論我國碳排放權交易機制的法律構建

白 洋

（中國海洋大學法政學院，山東青島266100）

論我國碳排放權交易機制的法律構建

白 洋

（中國海洋大學法政學院，山東青島266100）

碳排放權交易機制作為推動低碳經濟的重要市場化手段，不僅有助于實現我國的自愿減排目標，亦可積極應對未來如若承擔減排義務所帶來的不利影響。當前我國已經具備構建碳排放權交易制度的政策和市場基礎，可以考慮以循序漸進的方式從管理機構設置、具體運行機制等法律層面來構建我國碳排放權交易制度。

碳排放權交易機制；國際形勢；法律構建

舉世矚目的《聯合國氣候變化框架公約》締約方第15次會議于2009年12月19日在哥本哈根落下帷幕。盡管大會沒有達成一項具有法律約束力的協(xié)議來代替即將于2012年到期的《京都議定書》，但是從未來國際氣候大會的談判走勢來看，減排已經成為一個不可逆轉的世界主題，新氣候協(xié)定的出臺只是時間問題。作為溫室氣體排放大國，我國存在被課以強制減排義務的可能。為了避免中國國家利益在機制交替的過程中受到損害，中國除了在未來的國際談判中要爭取主動之外，還應從法律和政策方面積極應對，構建符合我國國情的“碳排放權交易機制”。此外，即便中國未來不承擔減排義務，作為推動低碳經濟發(fā)展的重要市場化手段，碳排放權交易機制亦有助于實現我國的自愿減排目標。所以，盡快啟動我國的碳排放權交易機制勢在必行。來看，聯合履行和清潔發(fā)展機制基本類似。它們主要是通過實施項目而形成的機制，即高減排成本的發(fā)達國家提供資金和先進技術，在低減排成本的發(fā)展中國家或地區(qū)實施減排項目，來抵消其所承擔的減排義務。而碳排放權交易機制則是基于碳排放權的直接貿易而產生，交易量來自《京都議定書》授予的碳配額，主要適用于發(fā)達國家。承擔減排義務的國家或企業(yè)，在溫室氣體市場上向其他承擔減排義務的國家或企業(yè)出售或購買排放權來完成自身的減排承諾。在市場規(guī)律的有效調節(jié)下，排放者會千方百計通過技術改進等方法來獲得更多的碳排放指標用于其擴大再生產或有償轉讓，從而使企業(yè)在經濟效益得到提高的同時環(huán)境亦得到改善。當前，歐盟已經成功建立起了區(qū)域內的溫室氣體交易市場，其碳排放權交易機制正逐步走向成熟。

一、碳排放權交易機制的內涵

1997年的《京都議定書》一個開創(chuàng)性的突破就是它建立了一系列旨在削減溫室氣體減緩成本的、創(chuàng)新性的合作機制[1]8?！毒┒甲h定書》規(guī)定了三種非常靈活的義務履行模式，分別為：（1）聯合履行（J I，Joint Implementation）；（2）清潔發(fā)展機制（CDM，Clean development Mechanism）；（3）碳排放權交易機制（IET，International Emission Trade）。三種機制的共同核心在于，“發(fā)達國家可以通過這三種機制在本國以外的地區(qū)取得減排的抵消額，以較低成本實現減排”，以履行《京都議定書》所規(guī)定的減排義務[2]11。從這三種機制的對比

二、構建中國碳排放權交易機制的緊迫性和可行性

（一）緊迫性

1.國際嚴峻氣候形勢之內在要求

當前，國內外環(huán)境形勢十分嚴峻。有關研究預測顯示，雖然我國目前的人均排放量很低，但是年排放總量卻已經超過全球總量的10％，成為位居美國之后的全球第二大戶，并有可能在2010～2020年間成為全球排放量最大的國家[3]。另據美國能源情報署2001年的預測，如果中國不采取措施控制煤炭的使用，到2020年，中國由于消費煤炭而排放的CO2將超過發(fā)達國家，占世界的40.3％，接近工業(yè)化國家和東歐以及前蘇聯地區(qū)消費煤炭而排放的CO2之和[4]。因此，雖然目前我國并不需要承擔減排義務，依據當前的經濟發(fā)展速度，未來如若成為溫室氣體的第一大國，將會面臨更大的國際壓力。

如今，各國大都制定了自己的減排政策以期在新一輪談判中占據主動，并同時對其他國家施加壓力。作為非《京都議定書》的美國，其眾議院在2009年通過了《美國清潔能源安全法案》，提出以2005年為基準，2020年時溫室氣體排放量須降低17％，至2050年排放量須降低83％的目標，并將仿效歐盟推行碳排放權交易制度[5]。歐盟則把低碳經濟作為未來發(fā)展方向，提出了三個20％的目標：2012年溫室氣體排放量比1990年減少20％，一次能源消耗量減少20％，再生能源比重提高20％。日本則承諾，到2050年減排60％～80％，建立核證減排量交易市場[6]。而中國作為全球第二大碳排放國，與其去爭論誰要減得多或少，不如提早采取行動，未雨綢繆，構建符合本國實際的碳排放權交易機制，積極應對未來的減排壓力。

2.維護國家利益的必要舉措

目前我國碳排放權交易的主要類型是依托清潔發(fā)展機制（CDM）產生的交易。CDM是一項雙贏機制：一方面發(fā)展中國家通過合作可以獲得有利于可持續(xù)發(fā)展的先進技術以及急需的資金；另一方面通過這種合作，發(fā)達國家可以大幅度降低其在國內實現減排所需的高昂費用，加快減緩全球氣候變化的行動步伐[7]。然而，CDM項目并非有百益而無一害。當前，國內企業(yè)低價出售二氧化碳排放權，大量低成本的CDM項目資源已經成為西方國家投資機構眼中的“肥肉”，例如，國家發(fā)改委規(guī)定二氧化碳保護價是8～10歐元/噸，而國際價格是13～14歐元/噸。國際的碳買家低價購買中國企業(yè)的碳排放量，轉手賣掉，就可以獲得超過30％的利潤[8]。這無異于是在透支未來。如果將來中國被迫承擔較大的減排額度，一旦需要在國際市場上購買碳排放權，將會付出數倍于現今的價格，從而導致國家利益蒙受巨大損失。因此，盡快通過市場機制來優(yōu)化碳排放權的配置，以期在成本最低的情況下獲得最大的經濟和生態(tài)效果，才是中國目前的最優(yōu)選擇。

（二）可行性

1.我國碳交易市場已初見雛形

中國是全球第二大溫室氣體排放國，雖然沒有減排約束，但被許多國家看作是最具潛力的減排市場。國家發(fā)改委CDM項目管理中心最新統(tǒng)計顯示，截至2009年11月13日，中國已經批準的CDM項目達到2279個，其中663個已在聯合國CDM執(zhí)行理事會成功注冊，注冊數量和年減排量均居世界第一[9]。逐步市場化的碳排放交易行為，還給我國帶來了巨大的經濟效益，為我國應對氣候變化和節(jié)能減排事業(yè)提供了強有力的資金支持。截至2008年12月23日，我國已有82個項目的0.96億噸經核證減排量獲得國際清潔發(fā)展機制執(zhí)行理事會簽發(fā)，這為我國企業(yè)帶來的直接收益已達近7億美元[10]。當前，我國已經建立了一批排污權交易的市場機構，如2008年8月5日同時在北京和上海掛牌的北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所，2008年9月25日由中油資產管理有限公司、天津產權交易中心和芝加哥氣候交易所三方出資設立的天津排放權交易所。從總的形勢來看，市場基礎已經形成，只要國家引入相關的碳交易政策機制，很快就能激活當前我國的碳交易市場。

2.相關政策和制度基礎已經具備

為了應對全球氣候變化的嚴峻事實，中國政府于1998年建立了國家氣候變化對策協(xié)調小組。為進一步加強對應對氣候變化工作的領導，我國2007年發(fā)布《中國應對氣候變化國家方案》，并依此成立國家應對氣候變化領導小組，負責制定國家應對氣候變化的重大戰(zhàn)略、方針和對策，協(xié)調解決應對氣候變化工作中的重大問題。2008年10月中國政府又發(fā)布《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書，作為未來中國應對氣候變化行動的具體指導。2009年11月25日，國務院常務會議研究部署應對氣候變化工作，決定到2020年我國單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40％～45％，作為約束性指標納入國民經濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃，并提出了相應的政策措施和行動規(guī)劃[11]。在具體碳排放權交易活動上，我國依據《京都議定書》要求，指定國家發(fā)改委為我國國家清潔發(fā)展機制主管機構，并依據2005年頒布的《清潔生產機制項目運行管理辦法》及一系列相關細則進行碳排放權交易的管理。此外，《大氣污染防治法》及《水污染防治法》等法規(guī)中對二氧化硫等大氣污染物總量控制制度、排污許可證制度的規(guī)定也為碳排放權交易制度的建立提供了重要的法律參考。

三、中國碳排放權交易機制的法律構建

碳排放權交易制度的建構作為一項艱巨復雜的系統(tǒng)性工程，非一朝一夕就能建成。在保證法律的穩(wěn)定性上，應該“投石問路”，采取循序漸進的方式確立我國的碳排放權交易制度。

1.總體設想

構建我國的碳排放權交易市場機制，最重要的問題是先建立專門的溫室氣體排放管理機構來負責排放權的分配、監(jiān)督管理等工作。目前，我國清潔發(fā)展機制下的碳排放權交易由發(fā)改委進行監(jiān)督管理，考慮到未來建立全國范圍內的碳排放權交易體系，宜設立一個獨立行政主管部門負責科學確定環(huán)境容量以及碳排放權的初始分配、碳排放權申報登記以及對全國碳排放權交易進行統(tǒng)一監(jiān)管等工作。而且還要在各省級行政區(qū)域設立相關機構，依據法律規(guī)定及主管部門的授權，對轄區(qū)內的碳排放權交易進行監(jiān)管。另外，考慮到中國地域經濟的不平衡性以及碳排放權交易制度所涉及的利益主體的廣泛性，為了有效實施該項制度，可以考慮首先在不同地區(qū)或者不同行業(yè)間開展試點工作。交易的主體暫圈定為一定規(guī)模之上負有溫室氣體排放任務的企業(yè)，比如發(fā)電、石化等能源企業(yè)為代表的碳排放主體。待到機制完善后，再逐步推向所有負有減排任務的企業(yè)。配額的初始分配應當采取公平公正原則下的無償分配為主，拍賣和固定價格獲得等多種方式相結合的分配模式。除此之外，還應加大初始分配的監(jiān)管力度，努力防止出現無償分配所帶來的零成本套利現象以及企業(yè)為獲得較高的配額對政府部門進行公關的尋租行為所導致的初始分配不公正等弊病。企業(yè)完成減排任務可以在設定的交易場所進行買賣或者通過CDM機制來完成。對于企業(yè)自身獨立完成減排任務的，政府應當給予一定的補貼。然后政府可以統(tǒng)一將這些經過核證的減排量拿到國際市場上出售[12]。最后，要抓住2012年之前CDM機制還可在我國適用的有利形勢，多鼓勵企業(yè)采用CDM機制來降低自身的減排任務，實現雙贏。

碳排放交易管理機制建立起來后還應有專門的法律予以保障。當前，我國涉及碳交易的立法相對缺失。盡管2005年國家出臺了《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》，但這僅僅是部門的行政規(guī)章，其法律地位較低。而且，《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》對于清潔發(fā)展機制項目實施雙方的權利、法律責任和義務以及清潔發(fā)展機制項目優(yōu)先領域、技術轉讓、防止CERs交易價格惡性競爭、CDM項目操作風險控制等方面都沒有規(guī)定[13]。由于我國碳交易市場剛處于起步階段，碳交易法律的規(guī)制亦應根據市場發(fā)展趨勢循序漸進地進行完善。在現有《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》的基礎上，可以考慮制定《碳排放權交易管理條例》，待碳交易運行機制逐步成熟以后，再制定專門《碳排放權交易法》對溫室氣體的排放許可、分配、交易、管理，交易雙方的權利義務、法律責任等詳加規(guī)定[14]。

2.我國排放權交易法律制度的基本架構

構建我國的碳排放交易機制既要借鑒其他國家的先進經驗，也要結合自身國情。可以從以下幾個方面著手構建我國的碳排放交易制度。

（1）碳排放權交易主體

排放權交易主體指有資格進行排放權買賣的個人和各種組織。市場經濟強調的是主體在經濟活動中的平等性。因此，只要是符合法律規(guī)定的排放者，都有資格根據自身需要在市場上買進或賣出排放權[15]。參與碳交易市場的當事人主要有國際多邊援助機構受各國或地區(qū)委托所設立的碳基金，金融機構所設立的碳基金，石化、電力、鋼鐵、建筑等大型排放企業(yè)以及一些自愿減排的基金或個人。就CDM項目而言，它涉及發(fā)展中國家項目發(fā)起人、發(fā)展中國家政府、發(fā)達國家項目參與實體、發(fā)達國家政府、經營實體、CDM執(zhí)行理事會等。

（2）碳排放權交易的客體

法律關系的客體是指法律關系主體之間權利義務所指向的對象[16]16。碳排放權交易的客體為依法從行政管理部門許可取得的“富余環(huán)境容量”，即碳容量。碳容量的確定是碳排放權交易制度建構的重要基礎。在貿易項下碳交易市場上，排放許可權就是商品，這種交易實際上是一個遠期商品期貨交易合約。在項目碳交易市場上，減排量或減排單位則相當于常規(guī)的出口商品，可直接轉讓銷售合同。全球碳交易市場的交易方式仍主要以傳統(tǒng)期貨交易方式進行[17]。

（3）交易合同

碳排放交易合同可以在我國現有的民商法框架內進行規(guī)制，遵循合同法的一般原則。但是，由于碳排放權人是通過行政主管部門的行政許可取得的對國家所有的環(huán)境容量的使用權，它與行政主管部門形成的是一種行政法律關系，因此碳交易具有一定的公法屬性。所以在訂立排放權交易合同的時候應為要式合同和附條件的合同。碳交易合同的訂立亦應當經過碳交易行政主管部門的審核通過才能生效。

（4）碳排放權的總量分配

排放權初始配置是指在制定排污總量的基礎上，對環(huán)境容量這一公共資源的使用權實行的一種分配行為。排放權初始配置直接涉及排污單位的經濟利益，并且影響到環(huán)境容量的配置效率。如何在各碳排放者之間進行公平公正的分配成為整個碳排放交易制度中最關鍵的環(huán)節(jié)。目前世界各國碳排放權的初始分配依是否需要支付費用可分為無償取得和有償取得，有償取得又可分為通過固定價格取得或通過拍賣取得兩種形式。在我國，碳排放總量應該由環(huán)保部根據環(huán)境容量、經濟發(fā)展情況和減排目標來確定。我國的初始分配應當采取公平公正原則下的無償分配為主，拍賣和固定價格獲得等多種方式相結合的分配模式，由環(huán)保部根據區(qū)域經濟的差異、歷史排放情況、未來預計排放數額等標準將總量指標分配到各省自治區(qū)直轄市，然后再由地方主管部分根據當地實際情況分配給各企業(yè)。

（5）碳排放權申報登記制度

碳排放權申報登記制度是指需要取得可轉讓排放許可證的單位或個人，必須首先向所在地的環(huán)境保護部門申報登記自己所擁有的溫室氣體排放設施、處理手段以及在正常作業(yè)條件下排放氣體的數量和濃度，并提供有關技術資料。如果排放的種類、數量和濃度有重大改變，也應當及時申報。申報登記可以使環(huán)境保護部門及時全面地了解掌握本地區(qū)排放情況，為科學合理地確定排放許可證配額提供客觀依據[18]。

（6）碳排放權交易監(jiān)管機制

構建我國碳排放交易機制離不開政府的監(jiān)督行為。政府在碳交易過程中應當肩負起以下監(jiān)管職責：培育碳排放權交易市場，維護市場秩序，調節(jié)不合理的價格交易制度，為碳交易群體創(chuàng)造一個公平公正的交易環(huán)境；建立相應的激勵機制，對積極出售碳排放權的企業(yè)從資金、稅收、技術等方面予以扶持；組建專業(yè)的排污權中介機構，打造專業(yè)網絡信息平臺，以更好地活躍交易市場、提高交易透明度；準許碳排放權作為企業(yè)資產進入破產或兼并程序[19]；嚴格查禁企業(yè)超標排污行為，加大對其處罰力度。

（7）設置碳排放權交易所

如前所述，我國已經建立了北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所和天津排放權交易所等排污權交易的市場機構。不過當前這些排污權交易機構主要涉及二氧化硫以及COD等污染交易產品，在碳減排量方面的交易量很小。主要原因有：①由于碳交易是新生事物，很多人不大了解；②國家在碳交易方面的政策不是很明朗；③中國沒有強制減排的義務，企業(yè)現實需求不大。鑒于當前嚴峻國際形勢，國家應該盡快制定相關政策，鼓勵國內企業(yè)、銀行、保險、證券公司等機構參與碳排放權交易所的設立，允許配額有剩余的企業(yè)在經過相關機構鑒定、審核之后把剩余的配額在氣候交易場所出售?？紤]到我國和發(fā)達國家之間減排成本的差距，當前交易所暫時只對國內企業(yè)開放，減排了的溫室氣體排放量可以由政府內的專業(yè)人才統(tǒng)一處理打包，再與國外企業(yè)進行交易，這樣可以彌補國內企業(yè)在該領域內競爭力不足的缺陷。等到運作成熟之時，可將交易所逐漸過渡到對國外開放，努力發(fā)展成為全球的溫室氣體排放權交易中心[12]。

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D922.68

A

1000-2359（2010）01-200862-04

白洋 （1981-），男，山東淄博人，中國海洋大學法政學院博士研究生，從事環(huán)境與資源保護法學研究。

2009－07－19