論生態(tài)城市管理

■ 屠鳳娜 趙含宇

生態(tài)城市建設(shè)是實現(xiàn)胡錦濤總書記所提出的 “人與自然和諧發(fā)展”的重要戰(zhàn)略舉措。要建設(shè)生態(tài)城市，加強(qiáng)生態(tài)城市管理，必須要明確生態(tài)城市管理的內(nèi)涵，探索適應(yīng)生態(tài)城市發(fā)展的管理體制。同時，生態(tài)城市管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)上程，必須運(yùn)用多種管理方式和方法，多 “管”齊下，多種方法協(xié)調(diào)配合，相輔相成，從而實現(xiàn)城市管理的生態(tài)化。

生態(tài)城市管理的內(nèi)涵

生態(tài)城市管理，就是把生態(tài)城市視為一個 “社會一經(jīng)濟(jì)一自然”復(fù)合系統(tǒng)，運(yùn)用系統(tǒng)科學(xué)的理論和方法，控制和實施對生態(tài)城市的全面管理。

從本體論的角度來看，生態(tài)城市是一個以人的行為為主導(dǎo)，自然環(huán)境系統(tǒng)為依托，資源流動為命脈，社會體制為經(jīng)絡(luò)的 “社會——經(jīng)濟(jì)——自然”的復(fù)合系統(tǒng)。和其他的系統(tǒng)一樣，生態(tài)城市系統(tǒng)具有整體性、綜合性和集中性的特征，但其本質(zhì)的屬性還是集中性或聚集性。

在生態(tài)學(xué)的理論中，生態(tài)系統(tǒng)是有生命存在并且與外界不斷地進(jìn)行物質(zhì)交換和能量傳遞的特定空間，是一個動態(tài)的、不斷發(fā)展、進(jìn)化、演變的系統(tǒng)。本質(zhì)上而言，生態(tài)城市系統(tǒng)和城市生態(tài)系統(tǒng)在組成結(jié)構(gòu)上相差仿佛，但是，前者立足于系統(tǒng)科學(xué)的高度，后者立足于生態(tài)學(xué)的理論。

對于生態(tài)城市這樣的復(fù)合的 “社會—經(jīng)濟(jì)—自然”大系統(tǒng)，要保持系統(tǒng)的良性發(fā)展，必須從系統(tǒng)科學(xué)的高度，以管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)為指導(dǎo)，以政策法規(guī)和全民參與為基礎(chǔ)，以電子信息技術(shù)為技術(shù)依托，建立起生態(tài)城市系統(tǒng)的管理體系。

法律方法、經(jīng)濟(jì)方法、行政方法和宣傳教育方法是傳統(tǒng)城市管理的四種基本手段，也是生態(tài)城市管理的主要方法。作為城市發(fā)展的高級階段，生態(tài)城市必須要改變我國城市管理中長期存在的重外在控制，輕內(nèi)在控制；重行政方法，輕其它方法；重管理的強(qiáng)制性，輕管理的服務(wù)性等問題。同時，生態(tài)城市要保持穩(wěn)定有序發(fā)展，必須要在管理過程中加強(qiáng)內(nèi)在控制，并且逐漸過渡到以內(nèi)在控制為主。因此，加強(qiáng)宣傳教育，提高居民素質(zhì)，在城市社會樹立起生態(tài)文明價值觀，是生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵手段。

建立適應(yīng)生態(tài)城市發(fā)展的管理體制

有效的城市管理離不開良好的城市管理體制。生態(tài)城市的建設(shè)需要探索適應(yīng)生態(tài)城市發(fā)展的管理體制。我們既要重視發(fā)揮政府在城市管理中的主導(dǎo)地位，又要充分發(fā)揮社區(qū)、社會中介組織、社會團(tuán)體、企業(yè)等社會組織的作用。

（一）明確政府在城市管理中的主導(dǎo)地位

在生態(tài)城市管理系統(tǒng)中，政府組織是城市管理的代表和主導(dǎo)，處于生態(tài)城市管理系統(tǒng)的中心位置，是城市管理不可替代的組織者和指揮者。

首先，要明確政府在生態(tài)城市管理中的基本職能。 “政府的生命力來自于它的社會服務(wù)作用”。這表明，政府不僅要提供物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)和公共產(chǎn)品，還要發(fā)揮其協(xié)調(diào)沖突，保持社會穩(wěn)定和控制人口，保護(hù)環(huán)境的政府職能。

其次，要建立引導(dǎo)型政府職能模式。政府職能的合理配置，是政府實行有效管理的前提。作為生態(tài)城市管理系統(tǒng)的核心，保持開放性、遠(yuǎn)離平衡態(tài)、內(nèi)部非線性作用是生態(tài)城市政府建立和完善職能模式的標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)城市管理主體多元化，公共權(quán)力社會化，并不意味著削弱甚至否定政府的職能，而是要轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政府管理服務(wù)化。引導(dǎo)型政府對生態(tài)城市的管理要以經(jīng)濟(jì)、法律手段和服務(wù)相結(jié)合為主，簡政放權(quán)，把主要精力用于宏觀引導(dǎo)和科學(xué)管理，履行好政府的社會職能，創(chuàng)造優(yōu)良的法律環(huán)境、管理環(huán)境和管理秩序。

最后，要建立生態(tài)城市政府——電子政府。電子政府通過網(wǎng)絡(luò)提供在線信息與服務(wù)，政府機(jī)構(gòu)各部門全部實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化和信息化運(yùn)行，為公眾社會提供便捷化和多元化服務(wù)。電子政府徹底打破了傳統(tǒng)政府的組織界限，在實體政府之外，又存在著一個不受時間和空間限制的、對社會和公眾不斷提供各種在線服務(wù)的虛擬政府。電子政府的創(chuàng)建為引導(dǎo)型政府提供了重要的物資設(shè)備與技術(shù)支持，使政府的管理功能和服務(wù)功能整體升位，并使引導(dǎo)型政府職能模式成為了必然。

（二）充分發(fā)揮社會組織的管理職能

“小政府、大社會”， “有限政府”，是法制社會的基本原則。在生態(tài)城市建設(shè)的過程中，我們要改變傳統(tǒng)上政府在城市管理中的唯一角色，政府要做到 “有進(jìn)有退”，放手發(fā)揮社會組織在生態(tài)城市建設(shè)中的作用。

1.社區(qū)

城市社區(qū)是最貼近居民的組織，是生態(tài)城市民主建設(shè)的基石。作為管理主體之一，生態(tài)城市管理系統(tǒng)中的社區(qū)不僅要發(fā)揮傳統(tǒng)的中介作用和協(xié)調(diào)作用，更要強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)作用和教育作用。全面推進(jìn)社區(qū)建設(shè)是完善城市居民自治，加強(qiáng)社會主義民主政治建設(shè)的重要途徑，也是當(dāng)前生態(tài)城市建設(shè)的重要內(nèi)容。 “調(diào)整社區(qū)內(nèi)社會成員利益關(guān)系的組織和規(guī)則，一般不是以行政權(quán)力的直接介入為前提的，而是由自立、自主、平等的社會成員，通過自治組織以一定的契約方式 （如社區(qū)公約）建立起來的。”因此，社區(qū)居民享有充分的知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)自我發(fā)展、自我管理、自我服務(wù)、自我教育。

2.社會中介組織

中介組織是聯(lián)系政府與企業(yè)及個人之間的橋梁和紐帶，在培育和規(guī)范市場方面有著政府不可替代的作用，減少了政府的工作量，使 “小政府”得以實現(xiàn)。中介組織的主要職能：一是運(yùn)用其專業(yè)知識為社會提供公益性服務(wù)，緩沖市場失靈造成的負(fù)效應(yīng)，減輕政府失靈對企業(yè)的損傷，提高市場自我組織能力。二是為自身所代表的特定的利益群體服務(wù)，在市場的準(zhǔn)入、監(jiān)督、公證，調(diào)節(jié)市場糾紛等方面發(fā)揮 “經(jīng)濟(jì)警察”的作用，監(jiān)督企業(yè)行為，減少不良市場競爭，維護(hù)公平競爭的市場秩序。根據(jù)生態(tài)城市的特征，生態(tài)城市中介組織應(yīng)具備民間化、市場化、自律化和規(guī)范化的特征。

3.社會團(tuán)體

社會團(tuán)體直接參與社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活，它們能夠更確切、直接地反映公眾的意見，已成為公眾參與決策的組織者和代表，是黨和政府聯(lián)系群眾的重要橋梁，是我國社會管理的一支基本力量。相對于縱向的政府管理體制，橫向的社會團(tuán)體以公益事業(yè)為出發(fā)點，更能貼近公眾，超越國家機(jī)制的官僚作風(fēng)，對公眾產(chǎn)生權(quán)威性影響力，具有增進(jìn)人際和諧的優(yōu)勢和功能，有利于城市管理系統(tǒng)的健康發(fā)展。社會團(tuán)體在社會管理中具有組織、參與、教育和調(diào)節(jié)的職能。

4.企業(yè)

企業(yè)是物質(zhì)文明的主要創(chuàng)造者，是現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，是城市管理主體體系的重要組成部分。企業(yè)參與城市管理的方式主要是提供公交、電訊、電力、自來水、醫(yī)療、教育等公共物品。為了更好地發(fā)揮企業(yè)在生態(tài)城市建設(shè)和管理中的市場主體作用，要做好以下三方面工作：一要讓國有企業(yè)成為真正的企業(yè)法人。國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的支撐力量，必須要將現(xiàn)有國有企業(yè)改組成符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的國有獨資公司或股份有限公司和有限責(zé)任公司。二要徹底打破行業(yè)、部門壟斷。除少數(shù)特殊行業(yè)和部門外，放松政府的準(zhǔn)入限制，減少政府的審批制度，發(fā)展多元競爭主體，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)在競爭中良性發(fā)展。三要改革公共物品的供給模式，鼓勵民營企業(yè)參加公共物品的供給?？蓢L試在政府監(jiān)管下由私人資本通過投標(biāo)取得政府特許的專利經(jīng)營權(quán)來經(jīng)營某種公共物品的生產(chǎn)與供給。

（三）完善公眾參與生態(tài)城市管理的制度

1.培養(yǎng)公眾參與生態(tài)城市管理的意識

政府在治理城市的過程中應(yīng)通過廣泛的宣傳和教育，讓公眾逐步擺脫傳統(tǒng)思想觀念的束縛，正確認(rèn)識我國法律中所賦予的人民參與國家事務(wù)管理的權(quán)利，明確城市的主體是市民，充分意識到公眾參與既是公民的權(quán)利又是公民的義務(wù)，積極參與城市管理是維護(hù)自身利益的一種方式。因此，政府首先應(yīng)從政府主導(dǎo)的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)檫€政于民的觀念，從全面控制的無限政府的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)閷ι鐣嵭泄补芾淼挠邢挢?zé)任的政府的觀念，從政府是單一的城市管理主體轉(zhuǎn)變對多元主體合作管理的觀念，給公眾提供適當(dāng)?shù)墓差I(lǐng)域，以便使公民積極參與公共事務(wù)，在這種不斷參與中培養(yǎng)公民資格，在公眾與城市政府的互動中形成真正意義上的民主行政；其次，參照奧爾森在 《集體行動的邏輯》中提到的建立一種 “選擇性激勵”來驅(qū)使城市公眾參與城市管理，參加集體行動。即在集體行動中區(qū)別對待積極參與和消極不參與的兩種人，獎勵積極參與者來示范誘導(dǎo)其他人采取相同的行為，促使公眾形成強(qiáng)烈的參與意識，從而促進(jìn)集體行動。

2.暢通公眾參與生態(tài)城市管理的渠道

公民社會的存在是政府與社會關(guān)系發(fā)展的產(chǎn)物，它強(qiáng)調(diào)公民對社會政治生活的參與和對國家權(quán)力的監(jiān)督與制約。我國公民社會尚處在形成階段，一方面需要通過不斷完善我國公民社會建設(shè)的法律體系，另一方面則需要通過逐步解除限制民間組織發(fā)展的規(guī)制，二者一張一弛來推進(jìn)我國公民社會的發(fā)展。以積極的態(tài)度和現(xiàn)代理念對待各類非營利組織，推動建立一些專業(yè)的民間社團(tuán)、行會、科研機(jī)構(gòu)，還包括基層的社區(qū)組織等，定期召開公開會議，組織公民討論，并派政府代表參加會議，舉行座談會，一方面政府代表向公眾通報城市政府的各項公共政策的內(nèi)容，回答與會者的提問并提供技術(shù)幫助，另一方面則可以了解公眾的動向及對公共政策的反應(yīng)，將公眾中具有代表性的意見和觀點納入公共政策的考慮范圍。另外，還可以借鑒西方國家一些成熟的公眾參與制度的做法，如美國的公示制，在規(guī)則和政策執(zhí)行之前提前一定的時間告知公眾。

3.完善公眾參與生態(tài)城市管理的制度

公眾參與實際上是一種合作式的管理，公眾與城市政府合作成功與否，關(guān)鍵在于參與權(quán)的規(guī)范，而參與權(quán)的規(guī)范最終離不開制度化途徑。我國憲法已經(jīng)賦予了公民管理國家事務(wù)的權(quán)利，因此還應(yīng)制定有關(guān)公眾參與權(quán)利義務(wù)的法規(guī)和制度，確立公眾參與的原則和地位，規(guī)定公眾參與的法律效力、權(quán)利與義務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)和組織、方式和程序以及領(lǐng)域和范圍。經(jīng)驗告訴我們： “既非高度集中也非十分分散的權(quán)利有利于政策創(chuàng)造”，既要賦予公眾參與權(quán)，又要對權(quán)利進(jìn)行合理恰當(dāng)?shù)南拗?。尤其在城市治理中，涉及地方發(fā)展全局性的規(guī)劃、與公眾切身利益相關(guān)密切的決策都應(yīng)該向公眾公開，通過各種方式讓公眾在相應(yīng)的行政程序中表達(dá)意見，通過 “公眾表決”讓公眾作出決定等。在具體的城市治理中，我們還應(yīng)就公眾參與的過程制定相應(yīng)的公眾參與決策制度和公眾參與監(jiān)督制度。

重視生態(tài)城市管理的現(xiàn)實方法論體系

生態(tài)城市管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)上程，必須運(yùn)用多種管理方式和方法，多 “管”齊下，多種方法協(xié)調(diào)配合，相輔相成，確保生態(tài)城市持續(xù)良性發(fā)展。

（一）提供完善的生態(tài)城市建設(shè)與管理的政策法規(guī)保障

生態(tài)城市的保障體系包括自然基底、經(jīng)濟(jì)實力、科技、文化、社會穩(wěn)定、法律、政策和管理體制等等多個方面。在諸多因子中，自然基底、經(jīng)濟(jì)實力、科技、文化和社會穩(wěn)定等因素往往是既定的，很難在短期內(nèi)有所改變，但法律、政策和管理體制上的保障卻可以相對比較快地提高和完善。綜觀國外成功的生態(tài)城市建設(shè)案例，極為重視這幾項保障因子的建設(shè)，都有詳細(xì)的分工實施體系、具有明確法律地位和角色定位的推進(jìn)和實施機(jī)構(gòu)及完善的法律條例、市場化的管理體制等作為支撐條件。從國家層面到地方層面，國外對生態(tài)城市建設(shè)的立法工作極為重視，一些國家通過立法，已經(jīng)為生態(tài)城市建立了一套綠色 （或生態(tài)）法律保障體系，即：綠色秩序制度，包括自然資源產(chǎn)權(quán)制度、綠色市場制度、綠色產(chǎn)業(yè)制度、綠色技術(shù)制度等；綠色產(chǎn)銷制度，包括綠色生產(chǎn)制度、綠色消費制度、綠色貿(mào)易制度、綠色包裝制度、廢物回收利用制度等；生態(tài)激勵制度，包括綠色財政制度、綠色金融制度、綠色投資制度、綠色稅收制度、綠色統(tǒng)計制度、綠色審計制度、綠色會計制度等；綠色社會制度，包括綠色教育制度、綠色信息 （宣傳）制度、綠色行政制度、綠色采購制度、公眾參與制度等。對作為生態(tài)城市建設(shè)重要保障的管理體制，也在一些著名的生態(tài)城市得到了重視。

（二）創(chuàng)造生態(tài)城市建設(shè)和管理的科技條件

信息技術(shù)快捷地提供各種背景資料，減少了因通訊手段造成的信息失真，提高了決策的科學(xué)性、前瞻性和民主化，同時密切了部門間的聯(lián)系與合作，能夠有效地提高城市管理的效能。信息技術(shù)引發(fā)了城市管理理念的深刻變革，為生態(tài)城市的建設(shè)和管理帶來了新的發(fā)展契機(jī)。

1.打造數(shù)字城市，為數(shù)字化管理提供物質(zhì)基礎(chǔ)

打造數(shù)字城市，進(jìn)行信息化建設(shè)要本著統(tǒng)一規(guī)劃管理、統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺、統(tǒng)一安全策略等原則。一要加強(qiáng)城域網(wǎng)的建設(shè)，使網(wǎng)絡(luò)覆蓋包括鄉(xiāng)村在內(nèi)的生態(tài)城市的全部區(qū)域，把城市的基本信息系統(tǒng)連接起來，實現(xiàn)三網(wǎng) （電話網(wǎng)、有線電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)）連接，達(dá)到資源充分共享；二要加強(qiáng)應(yīng)用系統(tǒng)的開發(fā)，全面提升已有的信息系統(tǒng)功能等級，在系統(tǒng)的大量事務(wù)性信息中進(jìn)行二次開發(fā)，使信息系統(tǒng)充分發(fā)揮管理、輔助決策、支持決策的功能；三要建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通、全部產(chǎn)業(yè)及城市管理系統(tǒng)各子系統(tǒng)的數(shù)字化管理數(shù)據(jù)庫，并通過城域網(wǎng)將分散的、分布式的數(shù)據(jù)庫連接起來，用智能化的監(jiān)測和調(diào)控體系進(jìn)行數(shù)字化管理，實現(xiàn)生態(tài)城市人流、物流、信息流、資金流、交通流高度通暢。

2.利用數(shù)字技術(shù)，為數(shù)字化管理提供技術(shù)支持

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)教授李剛?cè)A在現(xiàn)場介紹說：“我們發(fā)現(xiàn)單一用控釋肥不能滿足水稻生長兩次需肥高峰，所以我們改進(jìn)肥料產(chǎn)品，將幾種速效型和控釋型肥料混合，使其在不同時間釋放，滿足用肥需求，同時采用機(jī)插側(cè)條施肥技術(shù)，不但減肥30%，而且只需施肥一次。”

數(shù)字技術(shù)是生態(tài)城市管理的技術(shù)支撐上具，直接影響城市管理水平和管理效果。在生態(tài)城市網(wǎng)絡(luò)平臺及管理數(shù)據(jù)庫的支持下，利用數(shù)字技術(shù)，可以有效監(jiān)控生態(tài)城市各系統(tǒng)的動態(tài)狀況，為生態(tài)城市的生態(tài)規(guī)劃、生態(tài)設(shè)計、生態(tài)管理提供技術(shù)支持，為生態(tài)城市可持續(xù)發(fā)展提供信息條件。

生態(tài)城市管理采用的數(shù)字技術(shù)主要包括遙感 （RS）、 遙測 （TM）、 地理信息系統(tǒng) （GIS）、 互聯(lián)網(wǎng) （Internet）、仿真 （Simulation） 和虛擬現(xiàn)實 （VR）等。生態(tài)城市管理系統(tǒng)利用數(shù)字技術(shù)可以 “動態(tài)、快速、高精度、規(guī)范地得到和存儲城市規(guī)劃、建設(shè)與管理的成果信息 （包括空間的和屬性的）；快速、高精度進(jìn)行城市管理信息的查詢檢索和統(tǒng)計，方便用戶獲取各類精確信息；有效進(jìn)行城市信息的空間分析，支持在城市管理上作深化、快速、高精度地更新城市定位信息，保證城市管理工作中信息的現(xiàn)實性”。

3.建立管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)生態(tài)城市管理現(xiàn)代化

城市管理信息系統(tǒng) （Urban Management Information System，UMIS） 是為實現(xiàn)城市管理目標(biāo)，收集、存儲、加上和處理各種信息，輔助各級管理人員進(jìn)行管理決策的信息處理系統(tǒng)。由于傳統(tǒng)的管理信息系統(tǒng)主要是為企業(yè)管理所設(shè)計，不能與城市地圖相連，無法在地理概念上輔助城市管理。因此開發(fā)生態(tài)城市管理信息系統(tǒng)，關(guān)鍵是要開發(fā)新的應(yīng)用系統(tǒng)，把MIS和GIS有效結(jié)合，實現(xiàn)MIS和GIS的互聯(lián)、互通、互動、共享。生態(tài)城市管理信息系統(tǒng)涵蓋生態(tài)城市的所有職能部門，通過對城市經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)系統(tǒng)的各個子系統(tǒng)進(jìn)行實時監(jiān)測與動態(tài)控制，客觀、及時地為管理者提供管理信息，幫助管理者進(jìn)行科學(xué)管理。

4.建立決策支持系統(tǒng)，實現(xiàn)生態(tài)城市決策科學(xué)化

信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是信息化管理基礎(chǔ)層，信息技術(shù)的應(yīng)用是信息化管理的技術(shù)層，建立管理信息系統(tǒng)是信息化管理應(yīng)用層，三者是層級關(guān)系，都服務(wù)于最高的決策層——決策支持系統(tǒng)。相對于管理信息系統(tǒng)，生態(tài)城市決策支持系統(tǒng)是對生態(tài)城市進(jìn)行宏觀管理的輔助工具，它利用電子計算機(jī)對MIS產(chǎn)生的數(shù)據(jù)信息再次高度綜合。決策支持系統(tǒng)能在決策過程的不同階段給予決策者不同形式的支持，輔助生態(tài)城市可持續(xù)發(fā)展決策的制定。

（三）加強(qiáng)城市間、區(qū)域間的交流與合作

城市和區(qū)域是密不可分的。城市是區(qū)域的核心，區(qū)域是城市的基礎(chǔ)。兩者相互依存、互相促進(jìn)。 “從地域范圍來看，生態(tài)城市不是一個封閉的系統(tǒng)，而是一個與周圍城市郊區(qū)及有關(guān)區(qū)域緊密相連的開放系統(tǒng)。城市間，區(qū)域間不斷地在進(jìn)行著物質(zhì)、能量、信息的交換。城市越發(fā)展，這種交換就越頻繁，相互作用就越強(qiáng)。生態(tài)城市的建設(shè)特別要強(qiáng)調(diào)城市間、區(qū)域間的分工協(xié)作、協(xié)調(diào)發(fā)展。不僅要注重自身的繁榮，還要確保城市自身的活動不損害其他城市的利益。

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