對(duì)當(dāng)前形勢(shì)下退耕還林的若干思考

趙玉濤

（國(guó)家林業(yè)局退耕還林辦公室，北京100714）

實(shí)施退耕還林是黨中央、國(guó)務(wù)院站在民族生存和發(fā)展的戰(zhàn)略高度，著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展大局做出的重大戰(zhàn)略決策。自1999年開(kāi)始試點(diǎn)以來(lái)，取得了生態(tài)改善、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展的顯著綜合效益［1］。2007年，國(guó)家為確保耕地不少于1.2億hm2，暫時(shí)停止安排退耕地造林任務(wù)至今已近3a。當(dāng)前，中央加大改善生態(tài)環(huán)境、解決“三農(nóng)”問(wèn)題的決心和舉措以及全球應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)賦予了退耕還林新的歷史使命和任務(wù)，科學(xué)謀劃并繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)退耕還林工程具有更加現(xiàn)實(shí)的意義。

1 新的形勢(shì)賦予了退耕還林新的使命

近年來(lái)我國(guó)政府對(duì)進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和支農(nóng)惠農(nóng)力度的進(jìn)一步加大，以及因此使我國(guó)在國(guó)際事務(wù)和外交戰(zhàn)略中的地位和話語(yǔ)權(quán)的提升，都為繼續(xù)實(shí)施退耕還林賦予了新的使命。

1.1 實(shí)現(xiàn)2020年森林目標(biāo)賦予退耕還林更艱巨的任務(wù)

退耕還林的實(shí)施，為我國(guó)的生態(tài)建設(shè)特別是森林目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出了重要貢獻(xiàn)。據(jù)2009年我國(guó)公布的第七次森林資源清查資料，全國(guó)森林面積和人工林面積分別比第六次森林資源清查結(jié)果（2003年）凈增2 053萬(wàn)hm2和840萬(wàn)hm2，人工林面積繼續(xù)保持世界首位，使森林覆蓋率提前實(shí)現(xiàn)了2010年森林覆蓋率要達(dá)到20%的奮斗目標(biāo)［2］。2004－2009年，退耕還林工程完成人工造林面積1 033萬(wàn)hm2，占兩次清查森林資源凈增面積的50%以上。從退耕還林實(shí)施以來(lái)的總體情況來(lái)看，全國(guó)已累計(jì)完成退耕還林2 700萬(wàn)hm2［1］，占到同期全國(guó)林業(yè)重點(diǎn)工程造林總面積的50%以上，相當(dāng)于再造了一個(gè)東北、內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)，全部成林后將使全國(guó)森林覆蓋率平均提高近3%。2009年9月胡錦濤主席在聯(lián)合國(guó)氣候變化峰會(huì)上提出了我國(guó)生態(tài)建設(shè)的下一個(gè)宏偉建設(shè)目標(biāo)：“爭(zhēng)取到2020年森林面積比2005年增加4 000萬(wàn)hm2，森林蓄積量比2005年增加13億m3。”在當(dāng)前我國(guó)適宜造林空間越來(lái)越少，適宜造林地區(qū)造林難度越來(lái)越大的情況下，要順利實(shí)現(xiàn)此宏偉目標(biāo)，除了要充分利用和發(fā)展好現(xiàn)有林業(yè)用地適宜造林面積外，還要走外延式發(fā)展道路，其中繼續(xù)有計(jì)劃地將不適宜耕種的陡坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地退下來(lái)還林是一重要途徑。

1.2 應(yīng)對(duì)氣候變化賦予退耕還林新的使命

按我國(guó)人工林平均蓄積量測(cè)算，退耕還林工程已造林成林后林分蓄積量將達(dá)13億m3，能固定CO2近10億t，將為應(yīng)對(duì)氣候變化做出重大貢獻(xiàn)。2009年12月，溫家寶總理在哥本哈根聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上對(duì)我國(guó)實(shí)施退耕還林的重大意義做了高度概括，指出我國(guó)持續(xù)大規(guī)模開(kāi)展退耕還林和植樹(shù)造林，大力增加森林碳匯，已經(jīng)成為世界上人工造林面積最大的國(guó)家。當(dāng)前，無(wú)論是建設(shè)規(guī)模，還是投資力度，退耕還林工程都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了以前其他國(guó)家實(shí)施的羅斯福防護(hù)林工程、斯大林改造大自然計(jì)劃、日本治山計(jì)劃、加拿大綠色計(jì)劃等世界生態(tài)建設(shè)工程，退耕還林工程已成為中國(guó)政府認(rèn)真履行國(guó)際公約、作應(yīng)對(duì)氣候變化負(fù)責(zé)任的大國(guó)的標(biāo)志性工程。當(dāng)前，全球氣候變化深刻影響著人類生存和發(fā)展，是全世界共同面臨的重大挑戰(zhàn)。我國(guó)作為在國(guó)際事務(wù)中負(fù)責(zé)任的大國(guó)，將加快國(guó)土綠化進(jìn)程，增加森林碳匯，積極應(yīng)對(duì)氣候變化寫(xiě)進(jìn)了2010年的政府工作報(bào)告。從應(yīng)對(duì)氣候變化的意義上看，繼續(xù)將不適宜耕作的陡坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地退耕還林，加快荒山荒地造林和封山育林步伐，已經(jīng)不僅僅是增加森林面積、治理水土流失和風(fēng)沙危害的需要，更是順利實(shí)現(xiàn)胡錦濤主席向國(guó)際社會(huì)做出的莊嚴(yán)承諾，進(jìn)一步提高我國(guó)在國(guó)際事務(wù)和外交戰(zhàn)略中的地位和話語(yǔ)權(quán)，樹(shù)立我國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的需要。

1.3 解決“三農(nóng)”問(wèn)題賦予退耕還林更大的責(zé)任

退耕還林實(shí)施的初衷是根治水土流失、改善生態(tài)環(huán)境，但隨著工程的深入開(kāi)展，退耕還林已經(jīng)成為解決我國(guó)老少邊貧地區(qū)“三農(nóng)”問(wèn)題的一條重要途徑。退耕還林根植農(nóng)村，服務(wù)農(nóng)業(yè)，惠及農(nóng)民，成為落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院支農(nóng)惠農(nóng)政策的一個(gè)重要載體，有效地促進(jìn)了工程區(qū)的農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，以及農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在這些地區(qū)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決中發(fā)揮了重要作用。胡錦濤總書(shū)記2007年11月考察內(nèi)蒙古伊金霍洛旗退耕還林工作時(shí)指出：抓好退耕還林、退牧還草，對(duì)于恢復(fù)生態(tài)、改善民生有著重要作用，是一條符合科學(xué)發(fā)展觀要求的正確道路，要進(jìn)一步完善政策、鞏固成果，堅(jiān)持不懈地把這件利國(guó)利民的事情做好。2009年10月，溫家寶總理到甘肅定西考察退耕還林，語(yǔ)重心長(zhǎng)地說(shuō)：“歷史上說(shuō)的隴東苦瘠甲天下，指的就是定西等地。這些年，定西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)可喜變化，主要得益于退耕還林，得益于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，得益于農(nóng)民外出打工”。2006年5月，溫家寶總理在寧夏中寧縣考察時(shí)說(shuō)：“這個(gè)地方的退耕還林還草帶有扶貧意義”。當(dāng)前，水土流失和土地沙化問(wèn)題依然是制約我國(guó)廣大老少邊貧地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問(wèn)題，這些地區(qū)歷史上遺留下來(lái)的以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取生存和發(fā)展的舊賬還難以一時(shí)得到解決，繼續(xù)實(shí)施退耕還林，必將為從根本上改善這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力要素的優(yōu)化布局和配置，進(jìn)而解決“三農(nóng)”問(wèn)題作出更大的貢獻(xiàn)。

2 繼續(xù)退耕還林具備了外部環(huán)境

盡管退耕還林已實(shí)施10a，但當(dāng)前各地仍有一些不適宜耕種的陡坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地在繼續(xù)耕種。同時(shí)，退耕還林10a來(lái)的成功實(shí)踐，得到了中央及社會(huì)各界的高度關(guān)注和各地干部群眾的支持擁護(hù)，形成了較為完善的政策、制度、管理和技術(shù)體系，積累了豐富的工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)退耕還林具備了良好的外部環(huán)境。

2.1 繼續(xù)退耕還林仍有空間

退耕還林實(shí)施以來(lái)，各地通過(guò)實(shí)施退耕還林大大減少了陡坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地面積，有效治理了水土流失和土地沙化。但從2007年以來(lái)，國(guó)家沒(méi)有再安排新的退耕地造林任務(wù)，各地陡坡耕種和嚴(yán)重沙化耕地繼續(xù)耕種的現(xiàn)象仍然存在。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第六號(hào)）顯示，截止2006年10月31日，全國(guó)仍有25°以上的陡坡耕地4 040.9萬(wàn)hm2［3］。另外，當(dāng)前我國(guó)耕地統(tǒng)計(jì)“數(shù)出多門”，各地耕地面積仍然存在著計(jì)稅面積、承包面積、國(guó)土詳查面積等多種口徑［4］。盡管國(guó)土資源管理部門公布的2008年底全國(guó)耕地面積為1.22億hm2，距離1.2億hm2耕地保有量紅線距離已經(jīng)很近，但此統(tǒng)計(jì)數(shù)字之外注定會(huì)有不少空間沒(méi)有摸清。繼續(xù)實(shí)施退耕還林仍有空間。

2.2 中央的高度重視提供了堅(jiān)強(qiáng)的保障

退耕還林是順應(yīng)自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的必然產(chǎn)物，因而成為中央決策并上升為國(guó)家意志。工程實(shí)施以來(lái)，得到了黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視。中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次視察退耕還林工程建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)并作出重要指示。國(guó)務(wù)院先后頒布了《退耕還林條例》，先后下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2000］24號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2002］10號(hào)）、《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》（國(guó)發(fā)［2007］25號(hào)）、《關(guān)于切實(shí)搞好“五個(gè)結(jié)合”進(jìn)一步鞏固退耕還林成果的通知》（國(guó)辦發(fā)［2005］25號(hào)）、《關(guān)于完善退耕還林糧食補(bǔ)助辦法的通知》（國(guó)辦發(fā)［2004］34號(hào)）等政策性文件。這是我國(guó)乃至世界歷史上任何一項(xiàng)生態(tài)建設(shè)工程所沒(méi)有過(guò)的。當(dāng)前，為實(shí)現(xiàn)黨中央提出的建設(shè)生態(tài)文明、構(gòu)建和諧社會(huì)、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，退耕還林作為我國(guó)生態(tài)建設(shè)的一支主力軍，必將做出更大的貢獻(xiàn)，黨中央、國(guó)務(wù)院也必將因此對(duì)退耕還林更加關(guān)切。

2.3 成功實(shí)踐創(chuàng)造了良好的工作基礎(chǔ)

退耕還林實(shí)施以來(lái)，從中央到地方制定出臺(tái)了一系列政策措施、實(shí)施意見(jiàn)、管理辦法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，形成了一套較為完善的政策措施體系和組織管理體系。各地在工程實(shí)施中，結(jié)合本地實(shí)際，勇于探索實(shí)踐，總結(jié)出了許多成功的建設(shè)模式和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，并在工程的全過(guò)程管理中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為繼續(xù)實(shí)施退耕還林奠定了扎實(shí)的工作基礎(chǔ)。同時(shí)，退耕還林的實(shí)施，使億萬(wàn)農(nóng)民實(shí)實(shí)在在地享受到了國(guó)家的支農(nóng)惠農(nóng)政策，更深刻地體會(huì)到了退耕還林給他們帶來(lái)的生態(tài)改善、收入增加、生活水平提高等諸多好處。當(dāng)前，退耕還林已經(jīng)成為一項(xiàng)家喻戶曉的民心工程、德政工程，退耕還林政策已深入人心。廣大基層干部群眾對(duì)退耕還林工作已相當(dāng)熟悉?？梢哉f(shuō)，有史以來(lái)還沒(méi)有哪一項(xiàng)生態(tài)工程具有如此廣泛的群眾基礎(chǔ)。

同時(shí)，近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，綜合國(guó)力明顯增強(qiáng)，財(cái)政收入大幅度增長(zhǎng)，糧食生產(chǎn)也連年喜獲豐收并屢創(chuàng)新高，為繼續(xù)實(shí)施退耕還林提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力和物力保障。

3 科學(xué)規(guī)劃是繼續(xù)退耕還林必須解決的問(wèn)題

退耕還林實(shí)施10a來(lái)，總體進(jìn)展順利，成效顯著，得到了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可。但工程實(shí)施以來(lái)國(guó)家一直沒(méi)有出臺(tái)總體建設(shè)規(guī)劃，給各地組織實(shí)施帶來(lái)不少困難，最明顯的就是因?yàn)闆](méi)有出臺(tái)規(guī)劃，年度計(jì)劃任務(wù)只能一年一定，造成許多地方前期工作準(zhǔn)備不足、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展前瞻性差、超計(jì)劃實(shí)施或當(dāng)年無(wú)法完成計(jì)劃任務(wù)等諸多問(wèn)題。因此，在繼續(xù)實(shí)施退耕還林前，首要解決的問(wèn)題就是科學(xué)編制出臺(tái)工程建設(shè)規(guī)劃。

3.1 科學(xué)確定目標(biāo)、規(guī)模、范圍和進(jìn)度

科學(xué)規(guī)劃，首先要科學(xué)確定目標(biāo)、規(guī)模、范圍、布局、進(jìn)度等。目前，國(guó)家正在開(kāi)展第二輪全國(guó)土地資源詳查。要結(jié)合此次詳查，切實(shí)摸清全國(guó)現(xiàn)有的土地資源以及利用狀況，系統(tǒng)掌握現(xiàn)有陡坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地以及那些按照土地適宜性評(píng)價(jià)不宜再耕種的低產(chǎn)田、鹽堿地等的數(shù)量、質(zhì)量和分布，以及這些耕地分布地區(qū)的糧食產(chǎn)量、人均耕地面積、農(nóng)業(yè)人口等社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況。在此基礎(chǔ)上，仔細(xì)測(cè)算農(nóng)民需要的口糧田面積和可退耕面積，深入分析需要繼續(xù)退耕的可能性和可行性，在《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》的總體框架下，結(jié)合國(guó)家生態(tài)建設(shè)的需要和財(cái)力等因素，科學(xué)確定工程建設(shè)總體目標(biāo)、規(guī)模和范圍等，并按照輕重緩急、注重實(shí)效的原則合理安排工程建設(shè)布局、重點(diǎn)和進(jìn)度，做到有計(jì)劃、按步驟的實(shí)施，既要防止任務(wù)大起大落，又要防止重點(diǎn)不突出。

3.2 完善政策措施

科學(xué)規(guī)劃，還必須根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展和需要完善政策措施。退耕還林工程政策性極強(qiáng)，由于其實(shí)施主體和受益主體是1億多農(nóng)民，政策措施的科學(xué)性和可操作性是保證規(guī)劃順利實(shí)施的基礎(chǔ)和前提。退耕還林伊始，國(guó)家為充分調(diào)動(dòng)各地農(nóng)民的積極性，在政策設(shè)計(jì)時(shí)考慮了更大的利益激勵(lì)。在缺乏總體規(guī)劃指導(dǎo)下，一些地方將退耕還林實(shí)施范圍不斷擴(kuò)大。一些地方結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整就近就便分解了退耕還林任務(wù)。盡管這些耕地確實(shí)是符合《退耕還林條例》規(guī)定的可以納入退耕還林范圍的耕地，但優(yōu)先安排這些耕地退耕還林導(dǎo)致當(dāng)前一些真正急需必須治理的陡坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地仍然存在的事實(shí)。為此，建議在科學(xué)規(guī)劃時(shí)，要根據(jù)各地急需優(yōu)先治理的陡坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地的實(shí)際種糧產(chǎn)出，進(jìn)一步完善有關(guān)政策措施。一是關(guān)于補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。為保持中央政策的嚴(yán)肅性和延續(xù)性，宜采取政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)總量不變、降低年補(bǔ)助量并拉長(zhǎng)補(bǔ)助周期的做法。二是關(guān)于補(bǔ)助形式。為最大程度的降低管理成本和解決因糧食實(shí)物價(jià)格波動(dòng)導(dǎo)致退耕農(nóng)戶實(shí)得利益變動(dòng)等問(wèn)題，在補(bǔ)助形式上宜參照生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)男问浇y(tǒng)一為現(xiàn)金直接補(bǔ)助，在補(bǔ)助提法上不再與糧食掛鉤。對(duì)于確實(shí)需要“以糧食換生態(tài)”補(bǔ)助糧食的個(gè)別地方，必須在實(shí)施退耕還林前就制定并落實(shí)好具體可行的糧食保障措施。三是關(guān)于補(bǔ)助內(nèi)容。總結(jié)吸取工程實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建議在現(xiàn)有全部直接補(bǔ)助退耕農(nóng)戶政策的基礎(chǔ)上，增加對(duì)退耕農(nóng)戶能力建設(shè)的補(bǔ)助，提高他們走出去自我發(fā)展的能力。同時(shí)，按照工程建設(shè)任務(wù)的一定比例安排基層工程管理經(jīng)費(fèi)。

［1］ 趙玉濤.退耕還林工程在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的作用［J］.北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，7（2）：63－65.

［2］ 賈治邦.深入貫徹落實(shí)中央決策部署努力實(shí)現(xiàn)林業(yè)發(fā)展宏偉目標(biāo)［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010（1）：1－6.

［3］ 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局綜合司.第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第六號(hào)）（2008－02－29）［R］.中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站.

［4］ 常紅曉.中國(guó)耕地?cái)?shù)據(jù)黑洞［J］.財(cái)經(jīng)，2004（24）：84－87.