公民資格與公共治理
——基于公共領(lǐng)域的展望

張勝玉，鄭 佳

（吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長春130012）

公民資格與公共治理
——基于公共領(lǐng)域的展望

張勝玉，鄭 佳

（吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長春130012）

公民資格是政治學(xué)的核心概念，公民資格理論可以為公共治理提供理論支撐和實踐支持。公民資格和公共治理都與公民參與相關(guān)，在公共領(lǐng)域的場域空間內(nèi)，公民的積極參與可以為公共治理提供主體支持，可以實現(xiàn)多元利益表達(dá)和公共利益表達(dá)相結(jié)合，可以增強(qiáng)公民之間的合作和對共同體的認(rèn)同。公民積極參與治理，有利于實現(xiàn)公共治理的善治。

公民資格；公共治理；公共領(lǐng)域

公民資格這一概念與許多流行語相關(guān)，諸如“公民參與”“公民社會”“社會資本”“治理”，等等，公民資格的解釋力在于它本質(zhì)上關(guān)涉?zhèn)€體和共同體的關(guān)系這一問題。公民資格理論可以為公共治理提供理論支撐和實踐支持。

一、公民資格的界定

公民資格是政治領(lǐng)域中的基礎(chǔ)和核心概念。在20世紀(jì)80年代以后，公民資格理論繼羅爾斯正義理論之后逐漸受到學(xué)者和理論界的關(guān)注，成為政治學(xué)理論研究中的熱點，公民傳統(tǒng)的價值得以回歸。從歷史發(fā)展來看，公民資格可以存在于不同的政體中，并不必然與現(xiàn)代民主相結(jié)合[1]。古希臘城邦的公民資格是公民政治參與的身份象征，只有具有公民資格的人才能參與到政治討論和決策中。公民既是統(tǒng)治者，直接參與公共事務(wù)的討論，同時又要無條件地服從公共決策，也是被統(tǒng)治者。古希臘的公民資格只有不依附于人、擁有財產(chǎn)的成年男性才具有，女性、奴隸、外邦人等都不具有公民資格。伴隨現(xiàn)代性發(fā)展的現(xiàn)代公民資格已經(jīng)摒除了古代公民資格的排斥性，更多地朝著“人人生而平等”的普遍性和包容性地平等發(fā)展。公民資格從形式上表現(xiàn)為選舉權(quán)由白人擴(kuò)展到黑人和婦女；由有財產(chǎn)資格和教育程度限制拓展到無財產(chǎn)資格和教育程度限制。選舉權(quán)逐漸得到擴(kuò)大是公民資格身份平等的體現(xiàn)。可以說，只有在近代，公民的資格才從形式上拋棄了種族、出身、性別、宗教、財富等的條件限制，更具有包容性。

公民享有“作為一個完全的和平等的社會成員”所應(yīng)具有的權(quán)利，用馬歇爾的分析來說，就是公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利，同時，公民應(yīng)該為政治共同體的發(fā)展承擔(dān)責(zé)任和公共義務(wù)，并積極參與公共生活。隨著全球化的發(fā)展和多元利益主體的出現(xiàn)，公民資格在現(xiàn)代的發(fā)展面臨諸多爭論，諸如，普遍性權(quán)利與差異群體權(quán)利訴求之間的爭論，政治共同體內(nèi)成員權(quán)利與責(zé)任分配的公正與否，民族國家邊界內(nèi)的公民資格與世界主義公民資格發(fā)展的論爭，等等。從公民資格的歷史發(fā)展和現(xiàn)代公民資格的爭論可以看出公民資格的復(fù)雜性。盡管如此，公民資格本質(zhì)上都是在解決個體與共同體的關(guān)系問題。它試圖要回答這樣一些問題：誰屬于政治共同體以及政治共同體之間的邊界是什么，這是公民資格的外延；政治共同體中的成員應(yīng)該如何被關(guān)注，他們的權(quán)利與責(zé)任是什么，這是公民資格的內(nèi)涵；他們對政治共同體的認(rèn)同程度以及如何實踐權(quán)力，這是公民資格的深度[2]。公民資格本質(zhì)上是一個關(guān)系的概念，從規(guī)范的意義上來說，它描述個體和共同體之間的關(guān)系，也即互惠[3]關(guān)系，它能將對個體利益的訴求與對共同體的忠誠和責(zé)任相結(jié)合，也即權(quán)利和責(zé)任相結(jié)合，因此，必然會擴(kuò)展到共同體中公民與公民之間的關(guān)系，也就是公民之間的信任、包容、尊重和溝通的公民美德。由公民資格所規(guī)定，擁有平等的身份地位，真正享有權(quán)利、負(fù)責(zé)任的、對政治共同體忠誠、認(rèn)同、積極參與、擁有美德的公民才能被稱為真正意義上的公民。總之，公民資格是由公民的身份所確定的個體在共同體中的權(quán)利、責(zé)任和美德的關(guān)系總和。

公民資格具有以下幾個特點。（1）公民資格的主體是公民。公民資格討論個體是否政治共同體中的公民，以及與公民地位相關(guān)的公民的權(quán)利和責(zé)任，它還包括體現(xiàn)一定的正義、公民自治的公民美德。（2）公民資格的社會整合作用。公民資格的社會權(quán)利，要求政治共同體給予個人保證尊嚴(yán)和維持基本的生活需要，能夠促進(jìn)社會穩(wěn)定和公民的政治認(rèn)同，促進(jìn)社會整合。這可以被稱為公民資格的社會維度。（3）公民資格要求公民積極參與。參與可以視為公民資格的內(nèi)在機(jī)制和動力。公民資格平等的價值追求離不開公民的參與。公民權(quán)利的獲得和實現(xiàn)離不開公民參與，公民只有積極參與政策制定過程，才能進(jìn)行利益表達(dá)，最終影響公共決策。公民責(zé)任的履行離不開公民的積極參與。公民美德本身要求公民積極參與，只有參與才能體現(xiàn)公民對共同體的忠誠和認(rèn)同，才能在公共事務(wù)和公共領(lǐng)域的討論中體現(xiàn)公民之間的友誼。公民參與是公民的責(zé)任和美德，可以促進(jìn)政治共同體民主的有效、充分運(yùn)轉(zhuǎn)。這可以被稱為公民資格的政治維度。

二、公民資格與公共治理的連接：公民參與

治理的概念起初來自經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，也就是對企業(yè)社團(tuán)的組織和控制，但是現(xiàn)在它已經(jīng)成為政治領(lǐng)域廣為爭論的一個概念，并且經(jīng)常與不同的國家體制和全球秩序的議題相聯(lián)系。治理是一種制訂和實施政策的整合機(jī)制，是一種新的社會管理形式，尋求國家機(jī)構(gòu)、公民社會組織（非政府組織、社區(qū)組織等）、私人企業(yè)和個體活動者之間廣泛的、水平層次的參與。治理意味著新形式的、非垂直的、去中心化的聯(lián)合管理，意味著政府角色和職能的轉(zhuǎn)化，主張減少對市場的干預(yù)，強(qiáng)調(diào)公民在治理中的角色和作用。治理重視公民社會的意見表達(dá)，公共政策的制定由原先以國家為導(dǎo)向轉(zhuǎn)向以公民社會的需求和參與為中心。在這種背景之下，本文將公共治理理解為一種政府機(jī)構(gòu)和公民社會主體之間聯(lián)合管理的社會關(guān)系，其本質(zhì)是建構(gòu)一種國家與公民關(guān)系的新形態(tài)。

治理追求的目標(biāo)是善治?！吧浦巍笔且环N公民與公民之間、公民與國家之間合作、和諧的理想狀態(tài)，意味著公共權(quán)力向社會的回歸。善治的實現(xiàn)需要公民主體的各種形式的直接參與、自愿合作、協(xié)商和對權(quán)威的認(rèn)同。“參與”被視為治理內(nèi)在的、不可分割的特征。在公共治理的善治目標(biāo)下，政府必須調(diào)整與地方政府、公民社會、企業(yè)和個體的社會關(guān)系，以達(dá)致國家、社會和市場之間彼此合作的理想狀態(tài)。

公民資格和公共治理都與公民參與相關(guān)，都需要公民的積極參與。公民資格作為一個基本的理論概念，可以對公共治理問題提供一定的分析視角。一方面，從公民資格角度分析的公民參與是源發(fā)性的參與，公民不是以國家為中心的統(tǒng)治下市場的消費(fèi)者和國家政策的受惠者，而是被視作擁有權(quán)利的公民，公民可以參與制度的發(fā)展進(jìn)程，可以參與社會公共事務(wù)的治理，影響公共政策，尤其是關(guān)系到民生和長遠(yuǎn)發(fā)展的社會、政治政策，以實現(xiàn)或爭取更多的公民權(quán)利。另一方面，公民資格與權(quán)力和授權(quán)相關(guān)，公民會愿意通過公共領(lǐng)域參與治理。在公共領(lǐng)域的場域內(nèi)，公民資格的實踐和治理可以連接到一起。公共領(lǐng)域是“對公共意見形成過程的一個理論抽象，意指介于國家和社會之間的，通過聚會、社團(tuán)、媒體等形式進(jìn)行自由對話、公共交往、公開表達(dá)意見的場域和機(jī)制，它所形成的公共意見（輿論）構(gòu)成了國家權(quán)力運(yùn)作的合法性基礎(chǔ)，進(jìn)而使得公眾能夠?qū)一顒訉嵤┟裰骺刂啤盵4]。公共領(lǐng)域包含著競爭和參與，公民及多中心的治理主體進(jìn)行利益表達(dá)、協(xié)商和溝通，最終要形成具有公共精神、體現(xiàn)公共利益的公共意見。公共領(lǐng)域是實現(xiàn)公民資格和公共治理的不可或缺的空間平臺。公民參與離不開一定的參與程序這一制度支持，需要參與的平臺和渠道的暢通，以實現(xiàn)治理主體之間新形式的對話。公民可以通過各種途徑參與公共治理，包括公共事務(wù)論壇、公聽會、委員會與審查會等正式與非正式組織或場合，規(guī)劃、推動公共事務(wù)及解決公共問題[5]。甚至，參與的形式可以在各種各樣的公民參與甚至是在正式的和法律背景中的政策制定中找到。

三、公民資格的建構(gòu)對公共治理的支持

公民資格與公共治理密不可分，在公共領(lǐng)域的交往場域內(nèi)，公民資格的建構(gòu)可以形成公共政策過程中的對話，為公共治理提供支持。

第一，主體公民支持。

公民資格表明公民之所以是公民，在于不管是積極共和主義的公民還是消極自由主義的公民，他們能在法律的規(guī)則下生存并且有真正的權(quán)力，公民具有自主性而不是臣民般的盲目服從。公民資格將政治共同體中的成員視為平等的個體，這是一種抽象的普遍平等。自由主義式普遍平等的范式在民主政治早期發(fā)揮了巨大的作用，實現(xiàn)了從臣民到公民的轉(zhuǎn)變。但這一范式也暴露了自身的缺點，理論上抽象平等，但現(xiàn)實中實質(zhì)平等沒有得以完全實現(xiàn)。既然女性、黑人是法律意義上的公民，那么女性和黑人就應(yīng)該在公共事務(wù)中享有相應(yīng)的權(quán)利，影響公共政策的制定和實施。隨著多元化社會的發(fā)展，差異群體的公民群體和主體越來越多，諸如女性、有色種族、少數(shù)族群、特殊文化群體，等等。多元利益主體也越來越多地需要得到社會的承認(rèn)，要求享有應(yīng)有的權(quán)利。同時，公共治理的實現(xiàn)，公共意見的形成也離不開他們的意見表達(dá)。

公民資格應(yīng)是一個開放的概念，一種把個體包容進(jìn)社會中的包容模式。因此，必須建構(gòu)“去中心化”的公民資格理論，“‘去中心化’的公民資格，意味著不再把國家、人民和民族作為單一政治意志所形成的中心，職業(yè)、特殊利益等群體的參與也是政治意志形成的合法來源”[6]。這樣建構(gòu)的公民資格就具有更多、更廣的包容性，也易于使差異群體更多地形成對國家的忠誠和認(rèn)同。

在全球化發(fā)展趨勢下，世界主義公民資格、歐盟公民資格和城市公民資格的出現(xiàn)，使得公民呈現(xiàn)出多重身份的特點，同時公共權(quán)力也在向超國家的方向和地方轉(zhuǎn)移，治理也呈現(xiàn)出多層次的治理，諸如全球治理、地區(qū)治理、政府治理和城市治理這樣一個層級的系統(tǒng)?？梢哉f，不同層次的公民資格與治理也是緊密聯(lián)系在一起的。各個層次的治理實現(xiàn)離不開公民基于公共領(lǐng)域的積極參與。

第二，多元利益表達(dá)與公共利益訴求相結(jié)合。

公民資格具有理論上的紐帶和整合作用，它可以將“自由主義正義的要求和共同體成員資格的要求整合到一起”[7]511，它“一方面與個人權(quán)利觀念緊密相連，另一方面又與對特定共同體的隸屬觀念密切相關(guān)”[8]。公民資格的包容性可以實現(xiàn)個體利益在公共領(lǐng)域里的表達(dá)，差異群體也得以表達(dá)其利益訴求，但這并不意味著公共利益就得不到實現(xiàn)。公民資格本質(zhì)上的這種個體與共同體的統(tǒng)一關(guān)系，包含著正義的理念和價值。一方面，共同體要以合乎正義的方式解決資源分配和管理問題；另一方面，公民在通過公民社會組織、公共領(lǐng)域的平臺訴求個人權(quán)利時，不存在只顧私利，不顧共同體整體利益的成員身份，原因在于“公民身份（公民資格）預(yù)先假設(shè)了判斷和正義的理想，以幫助解決影響整個共同體，而不是影響某個部分的議題”[9]。公民共有的正義觀可以使擁有不同善的個體在公共規(guī)范的秩序內(nèi)慎思和進(jìn)行理性溝通。正是基于此，公民在政治生活中，不僅要考慮個人，也要考慮到社會整體，這就是具有公共精神的公民美德。在一個公民持有正義觀念并具備公共制度和公共規(guī)范的社會，一個合乎正義的公共領(lǐng)域內(nèi)，個體不僅可以追求和實現(xiàn)不同善的需求，也可以使不同身份的個體和諧地生活在一起，也易于在公共事務(wù)上形成公民的一致同意。因此，在公民資格理論視角下，公民參與、公共治理主體的利益表達(dá)呈現(xiàn)出多元性和公共性相結(jié)合的特點。

第三，積極參與、合作、認(rèn)同與實現(xiàn)善治。

“公民品德與公民身份對民主政治是重要而獨(dú)立的要素”[7]515。治理的良好運(yùn)行有賴于共同體中公民的參與、態(tài)度、合作、忠誠和認(rèn)同。在古希臘，公民就可以在公共領(lǐng)域內(nèi)自由討論，公民參與就是公民美德的表現(xiàn)。積極參與體現(xiàn)出公民對公共事務(wù)和政治共同體的忠誠和認(rèn)同，體現(xiàn)出具有“公共性”的公民特點。然而，隨著國家疆界的擴(kuò)大，諸如古希臘那般直接、廣泛參與已經(jīng)不太可行。自由主義民主范式中理性自利個體的假設(shè)和契約關(guān)系，導(dǎo)致現(xiàn)實中民主和治理存在著大量的“消極公民”現(xiàn)象，公民普遍政治參與的熱情不高，選舉參與率降低，公民對政治權(quán)威持懷疑態(tài)度，社會網(wǎng)絡(luò)資本匱乏等。治理的良好運(yùn)行和善治的實現(xiàn)需要積極、合作、負(fù)責(zé)、具有公共精神的“積極公民”，政治共同體離不開公民對共同體的認(rèn)同和支持，沒有公民的忠誠和認(rèn)同文化心理的支持，單純依靠制度設(shè)計和強(qiáng)制并不利于共同體的長遠(yuǎn)發(fā)展。公民資格恰恰提供了這樣一種理論資源。公民資格要求在公民的權(quán)利與責(zé)任之間保持一定的平衡，個體與共同體之間實現(xiàn)互惠，在共同體賦予和保證公民權(quán)利的同時，強(qiáng)調(diào)公民的美德和責(zé)任。公民對共同體的美德和責(zé)任主要體現(xiàn)在公民要積極參與，有“質(zhì)疑政治權(quán)威的能力和愿望、從事與公共政策所涉及事務(wù)相關(guān)的公共討論的能力和愿望”[7]520。公民應(yīng)依靠富有正義感的公民態(tài)度和公共精神，在公共領(lǐng)域的場域內(nèi)，為自己的政治需求（包括自己的觀點）提供“公共”理由，在公共理由無法解決某些沖突的時候，還需要包容或妥協(xié)[7]521-522。公民直接或間接參與到政治決策的進(jìn)程中，形成公民之間的合作和社會資本，最終在心理因素上容易形成對權(quán)威的廣泛認(rèn)同。公民之間的美德，不僅體現(xiàn)在公共事務(wù)中，也體現(xiàn)在日常生活中。公民之間互相信任、尊重、理解和溝通的公民禮儀都可以為治理的良好運(yùn)行提供和諧的社會資本網(wǎng)絡(luò)。

可以說，公民資格的理論和實踐與公共治理密不可分，公共治理善治目標(biāo)實現(xiàn)的一條有效途徑就是建構(gòu)積極的公民資格和實踐公民資格。其一，實現(xiàn)和拓展“作為一個完全的和平等的社會成員”所應(yīng)具有的公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利，以及關(guān)系到每個人利益的公共遺產(chǎn)，諸如歷史、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)遺產(chǎn)權(quán)利[10]，塑造具有公共精神的公民積極參與公共生活，通過公共領(lǐng)域以及與其相連的公民社會形成對話，影響公共政策的制定，實現(xiàn)善治。其二，培養(yǎng)公民美德。公民美德需要公民具有主體精神、公共精神、公民禮儀、積極參與。公民美德一方面來自社會文化的熏陶，更為主要的是要通過公民教育來進(jìn)行培養(yǎng)。目前，許多國家都在鼓勵積極的公民資格和加強(qiáng)公民教育。公民教育最為重要的是公民在家庭、學(xué)校、公民社會里的熏陶、教育和培養(yǎng)。最后，培育公共領(lǐng)域，提供、規(guī)范必要的參與程序。公民資格的實踐和公共治理的實現(xiàn)離不開必要的平臺和制度支撐，因此，必須培育公共領(lǐng)域和開放決策程序。公共領(lǐng)域雖然限制、牽制公共權(quán)力，但兩者本質(zhì)上互相依賴、互相促進(jìn)。只有一個結(jié)構(gòu)相對平衡且足以制衡公共權(quán)力的公共領(lǐng)域，一個健康、自由、穩(wěn)定的公共領(lǐng)域才能吸引和促進(jìn)公民的積極參與。培育良好的公共領(lǐng)域是實現(xiàn)善治的必要條件。在治理的環(huán)境下，非政府組織、非贏利組織和社區(qū)組織等治理主體都應(yīng)該參與決策制定，因而，政府必須開放決策制定程序來取得更多的公民參與，來促進(jìn)和加強(qiáng)民主。開放參與的程序是激勵參與的動力，以使公民參與政策制定，可以使公民在參與中擴(kuò)展知識，增強(qiáng)公民能力，尋求解決沖突的方法，意識到公共利益，最后增加公共決策的接受力和合法性。

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Citizenship and Public Governance：Based on the Public Sphere

ZHANG Sheng-yu，et al
（Jilin University，Changchun 130012，China）

Citizenship is a core concept in political science，and it can provide both theoretical and practical support for public governance.Citizenship and public governance both connect with citizenship participation.Based on the public sphere，the positive participation of citizen can offer the subjective support for public governance；it can take the multiple interests combi- ning with the public interests come true；it can strength the collaboration among citizens and identify with the political communi- ty.The positive participation of citizen for governance can be in favor of the good governance.

citizenship；public governance；public sphere

D089

A

1000-2359（2010）02-200592-04

張勝玉（1983-），女，河南南陽人，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士生，主要從事西方政治思想和公民資格理論研究。

2009－10－16