以生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)水土資源開發(fā)的帕累托最優(yōu)

張 燕，張 洪

（南京大學(xué) 地理與海洋科學(xué)學(xué)院，南京 210093）

1 以“帕累托最優(yōu)”原理指導(dǎo)自然資源開發(fā)及應(yīng)用中存在困難的原因

意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家V·帕累托在論述社會福利最大化問題時指出：如果沒有任何方式能在不減少其他人的福利條件下，增加至少一個人的福利時，整個社會的資源配置就處于最優(yōu)的資源分配狀態(tài)。這就是“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”［1－2］。按帕累托最優(yōu)的概念，當(dāng)資源在各部門的配置已到了資源配置的進(jìn)一步改變不再可能使任一人的處境變好而不使任何人的境況變壞時，資源的使用便達(dá)到最有效率的程度，資源的配置使社會福利達(dá)到極大值。“帕累托最優(yōu)”構(gòu)成福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)之一［3］。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署將自然資源定義為：在一定時間、地點(diǎn)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值，以提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素和條件［4］。該定義以人類為中心，即離開人類、人類社會和地理環(huán)境說自然資源毫無意義；同時強(qiáng)調(diào)，只有當(dāng)資源環(huán)境因素和條件被人類所需要和被人類開發(fā)利用，為人類社會創(chuàng)造財富，帶來福利，才能成為自然資源，才有價值。該定義要求從社會福利角度看待及利用自然資源，因而，在自然資源的開發(fā)中理應(yīng)體現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

自然資源具有整體性，可將其視作由諸多子系統(tǒng)構(gòu)成的大系統(tǒng)，開發(fā)其中某個子系統(tǒng)而帶給人們福利時，會影響該子系統(tǒng)及其他子系統(tǒng)。如果開發(fā)改進(jìn)了本系統(tǒng)和其他系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能，使資源得到改良與增值，提高效益，則開發(fā)該資源子系統(tǒng)將提高社會整體福利，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，形成人與自然資源的良性互動；如果因此而損壞了其他子系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能，阻礙它們的發(fā)展甚至生存，降低其效益，使資源退化與耗竭，則開發(fā)該資源子系統(tǒng)雖可提高相應(yīng)子系統(tǒng)的效益，卻損壞了其他子系統(tǒng)的利益，這種以犧牲他人利益為代價實(shí)現(xiàn)局部利益的開發(fā)顯然不能滿足“帕累托最優(yōu)”要求，也不一定能提高大系統(tǒng)的總體福利水平；如果開發(fā)某子系統(tǒng)資源，不僅給其他子系統(tǒng)帶來損失，甚至還喪失了本系統(tǒng)的長遠(yuǎn)利益，則為最劣開發(fā)。

然而，要實(shí)現(xiàn)自然資源開發(fā)中的帕累托最優(yōu)并不容易。首先，人類的需求無止境，但地球上能滿足人類需求的自然資源卻有限，要使有限的資源滿足無限的需求是困難的。其次，自然資源的多用途性使得其利用方式很多，而一定量的特定資源用于此用途就排除了用于他用途，如何合理利用與分配資源，使其在各子系統(tǒng)的配置達(dá)到最佳狀態(tài)很難確定且不唯一。第三，在自然資源開發(fā)中，某一系統(tǒng)的受益往往與其他系統(tǒng)的受損相伴發(fā)生，卻難以準(zhǔn)確計算獲得與損失的利益；加之人們經(jīng)常只注重自己所獲利益而無視他人的損失，因此在計算資源開發(fā)獲得的利益或造成的損失時，常常有意無意放大資源開發(fā)所獲的社會凈福利。如施用農(nóng)藥使種植業(yè)的損失減少，收成增加，卻也使有益物種損失變大，降低了物種多樣性，加大了生態(tài)失衡的可能，可是，物種喪失的利益受損是隱性的，難以直接引起人們重視并對之進(jìn)行定量分析，使得人們通常只計種植業(yè)收益，而忽略物種喪失的損失。第四，人們習(xí)慣于從自己和眼前的利益出發(fā)進(jìn)行自然資源開發(fā)，常會為了一己的局部利益而不顧全社會的利益，為了眼前利益而放棄長遠(yuǎn)利益，更使自然資源開發(fā)中的帕累托最優(yōu)狀態(tài)難以確定。

還需指出的是，自然資源利用中的“最優(yōu)”不可理解為一種靜止的“頂極狀態(tài)”，若僅滿足于已達(dá)狀態(tài)的最優(yōu)，不再對之加以變動（因?yàn)榘磁晾弁凶顑?yōu)原理，這時的改動勢必造成一部分人的損失），那么，社會進(jìn)步就將停止，這當(dāng)然不符合人類不斷追求更為發(fā)達(dá)境界的意愿。由于自然資源的稀缺與多用途性質(zhì)以及人的認(rèn)識的局限性，自然資源利用一般都處于“次優(yōu)狀態(tài)”，總存在進(jìn)一步改進(jìn)的可能性，人們有必要和可能去改進(jìn)資源利用方式，以謀求更好的收益，調(diào)整與改進(jìn)是實(shí)現(xiàn)自然資源利用方式優(yōu)化和社會進(jìn)步的必要條件。改進(jìn)則是由一個個次優(yōu)狀態(tài)向更優(yōu)狀態(tài)的過渡組成的過程，這一個個過渡提高著自然資源配置的效率，增加社會福利，使得資源利用逐步接近最優(yōu)狀態(tài)。況且，“最優(yōu)”的判定還取決于采用的標(biāo)準(zhǔn)，既便自然資源利用達(dá)到了現(xiàn)在認(rèn)為的某個最優(yōu)態(tài)，只要社會目標(biāo)或價值判斷標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，也會使之不再是最優(yōu)?？梢?，帕累托最優(yōu)不是一個，而是有許多個，并具有動態(tài)性，可通過一次次的改進(jìn)，逐步提高“最優(yōu)”的級別。故帕累托最優(yōu)應(yīng)理解為一個不斷提高“最優(yōu)”級別的過程，也正是在此不斷轉(zhuǎn)化“最優(yōu)”級別的過程（即開發(fā)）中，自然資源的利用更趨合理，為社會帶來更多福利。然而，每一次從一個最優(yōu)級向另一最優(yōu)級過渡的改進(jìn)都會改變當(dāng)事各方的收益狀況，迫不得已地會使一部分人的利益受損，這種損益變遷既是社會進(jìn)步過程中難以避免、常常又是必須付出的代價，同樣也是促進(jìn)自然資源利用方式優(yōu)化需要付出的代價。

由于只要進(jìn)行自然資源的開發(fā)以重新配置資源，便一定會在產(chǎn)生“受益”的同時發(fā)生“損害”，又不應(yīng)放棄“帕累托最優(yōu)”原理，就需要找到在自然資源開發(fā)中應(yīng)用該原理的辦法。

2 生態(tài)補(bǔ)償是在自然資源開發(fā)中實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”的有效辦法

帕累托最優(yōu)是一條“無人受害”的嚴(yán)苛標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，盡管有子系統(tǒng)受益，但只要存在其他子系統(tǒng)的利益受損，則仍認(rèn)為整個社會福利減少，此時資源配置就不處于最優(yōu)。事實(shí)上，在自然資源開發(fā)利用中，“受益”和“損害”往往相伴產(chǎn)生，即在自然資源開發(fā)中難以找到理想的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，于是人們退以“滿意”為準(zhǔn)則，尋找“次優(yōu)狀態(tài)”（只要能實(shí)現(xiàn)相對滿意的特定目標(biāo)，就稱資源配置合理），以免使許多可為多數(shù)人帶來極大利益而只使少數(shù)人受損的做法（政策）遭摒棄。要在自然資源開發(fā)中落實(shí)帕累托最優(yōu)原理，實(shí)現(xiàn)自然資源利用從次優(yōu)態(tài)向更優(yōu)態(tài)的過渡，需要處理的主要問題是：自然資源利用方式改變后，怎樣才能公平地給各方帶來至少不低于原來的益處并增加社會總福利？特別是如何解決受損方的損失以減少對進(jìn)步的阻力，并實(shí)現(xiàn)社會公平？對受損方實(shí)行補(bǔ)償是現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常被采用又行之有效的辦法。

假設(shè)從狀態(tài)A變動到B時，當(dāng)事人中有人受益有人受損，則由受益者對受損者的利益損失進(jìn)行彌補(bǔ)，通過利益補(bǔ)償使受損者境況不再惡化，甚至有所改善，并且，受益者得到的利益在抵償了受害者的損害以后，仍能使受益者得到好處，即社會總福利仍是增大的，那么，從A到B的變動是令人滿意的。這就是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“補(bǔ)償原理”［2－3，5］。該原理承認(rèn)任何一項變革都難免使一部分人受益而另一部分人受損，但可通過一定的政策（如對受益者征收特別稅，對受害者支付補(bǔ)償金）使受損者得到補(bǔ)償，以使之至少保持原來的福利狀況，即如果任何改變使一些人的福利增加，而不會同時造成另一些人的福利減少，或者一部分人的福利改善補(bǔ)償了另一部分人的福利惡化且有余，就認(rèn)為社會總福利增大。補(bǔ)償原理的實(shí)際含義是追求系統(tǒng)的總體功能最大化，而不要求各個子系統(tǒng)的功能都最大，并允許存在部分系統(tǒng)的功能損失。

補(bǔ)償原理在自然資源開發(fā)中具體落實(shí)的途徑之一是，政府制定適當(dāng)?shù)恼撸蜃匀毁Y源開發(fā)的受益者征收特別的稅，并用此向資源開發(fā)受損者提供補(bǔ)償，以改進(jìn)受損系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能，增加它的造血功能，減少損失增加收益，使受損者能至少不低于原來的福利水平，而改造后的整個系統(tǒng)將獲得高于原有的福利，以此提高社會總福利水平，這樣一次過渡便實(shí)現(xiàn)了資源利用水平從一個較低最優(yōu)狀態(tài)向另一個較高最優(yōu)狀態(tài)的過渡。

應(yīng)予強(qiáng)調(diào)的是，自然資源的開發(fā)利用活動經(jīng)常或多或少改變了生態(tài)環(huán)境，因而，作者認(rèn)為，在當(dāng)今時代，“帕累托最優(yōu)”考慮的“福利”不可局限于經(jīng)濟(jì)福利，還應(yīng)包括生態(tài)福利，福利水平的改變也要從經(jīng)濟(jì)和生態(tài)等多方面度量；在今天應(yīng)用補(bǔ)償原理時，當(dāng)然就不能只限于經(jīng)濟(jì)損失，更要特別關(guān)注在生態(tài)環(huán)境層面上實(shí)現(xiàn)自然資源開發(fā)的帕累托最優(yōu)，即為了提高自然資源系統(tǒng)的效益并改善生態(tài)環(huán)境，必須注重自然資源被開發(fā)后的變動情況與抵抗外界干擾的能力，調(diào)整不合理的開發(fā)方式，并進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。比如，我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要提出“主要使用國內(nèi)資源和陸路進(jìn)口資源的產(chǎn)業(yè)在中西部重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域布局”，使西部地區(qū)工業(yè)實(shí)際走上了資源開發(fā)為主的道路，結(jié)果清潔廉價的能源與原材料為東部沿海地區(qū)的發(fā)展提供了保障，卻導(dǎo)致了西部地區(qū)污染嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境惡化的局面，還加大了東、西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，因此，東部地區(qū)有義務(wù)幫助西部地區(qū)建設(shè)生態(tài)環(huán)境，彌補(bǔ)他們的利益損失?？梢?，自然資源開發(fā)涉及的補(bǔ)償不應(yīng)也不能僅僅是經(jīng)濟(jì)價值的補(bǔ)償，還應(yīng)包含生態(tài)補(bǔ)償，主要是對開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境損失進(jìn)行生態(tài)環(huán)境價值補(bǔ)償。

借助補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，須要處理與解決的問題之一是，部分人及當(dāng)前利益應(yīng)否予以維護(hù)，怎樣兼顧多數(shù)人與少數(shù)人的利益？尤其要求在自然資源開發(fā)中不能總用“為了大多數(shù)人的長遠(yuǎn)利益”這樣的借口來心安理得的犧牲少數(shù)人及當(dāng)前的利益，因?yàn)?，對少?shù)人來說，他們因某種活動（政策）受到的損害可能很嚴(yán)重，而對大多數(shù)受益者中的每一個人所得到的好處可能無足輕重，所以，在開發(fā)自然資源時，漠視他人及少數(shù)人的權(quán)益或忽視當(dāng)前要求都是不正確的，不僅不符合倫理學(xué)“公平”的要求，不利于相關(guān)做法的實(shí)施，也有損政治上的“穩(wěn)定”、“和諧”的實(shí)現(xiàn)與保持。當(dāng)然，亦不能讓大多數(shù)人為少數(shù)人的一己私利“埋單”。生態(tài)補(bǔ)償正是兼顧多數(shù)與少數(shù)、眼前與長遠(yuǎn)利益的補(bǔ)償方式，其中，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償主要是對少數(shù)人的經(jīng)濟(jì)價值受損的補(bǔ)償，生態(tài)補(bǔ)償則是為了大多數(shù)人的長遠(yuǎn)利益而實(shí)施的補(bǔ)償。在自然資源開發(fā)中實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康木褪且綄?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)福利和生態(tài)福利的優(yōu)化。為了使自然資源開發(fā)中的生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡詫?shí)現(xiàn)，需要做好以下工作：

（1）要對自然資源的開發(fā)活動進(jìn)行監(jiān)測和評價，以杜絕盲目開發(fā)和濫用自然資源的行為，減少浪費(fèi)，保證相應(yīng)的開發(fā)能增加全社會的福利，改善生態(tài)環(huán)境。

（2）為了對自然資源開發(fā)中的受損者實(shí)施補(bǔ)償以減少他們的損失，先要對受益者的利益所得和受損者的利益損失進(jìn)行定量測算，并制定一系列的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；還要對自然資源開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境改變進(jìn)行價值測算，以此作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。為使補(bǔ)償（尤其是生態(tài)補(bǔ)償）活動得以操作，需采用適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)和行政手段，如征收“資源稅”、“環(huán)境保護(hù)稅”［6］、“排污費(fèi)”［7］這樣一些特別稅或費(fèi)用。準(zhǔn)確明了的巨額補(bǔ)償費(fèi)用的支出通常能敦促資源開發(fā)者積極改進(jìn)技術(shù)與管理水平，設(shè)法減輕開發(fā)產(chǎn)生的負(fù)作用，以圖減少補(bǔ)償，這就能減少資源開發(fā)中的外部不經(jīng)濟(jì)性，恢復(fù)甚至提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，為社會帶來更多福利。

（3）建立一些流域范圍、全社會范圍及代際之間的補(bǔ)償機(jī)制，以防范自然資源開發(fā)中只追求局地利益和眼前利益而不顧全局利益和長遠(yuǎn)利益的傾向，并使之制度化、商品化；還要通過加大補(bǔ)償力度，使虛擬補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際補(bǔ)償。

3 “帕累托最優(yōu)”原理和生態(tài)補(bǔ)償在河流水資源開發(fā)及土地資源流轉(zhuǎn)中的應(yīng)用

在現(xiàn)行技術(shù)與經(jīng)濟(jì)條件下，如何使自然資源開發(fā)的負(fù)面影響最小收益最大，如何以最小投入獲得最佳的生態(tài)環(huán)境效果，即如何實(shí)現(xiàn)有限資源利用中總會存在的“機(jī)會成本”的最小化，同時保證“代內(nèi)公平”與“代際公平”的實(shí)現(xiàn)？帕累托最優(yōu)概念及生態(tài)補(bǔ)償原理能夠幫助我們有意識地采取恰當(dāng)?shù)姆绞?，?shí)現(xiàn)合理地開發(fā)和分配自然資源與其他各種資源，使資源的投入與在各部門（地區(qū)）的配置達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，取得全社會福利最大化。

3.1 河流水資源開發(fā)中理應(yīng)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償

開發(fā)一條河流時，應(yīng)將全流域作為一個由上、中、下游諸個子系統(tǒng)組成的大系統(tǒng)，開發(fā)要兼顧上、中、下游的利益，如實(shí)施全流域水土流失治理和水資源調(diào)控時即應(yīng)如此。如果實(shí)施治理和調(diào)控后，全系統(tǒng)所獲利益不低于之前的利益，即表示該河流水資源的配置進(jìn)入一種更優(yōu)狀態(tài)，則實(shí)施治理和調(diào)控是有利的；但此時可能犧牲了上、中游地區(qū)的部分利益，即下游的獲得可能是以上游的損失為代價換來的，故應(yīng)對受損者進(jìn)行補(bǔ)償。

正是基于這樣的認(rèn)識，作者曾經(jīng)提出［8］：應(yīng)從資源轉(zhuǎn)移角度對待長江流域的水土流失，對之實(shí)行“適度治理”，即在控制長江流域上游水土流失時，不強(qiáng)求上游的局部治理最佳，更不求徹底根治，而是在考慮經(jīng)濟(jì)承受能力和上、下游需要的基礎(chǔ)上，采用以保護(hù)河道與下游安全為基本依據(jù)的總量控制辦法（在總量不變的前提下，適當(dāng)分配各流失區(qū)允許流失的泥沙量，以協(xié)調(diào)各流失區(qū)的治理水平），通過治理將上游的環(huán)境損害控制在適宜范圍，以便既減輕上中游的生態(tài)破壞，又允許有一定量的水土流失來防止下游發(fā)生新的生態(tài)破壞，并使花費(fèi)盡可能小，達(dá)到用較少的投入獲得全流域滿意的經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)治理效果。為了彌補(bǔ)因此給上游水土流失區(qū)帶來的繼續(xù)損失，宜用“補(bǔ)償”方法進(jìn)行利益調(diào)節(jié)。

黃河水資源的開發(fā)利用中也應(yīng)體現(xiàn)帕累托最優(yōu)。自1972年以來，黃河斷流的時間與距離不斷延長［9］，由于黃河流域大部分地區(qū)屬于干旱半干旱區(qū)，干旱是引起水資源短缺的自然原因，但人類對水資源的超量使用與浪費(fèi)，加劇了水資源需求增大與供給相對減少之間的矛盾，黃河斷流難以避免。斷流的危害之一是供水困難，降低下游的工農(nóng)業(yè)收益和居民的生活質(zhì)量；危害之二是對沿河特別是河口三角洲地區(qū)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大影響，如海岸侵蝕后退，海水倒灌引起地下水質(zhì)惡化，地表水環(huán)境容量減少引起環(huán)境污染加劇，河口地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化生物多樣性喪失；危害之三是水量減少，改變了河道的沖刷模式，泥沙淤積使河道萎縮，河床抬高，降低行洪能力，增加決口和改道的風(fēng)險，威脅下游居民的生命財產(chǎn)安全。為了減少黃河斷流對下游生態(tài)系統(tǒng)及經(jīng)濟(jì)、社會系統(tǒng)可能造成的損失，實(shí)現(xiàn)黃河水資源的帕累托最優(yōu)利用，必須從全流域出發(fā)，對黃河水資源統(tǒng)一調(diào)控，適時實(shí)行定量用水控制，通過統(tǒng)一調(diào)度來保證有足夠的沖刷河道的生態(tài)用水和為下游提供盡可能多的生產(chǎn)、生活用水，以維持河口三角洲地區(qū)的生態(tài)平衡，并獲得經(jīng)濟(jì)收益。已有學(xué)者對水源地保護(hù)區(qū)建設(shè)提出各地區(qū)應(yīng)分擔(dān)的生態(tài)補(bǔ)償量［10］及河流水質(zhì)水量跨地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償量［11］。

河流水資源開發(fā)中的具體補(bǔ)償方式主要是由政府采取適當(dāng)措施，將下游獲益者的部分收益轉(zhuǎn)移給上、中游受損者，如向他們提供資金與技術(shù)，援助他們改進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，改漫灌為噴灌、滴灌，節(jié)約用水并提高用水效率，以減少對水資源的消耗，獲得較多的收益，使受損程度逐步減輕，甚至在限定的水資源使用量范圍內(nèi)，通過節(jié)水來達(dá)到未調(diào)控前的生產(chǎn)規(guī)模，獲得不低于原先的收益，但全系統(tǒng)的總收益卻大于原先的水平。通過這樣一次次的調(diào)整及補(bǔ)償，使得河流水資源的利用效率及在各地區(qū)各部門間的配置趨于越來越合理，同時改善流域的生態(tài)環(huán)境，逐步改進(jìn)與提高河流水資源開發(fā)利用的帕累托最優(yōu)程度。

3.2 土地資源流轉(zhuǎn)中亦應(yīng)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償

根據(jù)用途，土地資源大致可分為農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)用地，土地流轉(zhuǎn)主要是指土地功能在這兩種用途間的轉(zhuǎn)換，它是土地資源開發(fā)的主要形式之一。發(fā)生土地流轉(zhuǎn)時，一般都需進(jìn)行補(bǔ)償，然而，現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)（尤其在土地非農(nóng)流轉(zhuǎn)）時的補(bǔ)償通常只是對土地原使用者的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，包括對耕地的經(jīng)濟(jì)價值和社會價值的補(bǔ)償［12－13］?？墒?，土地除了可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值，還有重要的生態(tài)環(huán)境功能，如耕地生態(tài)系統(tǒng)具有的主要生態(tài)環(huán)境功能有：提供農(nóng)副產(chǎn)品、調(diào)節(jié)氣候、調(diào)節(jié)氣體、涵養(yǎng)水源、保持土壤、養(yǎng)分循環(huán)與持留、凈化環(huán)境、維持進(jìn)化、提供文化娛樂［14］，因而具有生態(tài)環(huán)境價值。對土地的生態(tài)環(huán)境功能亦進(jìn)行相應(yīng)的（價值）補(bǔ)償，才能使人們的福利得到更完整的體現(xiàn)。

因此，今天在開發(fā)土地資源時，首先，要采用合理的方式。例如，采用退耕還林方式開發(fā)陡坡地，雖然可能在短期內(nèi)減少種植業(yè)的收益，但這樣做不僅可阻止坡地的土壤流失，提高坡地涵養(yǎng)水、肥的能力，增加林業(yè)子系統(tǒng)的長遠(yuǎn)效益，還可由于水土流失減少而增加相鄰子系統(tǒng)的生產(chǎn)能力（如阻止湖泊退化，提高漁業(yè)子系統(tǒng)的效益）；從長遠(yuǎn)看，如果不實(shí)行退耕還林，任水土流失發(fā)展下去，不僅會損害其他子系統(tǒng)的利益，還會隨著坡地土壤流失，土壤肥力退化，導(dǎo)致坡地?zé)o法繼續(xù)耕種，繼而損害種植業(yè)本身的利益，最終使相關(guān)各系統(tǒng)的效益喪失，此時，退耕還林便是實(shí)現(xiàn)陡坡地開發(fā)帕累托最優(yōu)化的方式。其次，要保護(hù)耕地。我國目前遏制耕地流失主要靠行政、法律、金融與稅收手段，如嚴(yán)格按土地利用總體規(guī)劃和年度計劃供地，并執(zhí)行耕地“占一補(bǔ)一”，實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡；鼓勵按土地利用總體規(guī)劃對荒山、荒草、荒灘、荒水開發(fā)改造；實(shí)行土地復(fù)墾，補(bǔ)充耕地數(shù)量，在土地復(fù)墾中按照“誰破壞誰復(fù)墾”原則，執(zhí)行“誰復(fù)墾誰收益”的政策，復(fù)墾土地用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)可減少農(nóng)業(yè)稅，用于基本建設(shè)的給予優(yōu)惠［15］；推行土地整理，通過合理布局改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高耕地質(zhì)量，增加耕地有效面積；在耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)中征收“耕地開墾費(fèi)”等，以此扶持、鼓勵增加耕地的活動，處罰破壞耕地的行為。為落實(shí)保護(hù)耕地的目標(biāo)，作者認(rèn)為［13］，還應(yīng)采用經(jīng)濟(jì)手段來提高耕地流轉(zhuǎn)的成本，較合理且現(xiàn)實(shí)的辦法是把耕地的生態(tài)價值納入耕地流轉(zhuǎn)成本之中，借此實(shí)現(xiàn)雙重目標(biāo)：讓占用者從經(jīng)濟(jì)角度關(guān)注耕地的生態(tài)功能，以保護(hù)環(huán)境；同時使他們權(quán)衡由于流轉(zhuǎn)成本提高帶來的經(jīng)濟(jì)利益變化，盡可能少占耕地。第三，除用征地補(bǔ)償、有償使用土地等措施進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之外，更要對由此產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境改變進(jìn)行補(bǔ)償。這種補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)現(xiàn)是以對土地的生態(tài)環(huán)境價值估算為基礎(chǔ)，輔之以各種措施，為此，作者曾設(shè)計了這樣一種針對耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)的生態(tài)補(bǔ)償方案［13］：在生態(tài)補(bǔ)償與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償分離基礎(chǔ)上按比例超額預(yù)先征收生態(tài)價值變動的補(bǔ)償費(fèi)，以便除經(jīng)濟(jì)成本之外，再給開發(fā)商更大的生態(tài)成本壓力；仿國家建立“出口退稅”制度鼓勵出口的做法，實(shí)行“先征后返還”，即只要開發(fā)商采取行動恢復(fù)所開發(fā)土地的生態(tài)功能，則預(yù)征的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)便予返還。通過這些措施的實(shí)施，當(dāng)可促使開發(fā)商修復(fù)土地的生態(tài)功能；國家也可集中預(yù)征的資金，安排可行的生態(tài)恢復(fù)工程。

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