社會立法過程的公民參與和利益表達
——以《社會保險法》草案公開征求意見為例

李志明，徐 悅

（中國人民大學勞動人事學院，北京100872）

社會立法過程的公民參與和利益表達
——以《社會保險法》草案公開征求意見為例

李志明，徐 悅

（中國人民大學勞動人事學院，北京100872）

社會立法關(guān)涉國民福祉甚廣、影響公民利益巨大，離不開公民參與其中并合法表達自身利益訴求?！渡鐣ｋU法》作為近年來最為重要的一部社會領(lǐng)域立法，受到了舉國關(guān)注。在其法律案公開征求意見的過程中，公民通過互聯(lián)網(wǎng)、報刊以及信函等方式參與討論，積極提供各類意見，體現(xiàn)了社會立法過程的公民參與和利益表達方面的特征。在這些特征背后，隱含著當前特定社會背景下豐富的政治、經(jīng)濟和文化意蘊。

社會立法；公民參與；利益表達；《社會保險法》草案

一、立法過程中的公民參與和利益表達概述

公民參與和利益表達都是現(xiàn)代西方政治學范疇中的重要概念。在參考亨廷頓等學者關(guān)于“政治參與”定義[1]的基礎(chǔ)上，筆者將立法過程中的公民參與界定為公民試圖影響國家立法過程和結(jié)果的活動，即一個國家的公民個人或團體以某種方式介入立法過程，并對立法運行及其結(jié)果施加影響的活動。簡言之，就是指“公眾以影響立法者的選擇為目的而采取的直接或間接的行動”[2]。利益表達是政治過程的起點，“當某個集團或個人提出一項政治要求時，政治過程就開始了。這種提出要求的過程稱為利益表達”[3]。綜合學術(shù)界關(guān)于利益表達的定義，我們可以將立法過程中的利益表達界定為社會中各種集團或個人因利益而表示自身的要求，并希望把他們的利益要求直接或間接導入政治體系，通過政治精英參與立法決策，以期達到自身利益實現(xiàn)的政治參與過程。比較上述關(guān)于立法過程公民參與和利益表達的界定，我們不難發(fā)現(xiàn)，既可以將公民參與理解為利益表達的前提條件，公民參與立法過程后方可表達自身利益訴求，又可以將公民在立法過程的利益表達視作立法過程公民參與的一種形式。在本文中，更多的是按照前一種理解來討論兩者的聯(lián)系。

“一般情況下，政策的形成都需要經(jīng)歷一個過程，即始于法案的制作，終于對法案的通過”[4]。實際上，在這個立法過程中又包含著兩個階段，即主要由行政機關(guān)來負責的法律案的擬定制作階段以及由代議機關(guān)負責的法律案的審議及通過階段。在前一個階段即行政機關(guān)的立法過程中，主要協(xié)調(diào)的是行政機關(guān)內(nèi)部的包括部門利益、地方利益以及代行行政職權(quán)的準行政組織利益在內(nèi)的各種利益，當然其他各種利益集團的訴求亦可通過聽證會、座談會、專家論證會等現(xiàn)代立法程序先行加以表達；在后一個階段即代議機關(guān)的立法過程中，則主要是代議機關(guān)成員所代表的各方利益主體的博弈與妥協(xié)，包括聽證會、座談會、專家論證會乃至草案的公布和民眾評議等各種立法程序或制度都有可能被用到以征求各方面的意見。

在現(xiàn)代法治國家中，公民參與立法過程并表達自己的利益訴求的途徑和渠道是多種多樣的，這是作為“全體國民的總體意思表示”的法律的必然要求，也是國民主權(quán)、主權(quán)在民或人民主權(quán)憲法原則的題中應有之義。也就是說，公民有權(quán)通過適當方式參與到整個公共政策過程中去表達自己的意思主張，不管是行政機關(guān)的立法過程，還是代議機關(guān)的立法過程。

《中華民人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第一章第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！薄吨腥A人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第5條規(guī)定：“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！惫癯丝梢酝ㄟ^全國人民代表大會代表或常務委員會組成人員經(jīng)由一定的法定程序提出法律案，從而從源頭直接影響立法外，《立法法》還對其參與立法過程的其他具體形式進行了規(guī)定，其第34條第1款規(guī)定：“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務委員會工作機構(gòu)應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！逼涞?5條規(guī)定：“列入常務委員會會議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。各機關(guān)、組織和公民提出的意見送常務委員會工作機構(gòu)?！庇纱丝梢姡袊裼袡?quán)參與立法過程，并主張利益訴求，這種權(quán)利不僅有憲法作為最高法律依據(jù)，而且還有《立法法》的專門的和具體的保障。

在中國實際立法過程中，普通公民參與立法過程并進行利益表達的程序或機制比較常見的有聽證會以及少數(shù)座談會，論證會則是邀請立法相關(guān)領(lǐng)域的專家參與、進行專業(yè)咨詢的主要形式。一般法律案只需通過座談會、論證會、聽證會等形式聽取各方面意見，公民參與率低，只有重要法律案才會向社會公開征求意見，實現(xiàn)全民參與。在本文中，筆者將以《社會保險法》草案開門立法、公開征求意見為例，來分析在《社會保險法》立法過程中公民參與和利益表達方面所呈現(xiàn)出的具體特征以及背后所蘊涵的政治、經(jīng)濟及文化含意。

二、社會保險開門立法：中國科學立法、民主立法新的重要成就

隨著社會轉(zhuǎn)型進入關(guān)鍵時期，中國的立法工作也逐漸深入，開始逐漸將立法重點從規(guī)范市場經(jīng)濟秩序相關(guān)立法轉(zhuǎn)移到直接關(guān)涉國民福祉的社會立法。近年來，《勞動合同法》、《就業(yè)促進法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》相繼頒布，《殘疾人保障法》也新近修訂后實施，作為社會福利立法領(lǐng)域首部核心法律的《社會保險法》草案已經(jīng)全國人大常委會兩次審議并向社會公開征求意見，旨在保障社會底線公平的《社會救助法》草案不久后也將在全國人大常委會上首次審議。

在這些立法中，《勞動合同法》、《就業(yè)促進法》、《社會保險法》草案都向社會公開征求過意見，其中《勞動合同法》草案更是在2006年3月20日至4月20日短短一個月間就征集了191849件意見，而在2008年12月28日至2009年2月15日期間全國人大常委會也向社會公開征求對《社會保險法》這部關(guān)涉億萬勞動者乃至國民福祉的重要法律的意見。據(jù)全國人大法律委員會、全國人大常委會法工委辦公室編印的《中國人大網(wǎng)征求社會保險法草案意見的情況分析》，在社會保險法草案向社會公開征求意見期間，社會各界通過網(wǎng)絡、報刊、來信等方式，對該草案提出了70501件意見，其中官方媒介——中國人大網(wǎng)共收到9924位網(wǎng)民提出的意見68208件，約占意見總數(shù)的96.7％，報刊文章49篇，人民來信2244件[5]。這些都表明中國在尊重公民的立法知情權(quán)和參與權(quán)，積極拓展公民參與程序，廣泛聽取民意，促進科學立法、民主立法方面已經(jīng)取得了長足的進步。

事實上，2008年以來，中國法律草案公開已經(jīng)走向“常態(tài)化”，2008年4月至2009年2月提交全國人大常委會審議的11部法律草案，均公開征求意見[6]。而在此之前，自新中國成立以來總共卻只有16部法律公布草案向社會公開征求意見[7]。這一突破清晰地彰顯了全國人大常委會在立法理念上的重大改變。

三、《社會保險法》草案公開征求意見過程中的公民參與

從公民參與社會保險法草案修改的途徑來看，以互聯(lián)網(wǎng)為媒介、在立法機關(guān)官方網(wǎng)站發(fā)表意見占據(jù)了意見總數(shù)的絕大多數(shù)。互聯(lián)網(wǎng)由于信息傳遞的即時性、低成本性（如果不考慮購置上網(wǎng)所需硬件、軟件的費用，相對于發(fā)表文章以及郵寄信函，網(wǎng)絡信息傳輸成本幾乎可以忽略不計），業(yè)已成為公民參與法律案討論以及發(fā)表意見的最重要的途徑。

但是，由于中國網(wǎng)絡普及率仍然較低（截至2008年12月31日，中國網(wǎng)民規(guī)模達到2.98億人，占總?cè)丝诘谋戎貎H為22.6％[8]）、普及率地區(qū)差異較大（截至2008年12月31日，網(wǎng)絡普及率最高的北京市為60％，而最低的貴州省則只有11.5％，呈現(xiàn)出沿海發(fā)達地區(qū)普及率較高、內(nèi)陸省份普及率較低的特征[8]）、網(wǎng)民城鄉(xiāng)分布不平衡（截至2008年12月31日，農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模為8460萬人，占網(wǎng)民總數(shù)的28.4％[10]；而2007年底中國農(nóng)村人口占總?cè)丝跀?shù)的55.06％[9]）、網(wǎng)民年齡分布極不平衡（截至2008年12月31日，40周歲以下網(wǎng)民占網(wǎng)民總數(shù)的84.7％[8]）等因素的存在，公民對此次法律案征求意見的全民參與率并不是很高，代表性也不是很強。盡管如此，如果考慮到中國公民立法參與經(jīng)驗不足、此次征求意見期限較短（僅有50天）、其間還經(jīng)歷了元旦和春節(jié)兩個重要法定節(jié)日，可以看到，中國公民對于這部關(guān)涉到其切身利益的重要社會立法還是給予了很大關(guān)注，參與積極性也較高。

從意見類型的構(gòu)成來看，在中國人大網(wǎng)收到的68208件意見中，贊成意見為50898件，修改意見為15061件，反對意見為2249件，分別占意見總數(shù)的74.6％、22.1％和3.3％。贊成意見占絕對多數(shù)比例，反對意見均為針對現(xiàn)行做法及部門、地方規(guī)定的意見[5]。這從側(cè)面反映了社會保險立法的必要性、立法時機及其基本精神與公民的需求是一致的，同時社會保險法草案還有不少的改進余地。

從意見來源地區(qū)來看，全國31個省、自治區(qū)、直轄市和香港、澳門、臺灣地區(qū)都有公民提出意見和建議，同時呈現(xiàn)出比較明顯的區(qū)域特征。來自經(jīng)濟較發(fā)達的東部及沿海地區(qū)的意見和建議遠多于來自中西部地區(qū)，在意見數(shù)量居前十的地區(qū)中，就有廣東、山東、江蘇、北京、上海、河北、浙江、云南等8個省份（直轄市），中、西部地區(qū)分別只有湖北、四川進入前十位。究其原因，主要是由于東部及沿海地區(qū)相比內(nèi)陸地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更為發(fā)達，雇傭用工規(guī)模更大，產(chǎn)業(yè)工人自組織程度更高，當?shù)鼐用竦目茖W文化素質(zhì)相對較高、權(quán)利意識較強，相應地參與立法過程以表達利益訴求、爭取自身權(quán)益的內(nèi)在動力和外在能力也更強。

此次國際金融危機帶來的全球經(jīng)濟衰退給東部及沿海地區(qū)外向型的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來了很大的沖擊，部分企業(yè)倒閉破產(chǎn)，致使其雇員失業(yè)或不得不另尋工作，另有部分企業(yè)不得不通過少繳或滯繳社會保險費等損害雇員社會保險權(quán)益的手段減少成本以期度過經(jīng)濟困難期。地方政府在招商引資的競爭中，會有選擇競相放松勞動標準，并進行削減社會保險成本的“逐底競爭”的傾向。這樣一種轉(zhuǎn)變使得該部分公民或深刻地感受到社會保險對收入中斷或喪失風險防范功能的重要性，或產(chǎn)生了對于諸如社會保險統(tǒng)籌層次提高、關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法完善的迫切要求，或在其自身社會保險權(quán)益在實踐中遭受侵害后希望未來的社會保險法能夠強化對公民社會保險權(quán)益的保護，等等。因此，不期而遇的國際金融危機也使得最真切感受到其徹骨寒意的產(chǎn)業(yè)工人們深感社會保險制度的重要性，這一點也從他們的親友對于《社會保險法》草案的關(guān)注度得到了印證①湖北、四川省歷來都是向東部及沿海地區(qū)進行勞務輸出的大省，因此，對于國際金融危機造成的破壞也都有切身感受，來自這兩個省份的外出務工人員及其親友等當?shù)鼐用駥τ谏鐣ｋU法草案很關(guān)注，提出的意見數(shù)量也居于全國前十位。。

從意見的來源人群看，其中包括了企事業(yè)單位職工、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、大學生、自由職業(yè)者、個體工商戶、公務員、軍人、專家學者，還有留學歸國人員。企業(yè)職工、包括個體工商戶在內(nèi)的靈活就業(yè)人員和國家機關(guān)工作人員提出意見和建議數(shù)量較多，分別為18217件、11744件和5710件。從相關(guān)數(shù)據(jù)我們可以發(fā)現(xiàn)，長期處在社會保險制度覆蓋范圍內(nèi)的公民（企業(yè)職工、事業(yè)單位職工、國家機關(guān)公務人員以及城市居民）對社會保險法草案的關(guān)注程度遠高于長期處在制度覆蓋范圍之外的公民（農(nóng)民工和農(nóng)民），而徘徊在制度覆蓋范圍邊緣的靈活就業(yè)人員對于制度的關(guān)注度也較高。在社會保險制度面前，企業(yè)職工、機關(guān)事業(yè)單位職工、國家機關(guān)公務人員以及城市居民相對于農(nóng)民工以及農(nóng)村居民群體而言一直處在相對強勢的地位，他們對于社會保險法草案的關(guān)注更多的是想了解該法律案條文對自己已有的社會保險權(quán)益的影響以及相互之間利益分配公平性的問題②20世紀90年代以來，事業(yè)單位職工、國家機關(guān)公務人員社會保險待遇一直高于企業(yè)職工以及后來加入制度的普通城市居民，而且差距還有進一步擴大趨勢。對此，企業(yè)退休人員意見很大，他們紛紛要求機關(guān)事業(yè)單位工作人員相關(guān)保障制度應與企業(yè)職工社會保險制度并軌，以降低他們在保障待遇方面的不公平性；而機關(guān)事業(yè)單位工作人員則堅決反對。。而以靈活就業(yè)人員為代表的相對弱勢群體則關(guān)心自身能否為社會保險制度所覆蓋，即能否從此以后享受到制度化的保障等問題。那些長期以來已經(jīng)習慣于被排除在社會保險制度之外或者游離在制度邊緣的群體，作為“局外人”對于社會保險法草案的關(guān)注自然低于作為“內(nèi)部人”的企業(yè)職工、機關(guān)事業(yè)單位職工、國家機關(guān)公務人員以及城市居民等群體。另外，從參與立法過程、表達利益訴求的能力和條件上來看，企業(yè)職工、機關(guān)事業(yè)單位職工、國家機關(guān)公務人員以及城市居民也明顯優(yōu)于靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工以及農(nóng)村居民。在這里，有一個很明顯的例子可以證明上述判斷：總數(shù)只有數(shù)千萬的機關(guān)事業(yè)單位工作人員，發(fā)表的對社會保險法草案的意見數(shù)量（10405件）遠高于占人口多數(shù)的農(nóng)村居民的意見數(shù)量（879件）。

四、《社會保險法》草案公開征求意見過程中的利益表達

據(jù)統(tǒng)計，社會公眾對于社會保險法律案所提的意見和建議對于五項社會保險險種都給予了相當?shù)年P(guān)注，對養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度的討論尤為熱烈[5]。這樣一種意見分布狀態(tài)首先顯示出養(yǎng)老保險及醫(yī)療保險在社會保險制度中的支柱性地位，也與中國近年來快速推進這兩項制度的改革及相關(guān)試點①在養(yǎng)老保險領(lǐng)域，近年來中國做的主要工作是推動統(tǒng)籌層次提高、做實個人賬戶以及開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點；在醫(yī)療保險領(lǐng)域的主要進展是基本建立覆蓋農(nóng)村居民的合作醫(yī)療制度以及全面推進城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險制度，中國正在走向全民皆保險的時代。不無關(guān)系。接下來，筆者擬從社會公眾對于法律案意見最強烈的幾個問題入手，分析公民在這些問題中的利益訴求。

（一）關(guān)于養(yǎng)老保險覆蓋范圍

對于這個問題，存在著一種很明顯的意見對立。一方面，事業(yè)單位工作人員極力反對自身參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，擔心一旦納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金水平就會大大降低；另一方面，有2125件意見認為包含部分事業(yè)單位工作人員的公務員和參照公務員法管理的工作人員不應另立制度，主張公務員和參照公務員法管理的工作人員與企業(yè)職工實行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，以減小這兩類勞動者的養(yǎng)老金待遇差異，維護勞動者在養(yǎng)老金水平方面的公平性[5]。在國外，將公務員及行使公共職權(quán)的勞動者獨立于企業(yè)雇員之外單獨設(shè)立制度的國家不在少數(shù)，為什么在中國這種制度會遭受這么強烈的反對呢?這主要是由于在中國兩種養(yǎng)老金制度所提供的養(yǎng)老金水平差異太大，企業(yè)雇員特別是在過去有行政級別的企業(yè)工作的管理人員對此意見非常大。這一部分人群認為如果將公務員和參照公務員法管理的工作人員單列制度進行保障，就會使已有的權(quán)益不平等合法化、固定化，違背了社會保障制度的公平性內(nèi)在要求。

（二）關(guān)于養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)

草案第十七條規(guī)定了養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。對這一規(guī)定的意見和建議數(shù)量達到1599件，在草案所有條文中列第三[5]。由于目前中國社會保險基金統(tǒng)籌層次較低，很多勞動者因為養(yǎng)老保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移接續(xù)，繳費年限不能累計計算，不能享受養(yǎng)老保險待遇；有的被迫在兩個地方同時繳納養(yǎng)老保險費；有的無奈選擇退保。在1599件意見中，贊成意見為788件，認為這一規(guī)定是法律案的亮點，修改意見為759件，反對意見為51件。提出修改和反對意見的主要是社會保障部門的工作人員[5]。由此看出，社會保險現(xiàn)行制度基金統(tǒng)籌的分割狀態(tài)已經(jīng)極大地損害了參保人員的權(quán)益、影響勞動力的自由流動、損害著市場經(jīng)濟的公平環(huán)境[10]，亟待通過相關(guān)措施加以解決。但是，鄭功成教授認為，“養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，是一種積極的措施”，“只有基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，才是維護勞動者養(yǎng)老保險權(quán)益在流動中不受損失的治本之策”[10]。

（三）關(guān)于社會保險費征收部門

草案第五十七條規(guī)定社會保險費征收機構(gòu)由國務院規(guī)定。對此，公民的意見認為，在實踐中同時存在兩個征收機構(gòu)弊端明顯，草案不能避而不作規(guī)定。有關(guān)草案第五十七條的1076件意見幾乎都認為法律案應當明確規(guī)定社會保險費征收機構(gòu)，但對具體由哪個部門來征收有分歧。社會保障部門人員認為社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征收有利于履行對參保人“記錄一生、跟蹤一生、服務一生、保障一生”的職責，稅務部門的人員則認為由地稅來征收更安全、更有效。從這樣一種意見對立中，我們可以很明顯地看出，稅務部門在代行本應屬于社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的征收職權(quán)的過程中，已經(jīng)形成了自己對于社會保險費征收的利益訴求。而法律案起草者對此只作授權(quán)性規(guī)定，有回避爭端、將矛盾后移之嫌，有違立法的明確性、可操作性的要求。

值得一提的是，在所有人群中，農(nóng)村居民和農(nóng)民工對于社會保險法律案的反對意見比較突出，由于條件有限，農(nóng)村居民和農(nóng)民工本來提的意見數(shù)量就不多，總共提了3430件，約占意見總數(shù)的5％，但是其中反對意見有252件，占所有反對意見總數(shù)的11.2％，占其所提意見的7.30％，反對意見的比例高于其他人群。這一情況表明，長期被排斥在社會保險制度之外的農(nóng)村居民及農(nóng)民工對社會保險法律案關(guān)于農(nóng)村社會保障制度規(guī)定較少以及實踐中其社會保險利益訴求長期被忽視表示不滿，強烈要求改變“局外人”的地位以及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的家庭保障方式，從而使自己正式納入工業(yè)社會的社會保障制度覆蓋范圍。這種情況的出現(xiàn)，意味著經(jīng)歷了三十年的改革開放，農(nóng)村居民的生活觀念發(fā)生了巨大的改變，在保障方式選擇方面正在向工業(yè)文明靠攏，中國的社會轉(zhuǎn)型正在迅速推進。

五、結(jié)語

從此次公民參與《社會保險法》草案討論及發(fā)表意見的情況來看，中國公民參與社會立法過程的意愿以及能力正在加強，雖然我們不能指望在一部社會保險法中解決所有社會保障制度架構(gòu)、權(quán)責分配以及利益協(xié)調(diào)的問題，但是這些都是推進中國社會立法科學化、民主化的重要力量，應在今后的社會立法過程中予以重視并創(chuàng)造更多條件、提供更大便利。近年來，隨著中國網(wǎng)絡普及率的快速提高，公民利用互聯(lián)網(wǎng)絡參與立法過程的頻次越來越高，網(wǎng)絡民主參與正在成為保障公民立法知情權(quán)和參與權(quán)的重要方式，也是中國開門立法的重要實現(xiàn)機制。

公民通過各種途徑發(fā)表的各種類型的意見和建議，集中表達了參與其中的社會公眾對社會保險法律案的利益訴求。對于這些意見和建議，特別是其中的修改和反對意見，應予以歸類匯總，了解各類社會群體的意思主張，科學甄別，合理取舍，既要重視制度覆蓋范圍內(nèi)的人群的利益訴求，更要重視靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工以及農(nóng)村居民等被排斥在制度之外或游離在制度邊緣的弱勢群體的意思表示，讓這些民意真正成為立法者的決策依據(jù)，使社會保險法能綜合和體現(xiàn)更多的人民意志，解決勞動者乃至國民的各種后顧之憂。

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[責任編輯 張家鹿]

F842.0

A

1000-2359（2010）01-200122-05

李志明（1983-），男，湖北通城人，中國人民大學勞動人事學院博士研究生，主要從事社會保障、社會法理論與實踐、養(yǎng)老保障研究。

中國人民大學研究生科學研究基金重點項目（08XNG022）；2009年度全國總工會委托科研項目（09QW011）

2009－12－210