從膠南醫(yī)改看地方服務型政府建設

呂娜,張子禮

(山東理工大學法學院,山東淄博255049)

服務型政府建設是中國特色社會主義民主政治建設的重要內(nèi)容,是全面落實科學發(fā)展觀,構建社會主義和諧社會的重大舉措。建設服務型政府必須強化政府公共職能,主要是指政府提供高品位的服務,包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設,發(fā)展社會事業(yè)、社會保障服務和教育、科技文化、衛(wèi)生等,旨在為社會公眾生活和經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障,創(chuàng)造條件。

醫(yī)療是我國三大民生問題之一,《中共中央、國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》明確了醫(yī)改必須堅持“公益性質(zhì)”,強調(diào)“基本醫(yī)療衛(wèi)生制度屬于公共產(chǎn)品”,要求進一步明確和強化政府責任,加大政府投入力度。其最大的特點就是強調(diào)社會主義市場經(jīng)濟中政府的責任。[1]可見,醫(yī)改是當前我國建設服務型政府的一項重要內(nèi)容。地方政府的管理創(chuàng)新是服務型政府建設的根基,本文從青島膠南市新醫(yī)改這一層面對地方服務型政府的建設作一初步探討。

一、膠南市新醫(yī)改的主要做法和經(jīng)驗

膠南市地處太平洋西海岸的中國山東東南沿海,是青島市的衛(wèi)星城市,也是國家最早批準的沿海開放城市之一。

改革開放為膠南市創(chuàng)造了良好的投資環(huán)境和發(fā)展機遇。全市綜合經(jīng)濟實力顯著增強,人民生活逐步富裕,城市基礎設施日臻完善,城市功能不斷增強,經(jīng)濟社會格局加快與國際接軌,吸引了眾多的海內(nèi)外客商前來投資興業(yè)和發(fā)展貿(mào)易往來。

目前膠南市在國家統(tǒng)計局最新公布的全國縣域經(jīng)濟基本競爭力百強縣(市)排名榜上位居第34位。截至目前,全市累計合同利用外資25億美元,實際利用外資11.5億美元,實際利用內(nèi)資160億元,年外貿(mào)出口額5.5億美元。美國、德國、日本、韓國、臺灣、香港等國家和地區(qū)的一些國際知名大公司在膠南市投資落戶,并獲成功。隨著青島經(jīng)濟重心戰(zhàn)略西移、青島港集裝箱業(yè)務整體西遷前灣港以及青島海灣大橋的規(guī)劃建設,膠南市優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢和良好的投資環(huán)境更加明顯,已進入了一個高速發(fā)展的重大戰(zhàn)略機遇期。以膠南市為主要腹地的青島西海岸將建成大規(guī)模、現(xiàn)代化的工業(yè)中心區(qū)。

在發(fā)達的膠南市進行醫(yī)療衛(wèi)生機制改革,具有得天獨厚的條件和優(yōu)勢。近年來,人民群眾看病難、因病返貧,以及藥價高、醫(yī)療衛(wèi)生狀況差的問題十分突出,已成為全社會關注的焦點。在各地召開的“兩會”上,盡快改變目前農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生狀況的呼聲十分強烈。為解決這一問題,各地都在想方設法在這個問題上力爭取得進展。山東省膠南市的做法很有借鑒價值。

膠南市委、市政府從落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會的戰(zhàn)略高度出發(fā),按照黨的十六屆六中全會關于加強醫(yī)療衛(wèi)生服務的要求,積極探索農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展新模式,提高農(nóng)村的醫(yī)療保障水平。通過這種努力,既有效地緩解了人民群眾“看病難,看病貴”問題,又實現(xiàn)了鎮(zhèn)醫(yī)院與人民群眾的和諧共贏。

(一)膠南市新醫(yī)改的主要做法

根據(jù)膠南市農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的實際,在新醫(yī)改中,膠南市創(chuàng)新性地推行了四個方面的改革。

1.管理體制由“塊式”改為“縱向一體”。[2]

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,“塊式”管理體制逐漸暴露出許多弊端,導致鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理松散、理念落后,阻礙了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展。因此,改革和理順衛(wèi)生管理體制,成為當前解決人民群眾看病難、看病貴問題的根本所在。為此,膠南市按照以城帶鄉(xiāng)、以大帶小、城鄉(xiāng)一體、和諧共贏的思路,大膽探索,積極啟動了“縱向一體”管理運行體制改革。

“縱向一體”管理體制,就是按照所有權與經(jīng)營權分離的原則,在對13家鎮(zhèn)衛(wèi)生院進行全面核查的基礎上,將其人員、業(yè)務、經(jīng)費等全部劃歸市衛(wèi)生行政主管部門。同時,按照區(qū)域衛(wèi)生發(fā)展的需要,以市人民醫(yī)院、中醫(yī)院、開發(fā)區(qū)醫(yī)院等3家市直二級綜合醫(yī)院為“龍頭”,將13家鎮(zhèn)衛(wèi)生院合理分劃為3個管理區(qū)域。然后,根據(jù)管理區(qū)域的劃分,將13家鎮(zhèn)衛(wèi)生院的業(yè)務管理權、經(jīng)營管理權、人事聘用權全部劃到所屬的“龍頭”醫(yī)院,即3家市直二級綜合醫(yī)院。由3家市直二級綜合醫(yī)院負責管理、帶動13家鎮(zhèn)衛(wèi)生院,13家鎮(zhèn)衛(wèi)生院負責管理、帶動408處農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務站,實行市、鎮(zhèn)、村“三級聯(lián)動”,初步建立起了城鄉(xiāng)一體的新型管理運行體制。

新的管理運行體制,對全市醫(yī)療資源實現(xiàn)戰(zhàn)略重組,增強市、鎮(zhèn)兩級醫(yī)療機構發(fā)展活力,讓人民群眾不出鎮(zhèn)就能享受到市級醫(yī)療服務,基本實現(xiàn)了人民群眾小病在村、一般疾病在鎮(zhèn)、大病不出市的就醫(yī)格局,使得人民群眾與政府的關系更加和諧。

2.藥品采購由“分散”改為“統(tǒng)一競價采購”。

近些年,藥價高一直是人民群眾普遍關注的社會焦點問題。藥價高的成因很多,其中,藥品流通環(huán)節(jié)復雜、招標采購制度不完善,是重要癥結所在。

為有效解決這一突出問題,膠南市在反復論證、深入調(diào)研的基礎上,從源頭抓起,大膽突破體制機制等方面的限制,在青島市乃至山東省率先探索,對新型農(nóng)村合作醫(yī)療用藥實行“統(tǒng)一競價采購”,具體是:成立“一個中心”,實行“三個統(tǒng)一”。成立“一個中心”,即由市衛(wèi)生行政主管部門負責成立全市藥品招標配送中心。實行“三個統(tǒng)一”,即由藥品招標配送中心負責,對全市新型農(nóng)村合作醫(yī)療用藥實行統(tǒng)一采購、統(tǒng)一配送、統(tǒng)一價格。[2]

“統(tǒng)一競價采購”措施實施后,藥品收入在13家鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)藥總收入中的比重下降24個百分點,農(nóng)村藥品價格平均降幅在30%以上,大幅度減輕了人民群眾的醫(yī)藥負擔,使得人民群眾與政府的關系更加和諧。

3.投入主體由鎮(zhèn)級為主改為市級為主。

長期以來,以鎮(zhèn)為主的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生投入機制,導致了鎮(zhèn)衛(wèi)生院投入不足、設備陳舊、人員外流的惡性循環(huán)局面,受此影響,人民群眾對衛(wèi)生院的信任度明顯下降,就診量日趨減少。

針對這一問題,膠南市按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要,從強化政府責任入手,徹底改變過去以鎮(zhèn)為主的投入機制,建立了“市級為主”的財政投入長效機制。三年來,膠南市投資500多萬元,對13家鎮(zhèn)衛(wèi)生院的基礎設施進行了改善;投資820萬元,為13家鎮(zhèn)衛(wèi)生院配備了“五件一車”等基本設備;配套1400余萬元,將新型農(nóng)村合作醫(yī)療報銷比例由30%提高到50%;投資2000余萬元用于13家鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)護人員的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險等費用。據(jù)統(tǒng)計,2010年初以來,膠南市財政用于發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的資金已近4000萬元,為歷年之最。[2]

“市級為主”的財政投入機制,使膠南市醫(yī)療衛(wèi)生業(yè)煥然一新。這不僅極大地改善了鎮(zhèn)衛(wèi)生院的辦院條件,而且激發(fā)了醫(yī)護人員的工作熱情,同時帶來了農(nóng)村醫(yī)療費用降價的巨大空間,給廣大人民群眾帶來了更多的實惠,使得人民群眾與政府的關系更加和諧。

4.醫(yī)療衛(wèi)生人才培養(yǎng)由“靜滯”改為“鏈式互動”。

醫(yī)療衛(wèi)生人才是鎮(zhèn)衛(wèi)生院生存發(fā)展的根本。長期以來,鎮(zhèn)衛(wèi)生院職工由于待遇低、條件差,并且難有機會進修、學習,因而造成人才“靜滯”,嚴重影響了醫(yī)療技術水平和服務質(zhì)量的提升,影響了人民群眾的就醫(yī)安全感。

為徹底改變這種狀況,2006年以來,膠南市積極探索實行了城鄉(xiāng)人才環(huán)環(huán)相扣、聯(lián)系緊密的“鏈式互動”人才培養(yǎng)模式。一是建立住院醫(yī)師培訓制度。全市每年考錄30名以上本科畢業(yè)生到鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作,其中,前3年在市直二級綜合醫(yī)院學習培訓,考核合格者回鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作。二是嚴格衛(wèi)生下鄉(xiāng)制度。市直二級綜合醫(yī)院技術人員分批、分期下鄉(xiāng)帶教或到鎮(zhèn)衛(wèi)生院任職;凡晉升中級、副高級職稱的專業(yè)技術人員,必須在鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作一年以上。三是強化農(nóng)村在職醫(yī)療人員培訓制度。每年從鎮(zhèn)衛(wèi)生院選派40名業(yè)務骨干到市直二級綜合醫(yī)院進行為期半年以上的進修。四是建立人才引進制度。市財政設立50～100萬元專項資金,用于引進“名醫(yī)”,以此帶動農(nóng)村醫(yī)療水平的整體提升。

“鏈式互動”的人才培養(yǎng)模式,既提升了鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)療水平,增強了人民群眾就醫(yī)的信任感,又為鎮(zhèn)衛(wèi)生院的可持續(xù)發(fā)展提供了動力,蓄足了后勁。

(二)膠南市新醫(yī)改的主要經(jīng)驗

新的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展模式運行后,膠南市的城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源得到優(yōu)化配置,鎮(zhèn)衛(wèi)生院的辦院條件和醫(yī)療水平得到質(zhì)的改善和提升,人民群眾的信任感和滿意度明顯提高,有力地促進了城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生統(tǒng)籌發(fā)展、和諧發(fā)展,并收到“一升一降”的明顯成效。“一升”就是鎮(zhèn)衛(wèi)生院的就診量大幅度上升。“一降”就是人民群眾的就醫(yī)費用大幅度下降。[2]

總的來看,膠南市的新醫(yī)改取得了以下主要經(jīng)驗。

1.科學的管理運行體制,這是破解人民群眾“看病難、看病貴”的前提。

實行“縱向一體”管理體制改革,從根本上解決長期以來困擾鎮(zhèn)衛(wèi)生院發(fā)展的體制性障礙,既拓展了市直二級綜合醫(yī)院的發(fā)展空間,又為鎮(zhèn)衛(wèi)生院的發(fā)展提供了有力的支撐,促進了城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生一體化發(fā)展,完全符合科學發(fā)展觀的根本要求。

2.規(guī)范的藥品采購渠道,這是破解人民群眾“看病難、看病貴”的關鍵。

實行藥品“統(tǒng)一競價采購”措施,實現(xiàn)了藥品采購環(huán)節(jié)的“陽光操作”,堵塞了藥品采購環(huán)節(jié)的漏洞,大幅度降低了藥品價格,讓人民群眾從中得到了更大的實惠。

3.充足的醫(yī)療資金投入,是破解人民群眾“看病難、看病貴”的根本。

以“市級為主”的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生投入體制,有效破解了長期以來制約農(nóng)村醫(yī)療發(fā)展的資金瓶頸,為服務農(nóng)村、服務人民群眾提供了可靠保證。

4.合理的人才培養(yǎng)機制,是破解人民群眾“看病難、看病貴”的支撐。

“鏈式互動”人才培養(yǎng)模式,穩(wěn)定了基層人才隊伍,有力地促進了鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員素質(zhì)和技術水平的提升,從而不斷增強了鎮(zhèn)衛(wèi)生院的可持續(xù)發(fā)展能力和核心競爭力。

二、膠南市新醫(yī)改對地方服務型政府建設的積極作用

(一)以醫(yī)改改善醫(yī)患關系,推動經(jīng)濟社會發(fā)展

通過一系列醫(yī)療衛(wèi)生體制創(chuàng)新和改革,新醫(yī)療衛(wèi)生體制在膠南市的有效運行,盤活了現(xiàn)有的城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源,實現(xiàn)了群眾得實惠、醫(yī)院得發(fā)展、政府得形象的多贏局面。在合則雙贏、分則兩誤和“幫扶推進、共同發(fā)展”的一體化共識下,構建了和諧的醫(yī)患關系、黨群關系、政群關系,最大程度地實現(xiàn)了社會的和諧,極大地推進了社會經(jīng)濟的發(fā)展。

(二)強化政府職能,保證群眾利益

規(guī)范的藥品采購渠道,在很大程度上破解了人民群眾“看病難、看病貴”的問題。政府真正定位在為民服務的角色上,堅持以人為本、執(zhí)政為民。統(tǒng)一競價采購藥品措施的實施,使藥品價格平均降幅在30%以上,大大減輕了人民群眾的經(jīng)濟負擔。膠南市的新醫(yī)改把群眾的根本利益作為出發(fā)點和落腳點強化服務意識,突出了政府服務的職能。財政支出以人為本,充分體現(xiàn)了公民本位、公民意志在公共管理中處于決定性地位的政府管理模式,著力解決人民群眾最關心、最直接和最現(xiàn)實的利益問題,贏得了人民群眾的支持和擁護。

(三)明確政府責任,促進社會和諧

在膠南市醫(yī)療體制改革的新思路中,投入主體由“鎮(zhèn)級為主”改為“市級為主”的做法,使政府加大了投入力度,穩(wěn)步增加了政府公共服務的供給,它不但極大地改善了鎮(zhèn)衛(wèi)生院的辦院條件,同時帶來了農(nóng)村醫(yī)療費用降價的巨大空間,給廣大人民群眾帶來了更多的實惠,有力地促進了社會的和諧發(fā)展。

三、構建地方服務型政府的路徑選擇

建設地方服務型政府是一項長期的任務,不僅需要在思想層面解決認識問題,重要的是要實現(xiàn)政府職能轉變、行政管理體制創(chuàng)新和合理的人才培養(yǎng)機制。從膠南市的成功新醫(yī)改來看,要從體制和機制的改革、公務人員素質(zhì)提高以及讓人民群眾得實惠等一系列具體環(huán)節(jié)抓起,按照建設服務型政府的目標要求,采取綜合手段,全力推進地方服務型政府建設。

(一)以人為本,切實解決民生問題是建設地方服務型政府的核心

民生問題是社會之基,政府行政之本。民生問題解決得如何,決定著社會進步的程度和政權興亡。黨的十六屆六中全會提出:“構建社會主義和諧社會,就必須堅持以人為本,始終把最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點,正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾,認真解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題”。[3]在地方服務型政府建設過程中,應把更多的資源投向公共服務領域,不斷增加公共服務質(zhì)量,只有這樣才能有力解決就業(yè)、醫(yī)療、社會保障、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等與群眾利益最密切的民生問題。成功的醫(yī)改不失為建設地方服務型政府的切入點。

(二)加快行政管理體制改革是建設地方服務型政府的關鍵

只有深化行政體制改革,政府職能才能轉化,從而更好地履行公共服務職能。黨的十七大報告指出:“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)?！逼浠九e措主要有:第一,深化行審批制度改革,重塑政府流程;第二,加快推行電子政務建設,增強政府工作的透明度;第三,精簡各類辦事機構,促進政府“瘦身”;第四,加強行政執(zhí)法部門建設,促進政府依法行政;第五,逐步完善覆蓋全民的基本公共服務體系,優(yōu)化公共資源配置。[4]

(三)完善公共財政體系是建設地方服務型政府的基礎

“在現(xiàn)代社會,公共財政是公共組織體系運作的血液,是政府有效提供公共服務的經(jīng)濟基礎”。[5]要提高政府提供公共服務的能力,必須完善公共財政體系。調(diào)整公共支出結構,加大公共服務支出比重。規(guī)范轉移支付制度,加大財政運行的透明度和社會參與度,才能使其有效發(fā)揮公共職能。

(四)加強公務員隊伍建設是建設地方服務型政府的支撐

建設地方服務型政府的關鍵在于提高公務人員的隊伍素質(zhì)。當前應在控制數(shù)量、優(yōu)化結構、提高素質(zhì)上狠下功夫,通過科學設置機構、定編定崗、競爭上崗和崗位輪換等途經(jīng),形成有進有出、能上能下的機制。確保選人用人質(zhì)量,加強培訓和管理,搞好公務員的政治、理論、文化學習和業(yè)務培訓,樹立“群眾至上”的服務理念和服務模式,[6]不斷提高公務人員的服務態(tài)度、服務能力、服務質(zhì)量和工作效率,培養(yǎng)具有經(jīng)濟頭腦、服務意識、法律素養(yǎng)的國家人才,這是建設地方服務型政府的有力支撐。

[1] 中共中央,國務院.關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見[N].人民日報,2009-03-17.

[2] 膠南市政府.膠南市鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在改革中實現(xiàn)醫(yī)患共贏[EB/OL].膠南市信息網(wǎng),2006.

[3] 胡錦濤.中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定——中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議上的報告[N].人民日報,2006-10-18.

[4] 胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟,為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告[N].人民日報,2007-10-24.

[5] 孫亮.服務性政府的目標意涵及其實現(xiàn)途徑[J].中國行政管理,2007,(8).

[6] 段中沖.不斷增強群眾至上的服務意識[EB/OL].長寧新聞網(wǎng),2009-05-19.