論我國行政問責(zé)的理論邏輯與制度建構(gòu)*

石書偉

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院， 湖北 武漢 430072)

“問責(zé)”可以從廣義和狹義兩個(gè)角度來理解。從廣義的角度來看， “問責(zé)作為一種普遍的社會關(guān)系形式， 存在于許多社會環(huán)境和社會關(guān)系之中?！比鐝臍v史的維度看， 對行政權(quán)力的監(jiān)督以及對行政行為的矯正自古有之， 比如說我國古代的監(jiān)察制度。[1]18若從狹義的角度來理解， “問責(zé)常常與公共行政聯(lián)系在一起， 被視為一種行政結(jié)構(gòu)和治理方式?！盵2]6那么， 如果從狹義的角度來理解“行政問責(zé)”， 則可以下這樣的定義， “行政問責(zé)是指行政人員有義務(wù)就與其工作職責(zé)有關(guān)的工作績效及社會效果接受責(zé)任授權(quán)人的質(zhì)詢并承擔(dān)相應(yīng)的處理結(jié)果。[3]而本文的寫作， 就是從狹義的角度來理解“行政問責(zé)”， 在分析行政問責(zé)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上， 厘清其中的內(nèi)在理論邏輯并進(jìn)行制度建構(gòu)。

一、 行政問責(zé)的現(xiàn)狀

當(dāng)前中國處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時(shí)期。社會在經(jīng)歷深刻變革的同時(shí)， 也凸顯了各種問題、 矛盾乃至社會沖突， 如阜陽劣質(zhì)奶粉事件、 山西襄汾潰壩事故、 三鹿奶粉事件、 深圳龍崗火災(zāi)等重大安全事故， 還有國內(nèi)頻繁發(fā)生的一系列礦難與群體性事件等等， 不勝枚舉。以礦難為例， 近些年大的礦難如2009年2月22日， 山西焦煤集團(tuán)西山煤電屯蘭礦南四盤區(qū)12403工作面井下發(fā)生爆炸事故， 74人遇難， 114人受傷； 4月4日， 雞西市天源公司金利煤礦發(fā)生透水事故， 12人遇難； 5月30日， 重慶松藻同華煤礦發(fā)生特別重大事故， 30人死亡， 59人受傷； 6月17日， 貴州晴隆縣新橋煤礦發(fā)生透水事故， 13人遇難； 9月8日， 河南省平頂山市新華區(qū)新華四礦發(fā)生瓦斯爆炸事故， 76人死亡； 11月21日， 黑龍江省龍煤集團(tuán)鶴崗分公司新興煤礦發(fā)生瓦斯爆炸事故， 遇難108人。等等。盡管在黨中央和國務(wù)院的高度重視下， 近年來我國煤礦事故起數(shù)和死亡率均大幅下降， 但與國際先進(jìn)采煤國家相比， 百萬噸死亡率仍為美國等先進(jìn)國家的30至50倍。因此， 在治理礦難中， 不得不采取行政問責(zé)的手段。[4]19而近些年備受世人矚目的群體性事件， 如甕安事件、 東陽事件、 孟連事件、 府谷事件等， 在化解這些問題、 矛盾與沖突的過程中， 也有一大批處理不力的黨政官員相繼被問責(zé)。

在近些年的問責(zé)實(shí)踐中， 取得了下列的成績。首先是被問責(zé)的官員覆蓋面廣。被問責(zé)的官員少則幾人， 多則幾十人。例如在甕安事件中， 僅縣以下干部被問責(zé)的就有34人。其次是被責(zé)的官員被迅速處理。例如在定州“6·11”澠油村事件中， 事發(fā)后第三天， 定州市市委書記和定州市市長郭振光就被免職。[5]67最后， 被問責(zé)的官員級別漸次增高。被問責(zé)的人員從一般的行政人員到省部級領(lǐng)導(dǎo)， 從行政首長和黨委領(lǐng)導(dǎo)都有官員被問責(zé)。

國務(wù)院在2004年發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》， 文件中指出， “行政權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤， 與行政權(quán)力主體利益徹底脫鉤。行政監(jiān)督制度和機(jī)制基本完善， 政府的層級監(jiān)督和專門監(jiān)督明顯加強(qiáng)， 行政監(jiān)督效能顯著提高?！币虼?， 各地各級黨和政府高度重視和推行行政問責(zé)制， 把它作為建設(shè)“責(zé)任政府”的重要措施以提高政府執(zhí)行力、 公信力， 并取得了良好的效果。

然而， 行政問責(zé)在具體的實(shí)踐環(huán)節(jié)尚存在著下列兩大問題。

其一， 制度層面上， “行政問責(zé)”缺乏統(tǒng)一的制度架構(gòu)。近年來， 我國制定出臺了行政問責(zé)方面的一系列的相關(guān)法律法規(guī)， 如2002年7月頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》； 2004年中央辦公廳頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》； 2005年4月通過《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)； 2009年7月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》， 等等。但是， 根據(jù)我國《憲法》、 《立法法》等相關(guān)法律的規(guī)定及精神， 上位法優(yōu)于下位法， 下位法不能與上位法相抵觸， 否則無效。然而， 諸多省市在行使立法權(quán)制定關(guān)于行政問責(zé)制的地方性法規(guī)、 規(guī)章等規(guī)范性文件時(shí)， 往往超越了上位法的規(guī)定。例如， 我國2006年通過的《公務(wù)員法》并沒有對“停職檢查”作出規(guī)定； 而《行政監(jiān)察法》也只是將“暫停執(zhí)行職務(wù)”作為調(diào)查措施中的一種， 而非一種責(zé)任。然而， 在行政問責(zé)制中卻“停職檢查”被當(dāng)作一種問責(zé)手段。除了問責(zé)形式之外， 在具體的問責(zé)事由、 程序等方面也存在沖突的地方。這在消解上位法權(quán)威的同時(shí)， 也給行政問責(zé)抹上了隨意性的色彩， 略有違法行政的嫌疑。

其二， 操作層面上， “行政問責(zé)”忽略外部約束。當(dāng)前的行政問責(zé)基本上屬于“同體問責(zé)”， 即由黨委根據(jù)黨的相關(guān)紀(jì)律條例紀(jì)追究黨員干部的責(zé)任和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級對下級的問責(zé)。而對于“異體問責(zé)”則不見任何規(guī)定。因此， 諸多學(xué)者認(rèn)為“異體監(jiān)督”則更為有效， 因此呼吁包括人民代表大會(人大常委會)、 各民主黨派、 司法機(jī)關(guān)、 新聞媒體、 社會公眾等主體也可以問責(zé)。

而要解決上述行政問責(zé)目前所存在的問題， 并根本上從制度上加以解決， 則需要厘清行政問責(zé)本身的理論邏輯。因?yàn)椋?只有解決邏輯前提， 才能更好地進(jìn)行制度建構(gòu)。

二、 行政問責(zé)的理論邏輯

(一)行政問責(zé)的倫理邏輯

現(xiàn)代行政兼具目的性與價(jià)值性。兩者難以分開?！拔覀儚膩聿徽J(rèn)為公共行政的理論和實(shí)踐僅僅是技術(shù)的或管理的問題。那種一方面把政府政治和政策制定過程作為價(jià)值表達(dá)， 另一方面把行政作為單純技術(shù)和價(jià)值中立的政策執(zhí)行的做法， 是失敗的。無論任何人， 欲研究行政問題， 皆要涉及價(jià)值之研究， 任何從事行政事務(wù)的人， 他實(shí)際都在進(jìn)行價(jià)值的分配”。[6]42我國實(shí)行社會主義制度， 國家的一切權(quán)力屬于人民。為了更好地確保人民行使當(dāng)家作主的權(quán)利， 憲法規(guī)定了人民代表大會制是我國的根本政治制度， 全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由人民選舉產(chǎn)生， 對人民負(fù)責(zé)， 受人民監(jiān)督； 各級行政機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生， 受人大監(jiān)督， 并對人大負(fù)責(zé)。因此， 社會主義國家的公共行政必須踐行社會主義民主政治的理念。據(jù)此， 中國共產(chǎn)黨十七大報(bào)告提出“健全政府職責(zé)體系， 完善公共服務(wù)體系， ……強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)”， 這就“把公共服務(wù)和社會管理放在更加重要的位置”。[7]31

因此， 可以說， 社會主義公共行政的倫理價(jià)值和道德取向就在于公共性?；诠残?， 我國政府必須推行服務(wù)行政， 構(gòu)建責(zé)任政府， 切實(shí)履行自身的政治和道德責(zé)任， 做到“權(quán)為民所用， 情為民所系， 利為民所謀”。基于這一邏輯， 就表明了“今天的民主已經(jīng)超越了政治學(xué)的疆域， 成為衡量一切社會管理形式的一般標(biāo)準(zhǔn)， 從政治民主向倫理民主的發(fā)展將是國家與社會管理的一次實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變?！盵8]262而從我黨我國歷來強(qiáng)調(diào)的為人民服務(wù)的宗旨而言， 行政機(jī)關(guān)必須“全心全意為人民服務(wù)， 一刻也不脫離群眾， 一切從人民的利益出發(fā)； 向人民負(fù)責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的一致性； 這就是我們的出發(fā)點(diǎn)”。[9]1094同時(shí)， 我黨歷來注重與時(shí)俱進(jìn)。在新時(shí)代提出了“以德治國”的方針，[10]200強(qiáng)調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)干部必須運(yùn)用人民賦予的權(quán)力為國家的發(fā)展、 富強(qiáng)、 安全服務(wù)， 一句話， 必須始終用來為國家和人民謀利益， 而絕不是把它變成牟取個(gè)人或少數(shù)人私利的工具”。[10]240這既是社會主義公共行政權(quán)力觀的重要內(nèi)容， 同時(shí)也是一個(gè)人民公仆的最高的政治理想和價(jià)值追求。

概言之， 上述兩方面構(gòu)成了我國行政問責(zé)的倫理邏輯的基礎(chǔ)。但是， 倫理基礎(chǔ)僅僅是使得行政問責(zé)具備“內(nèi)部控制”具有合理性。在當(dāng)今法治成為一種治國方略的時(shí)候， 行政問責(zé)還須通過外在的具有法律效力的“外部控制”來作保障， 因?yàn)椋?在推行服務(wù)行政， 構(gòu)建責(zé)任政府的同時(shí)更加強(qiáng)調(diào)一個(gè)法治政府， 做到德治和法治的統(tǒng)一。因此， 下面我們就來談?wù)勑姓栘?zé)的法政邏輯。

(二)行政問責(zé)的法政邏輯

現(xiàn)代國家都屬于民族國家， 都強(qiáng)調(diào)人民主權(quán)， 突出了國家人造而非神造。但是， 在主權(quán)國家興起之際， 自然法學(xué)家們， 如霍布斯、 洛克、 盧梭等人都是用社會契約理論來解釋國家主權(quán)， 認(rèn)為人們是為了擺脫非理性的自然狀態(tài)， 讓渡了自己手中的權(quán)利給一個(gè)共同體， 這個(gè)共同體就是國家。然而， 國家主權(quán)因此也受到一定的限制。以盧梭為例， 盧梭認(rèn)為人民通過契約的形式將主權(quán)賦予國家， 國家主權(quán)始終屬于全體人民。但是， 主權(quán)實(shí)質(zhì)上由公意構(gòu)成， 主權(quán)是絕對的、 神圣的、 不可侵犯的。所以， 任何公眾決定、 任何一種根本法律， 都不可能約束人民共同體。因此， 人民制定出體現(xiàn)公意的法律并根據(jù)法律授權(quán)政府， 政府手中的一切權(quán)力均屬于“公意”的派生物， 政府作為主權(quán)者的執(zhí)行人， 政府的各級官員均是人民任命的仆人。人民可以限制、 改變或收回委托給仆人手中的權(quán)力?；诖?， 可以說， 任何政府的任何權(quán)力都不得與主權(quán)的意志相違背， 必須接受公民的監(jiān)督和控制。

作為民主政治的核心理念的人民主權(quán)， 事實(shí)上也構(gòu)成了行政問責(zé)的法政邏輯。根據(jù)人民主權(quán)理論， 由于國家的一切權(quán)力都屬于人民， 政府的權(quán)力來自于人民的授權(quán)。所以， 政府僅僅是主權(quán)者的代言人， 也即政府是人民的代言人。然而， 人民是一個(gè)集體的概念。人民的權(quán)利須經(jīng)憲法外化、 細(xì)化為公民的各項(xiàng)具體權(quán)利。根據(jù)我國憲法規(guī)定， 中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民， 人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。國家機(jī)關(guān)及國家機(jī)關(guān)工作人員必須傾聽人民的意見和建議， 接受人民的監(jiān)督， 努力為人民服務(wù)。而在中國共產(chǎn)黨的十六大報(bào)告所提出“發(fā)展社會主義民主政治， 最根木的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、 人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來”的觀點(diǎn)則表明了“依法治國”是我國的治國方略。本著人民主權(quán)的理念， 執(zhí)政黨的執(zhí)政理念體現(xiàn)出了執(zhí)政為民的要求， 維護(hù)最廣大人民群眾的利益， 積極改善中國的政治生態(tài)， 將行政問責(zé)納入了依法行政的范疇。正是基于這樣的邏輯， 行政問責(zé)的法政邏輯得以構(gòu)建。

行政問責(zé)的倫理邏輯與法政邏輯只是解釋了行政問責(zé)自身存在以及運(yùn)行的機(jī)理。但是， 行政問責(zé)如何能更有效的運(yùn)轉(zhuǎn)， 則需要在制度建構(gòu)中進(jìn)一步完善。

三、 行政問責(zé)的制度建構(gòu)

經(jīng)過多年的實(shí)施， 行政問責(zé)制在某種程度上起到了制約權(quán)力濫用的目的， 強(qiáng)化了政府為人民服務(wù)的效果。但是為了能夠更好地發(fā)揮行政問責(zé)的作用， 那就需要從制度上解決行政問責(zé)的主體、 客體、 范圍與程序方面的問題， 明確“由誰問責(zé)”、 “向誰問責(zé)”、 “問什么責(zé)”以及“如何問責(zé)”這四個(gè)方面的問題。

(一)建構(gòu)問責(zé)主體， 明確“由誰問責(zé)”

在人民主權(quán)的民主國家， 邏輯上應(yīng)該由人民來問責(zé)。但是人民既是一個(gè)抽象的概念， 也是一個(gè)集體的概念。因此， 行政問責(zé)的主體的具體實(shí)踐應(yīng)該由對其有權(quán)問責(zé)的部門來實(shí)施。但是， 就當(dāng)前的行政問責(zé)實(shí)踐來看， 由于我國實(shí)行黨管干部的制度， 各級政府的領(lǐng)導(dǎo)干部主要根據(jù)執(zhí)政黨的推薦而產(chǎn)生。因此， 行政問責(zé)也就僅局限黨組織根據(jù)黨紀(jì)對黨員干部進(jìn)行問責(zé)， 行政機(jī)關(guān)的上級對于違紀(jì)違法的下級進(jìn)行問責(zé)。這種問責(zé)模式屬于“同體問責(zé)”。倘若屬于行政機(jī)關(guān)上下級一起都需要被問責(zé)的情形， 如何問責(zé)？ 問責(zé)的公信力就會受到一定的質(zhì)疑。因此， 在當(dāng)前行政問責(zé)主體的建構(gòu)方面， “同體問責(zé)”凸顯了其局限性， 須要進(jìn)一步完善問責(zé)主體的建構(gòu)。除了前述的“同體問責(zé)”， 還存在著另外兩種模式， 分別為異體問責(zé)和雙重問責(zé)?！爱愺w問責(zé)”即由行政系統(tǒng)外部的組織、 媒體和公民實(shí)施問責(zé)?！半p重問責(zé)”就是說包含了內(nèi)部控制的同體問責(zé)與外部控制的異體問責(zé)， 既通過行政部門的負(fù)責(zé)人、 內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及上級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)部問責(zé)， 也通過代議機(jī)構(gòu)、 司法機(jī)關(guān)、 新聞媒體、 社會公眾等外部主體來實(shí)施問責(zé)。

事實(shí)上， 行政問責(zé)的主體應(yīng)不僅僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部。因?yàn)椤巴w問責(zé)”作為一種自控機(jī)制， 又如一個(gè)人的左手控制自己的右手， 弊端自不待言。在社會主義公共行政中， 政府要想成為一個(gè)責(zé)任政府， 就需要做到自律與他律的有機(jī)統(tǒng)一。在行政問責(zé)的制度設(shè)計(jì)上， 就應(yīng)該做到“同體問責(zé)”和“異體問責(zé)”的有機(jī)結(jié)合。在“異體問責(zé)”的設(shè)計(jì)上， 就需要明確各問責(zé)主體的權(quán)力。以人大為例， 人民代表大會作為我國最高的權(quán)力機(jī)關(guān)， 由它來問責(zé)就彰顯了它自身所具有的法理權(quán)威。因此， 在具體的權(quán)力設(shè)置上， 就需要明確人大的質(zhì)詢權(quán)、 調(diào)查權(quán)、 罷免權(quán)和撤職權(quán)等權(quán)力， 通過這些權(quán)力的行使確保人大的異體問責(zé)。其他問責(zé)主體， 如民主黨派、 新聞媒體、 社會公眾等通過信息公開制度能更好地對政府進(jìn)行問責(zé)。而司法機(jī)關(guān)則通過完善行政訴訟制度來對政府進(jìn)行問責(zé)。對于社會公眾， 則應(yīng)該建立起相應(yīng)的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度， 公益訴訟制度來調(diào)動(dòng)人民群眾問責(zé)的積極性。

(二)建構(gòu)問責(zé)客體， 明確“向誰問責(zé)”

要建構(gòu)問責(zé)客體， 明確“向誰問責(zé)”這個(gè)問題， 就應(yīng)該先清楚行政這一定義。所謂“行政”就是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國家事務(wù)、 社會公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)。[11]2

因此， 行政問責(zé)理所當(dāng)然是向國家權(quán)力機(jī)關(guān)中的執(zhí)行機(jī)關(guān)問責(zé)， 在我國， 人民代表大會是權(quán)力機(jī)關(guān)， 政府是執(zhí)行機(jī)關(guān)。政府僅是執(zhí)行代表著人民主權(quán)的人大的意志。然而， 執(zhí)行人大的命令， 行使自身的職權(quán)， 既有各級政府， 也有公務(wù)人員。在公務(wù)員隊(duì)伍中， 既有負(fù)有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者， 包括各級政府的首長和各職能部門的負(fù)責(zé)人， 還有一般的辦事員。那么， 在具體的問責(zé)的對象上， 由那些人來承擔(dān)責(zé)任呢？

對此， 筆者認(rèn)為行政問責(zé)的客體不應(yīng)包括一般的公務(wù)員， 而只局限于政府負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的主要負(fù)責(zé)人， 因?yàn)橐话愕墓珓?wù)員僅僅是在執(zhí)行上級的命令。由于我國的公務(wù)員體制有別于西方的公務(wù)員兩分體制。在西方， 公務(wù)員一般分為政務(wù)官和事務(wù)官。西方的行政問責(zé)僅適用于政務(wù)官， 而不適用于事務(wù)官。然而， 我們盡管強(qiáng)調(diào)黨政分開， 但是在黨政干部領(lǐng)導(dǎo)這一塊， 我們執(zhí)行的是黨管干部原則， 兩者還是未能絕對的分開。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中， 甚至有許多黨內(nèi)干部同時(shí)兼任政府機(jī)關(guān)的職務(wù)。因此， 行政問責(zé)的對象應(yīng)包括這一類人， 把黨內(nèi)從事黨務(wù)工作的官員也納入行政問責(zé)制的框架中， 做到任何一名行使公共權(quán)力的公務(wù)人員， 尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部， 都有責(zé)可查， 有責(zé)可究。

(三)界定問責(zé)范圍， 明確“問什么責(zé)”

政府及其公務(wù)員承擔(dān)的責(zé)任由四個(gè)部分所組成， 分別為道德責(zé)任， 行政責(zé)任， 法律責(zé)任與政治責(zé)任。但是， 當(dāng)前存在爭議的地方在于， 責(zé)任主體被免職或者引咎辭職或者道歉以后， 也即承擔(dān)了道德責(zé)任、 行政責(zé)任與政治責(zé)任以后， 責(zé)任主體是否還應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任？有學(xué)者認(rèn)為行政問責(zé)并非相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任的終結(jié)， 而是追究其法律責(zé)任的開始。對此， 應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)法律程序追究其法律責(zé)任。但是這一問題是相當(dāng)復(fù)雜， 牽涉到我國的法律制度。鑒于我國的法律體制及相關(guān)的規(guī)定， 如果在行政問責(zé)中追求責(zé)任主體的民事責(zé)任， 行政責(zé)任、 刑事責(zé)任乃至憲法責(zé)任， 則顯得于法無據(jù)， 盡管理論上它很重要。換言之， 在行政問責(zé)中追求其法律責(zé)任在目前是難以實(shí)現(xiàn)。因此， 在行政問責(zé)中， 責(zé)任體系僅包括了道德責(zé)任、 行政責(zé)任與政治責(zé)任。道德責(zé)任的責(zé)任形態(tài)包括取消當(dāng)年評優(yōu)、 評先資格、 公開道歉、 消除影響、 作出書面檢查、 通報(bào)批評、 公開譴責(zé)、 誡勉談話等； 行政責(zé)任的責(zé)任形態(tài)包括限期整改、 責(zé)令停職檢查、 責(zé)令辭職、 建議免職、 引咎辭職等； 政治責(zé)任的責(zé)任形態(tài)包括被彈劾、 被質(zhì)詢、 被罷免、 投不信任票等； 黨內(nèi)責(zé)任有警告、 嚴(yán)重警告、 撤銷黨內(nèi)職務(wù)、 留黨察看、 開除黨籍。

明確了責(zé)任體系， 那么接下就是需要清楚行政問責(zé)制的范圍。當(dāng)前存在爭議的一個(gè)問題是行政問責(zé)是否應(yīng)僅限于突發(fā)性的重大公共安全事故這種“非常態(tài)”問責(zé)， 除此以外， 行政機(jī)關(guān)日常運(yùn)作中的積極的行政行為與消極的行政不作為所引發(fā)的責(zé)任是否也需要追究呢？對于這個(gè)問題， 筆者認(rèn)為兩者都需要追究?！胺浅B(tài)”問責(zé)只不過更有助于回應(yīng)民意、 平抑民意， 將政府?dāng)[脫輿論的中心， 消除政府負(fù)面影響而已。而“常態(tài)”問責(zé)就更能更有效加強(qiáng)行政管理， 且“常態(tài)”管理是行政管理的主要手段， 不應(yīng)該僅僅重視非常規(guī)而忽視了常規(guī)。換言之， 行政問責(zé)應(yīng)當(dāng)是一種“非?！鼻闆r下的“常態(tài)”制度， 使問責(zé)制真正成為我國政治生活中的一種慣例、 常態(tài)， 實(shí)現(xiàn)由過去的‘風(fēng)暴型問責(zé)’向‘制度型問責(zé)’轉(zhuǎn)變?！盵12]36

(四)建構(gòu)問責(zé)程序， 明確“如何問責(zé)”

明確了“由誰問責(zé)”， “向誰問責(zé)”與“問什么責(zé)”還不足以啟動(dòng)行政問責(zé)。因?yàn)檫@幾個(gè)方面所牽涉到的均是實(shí)體問題， 除了實(shí)體問題， 程序的問題也不能忽視。從法的一般意義上說來， 程序是任何一項(xiàng)健全制度必備的要素。在全面實(shí)施依法行政， 構(gòu)建法治政府的時(shí)代， 行政問責(zé)必須依法進(jìn)行， 按程序啟動(dòng)。事實(shí)上， 只有做到問責(zé)程序的規(guī)范性， 問責(zé)才具有可操作性， 問責(zé)才有保障。

就當(dāng)前我國行政問責(zé)的程序而言， 存在爭議的地方主要表現(xiàn)為行政問責(zé)是只能通過行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行還是可以通過相關(guān)公民的申訴、 控告、 檢舉的程序和上級機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)的提起程序和司法機(jī)關(guān)按照司法提起程序以及人大通過質(zhì)詢案、 罷免案等方式提起的程序進(jìn)行。對于這個(gè)問題， 筆者認(rèn)為， 行政系統(tǒng)內(nèi)部可以發(fā)動(dòng)， 因?yàn)槲覈男姓C(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置有監(jiān)督機(jī)關(guān)， 此外， 還有專門的《行政監(jiān)察法》， 于法有據(jù)； 對于公民也可以發(fā)動(dòng)， 因?yàn)閼椃ㄖ幸?guī)定了公民有申訴、 控告與檢舉的權(quán)利。至于當(dāng)前公民難以行使這項(xiàng)權(quán)利， 僅是在于制度的不完善。不能因?yàn)橹贫鹊牟煌晟贫雎粤诉@個(gè)渠道， 相反， 更應(yīng)該完善之； 對于上級機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)， 也可以發(fā)動(dòng)問責(zé)程序， 這本身就是它所固有的職權(quán)； 對于人大而言， 政府本身就是由它產(chǎn)生， 并對它負(fù)責(zé)。人大啟動(dòng)問責(zé)程序， 這是應(yīng)有之義。至于目前的狀況， 也是由于制度的不完善， 而難以啟動(dòng)， 對此， 也應(yīng)該加以完善。最后， 對于， 司法機(jī)關(guān)而言， 筆者不認(rèn)為它能啟動(dòng)問責(zé)程序。因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)一個(gè)固有特征就是被動(dòng)性。對于糾紛， 它一般是不告不理， 不會主動(dòng)干涉。倘若一個(gè)司法部門能積極主動(dòng)干預(yù)社會的糾紛， 這在于孟德斯鳩看來， 不僅是濫用權(quán)力， 而且引發(fā)專制。這種理念已經(jīng)為一般人所接受。所以， 司法機(jī)關(guān)不應(yīng)啟動(dòng)問責(zé)程序。對于問責(zé)是否合理合法， 它倒是可以起到最后的監(jiān)督作用， 堅(jiān)守社會正義的底線。

由于全國各地根據(jù)自身情況制定的行政問責(zé)規(guī)定， 在內(nèi)容上不統(tǒng)一、 不規(guī)范， 在問責(zé)的事由范圍、 問責(zé)的程序、 懲處的標(biāo)準(zhǔn)等方面各不相同?；诖耍?很有必要制定一部統(tǒng)一的《行政問責(zé)法》， 一是可以規(guī)范行政問責(zé)的嚴(yán)肅性、 公正性， 二是可以維護(hù)法律的權(quán)威， 確立起依法行政的大旗， 把行政問責(zé)納入法治化軌道。也只有做到問責(zé)法治化， 使《行政問責(zé)法》成為服務(wù)型政府建設(shè)的一個(gè)常項(xiàng)， 成為懸掛在每個(gè)官員頭上的達(dá)摩克利斯之劍， 促使他們提高服務(wù)意識和責(zé)任意識， 切實(shí)依法行政。[13]50

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