——集體行動(dòng)制度的演進(jìn) ［M］.上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2000：221.

［6］［美］埃莉諾·奧斯特羅姆.多中心治道與發(fā)展 ［M］.上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2000：23.

［7］高峰.農(nóng)村公共物品的短缺及其解決 ［J］.理論學(xué)習(xí)，2003 （3）：50－52.

（編輯：佘小寧）

Analysis the Supplier Diversity of Rural Public Goods on Construction of New Countryside——Based on Multi－CenterTheory

CUI Xiao－fang
（CollegeofPublicManagement，ShanxiAgriculturalUniversity，TaiguShanxi030801，China）

The single government can not meet the needs of rural public goods，in the further obstruct the development of New Rural Construction.To promote the new rural construction，we need to Introduce diverse suppliers to provide public goods in rural areas become the new thought，In this paper，analysis the possibility of achieving the diversification of supplier of rural public goods，then based on the multi－center theory，provide the content of supplier diversification of rural public goods that including responsibilities of different suppliers and construction of cooperation relationship between different suppliers.

New Rural Construction；Rural public goods；Multi－Center Theory；Supplier；Diversity

D035

A

1671－816X （2010）06－0659－03

2010－10－30

崔曉芳 （1983－），女 （漢），山西晉城人，助教，碩士，主要從事農(nóng)村公共管理方面的研究。

山西省高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目 （200922014）