縣域治理研究述評(píng)

王國(guó)紅，瞿 磊

（1.廣西欽州學(xué)院，廣西 欽州 535033；2.中共廣西自治區(qū)委黨校，廣西 南寧 530021）

縣域治理研究述評(píng)

王國(guó)紅1，瞿 磊2

（1.廣西欽州學(xué)院，廣西 欽州 535033；2.中共廣西自治區(qū)委黨校，廣西 南寧 530021）

縣域治理研究是治理理論在縣級(jí)地方政府層面的運(yùn)用，它試圖在綜合現(xiàn)有地方治理和縣政研究成果的基礎(chǔ)上，從改革縣域治理結(jié)構(gòu)，建立縣級(jí)公共財(cái)政體系，培育縣域公民社會(huì)，建立協(xié)同治理模式等方面，為提高縣域治理能力，實(shí)現(xiàn)縣域善治提供新的研究范式。

縣域治理；政府創(chuàng)新；公共財(cái)政；協(xié)同治理

近年來，隨著各種錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾以群體性事件的形式在一些縣域頻繁發(fā)生，縣政作為連接上層與基層、中央與地方、城市與鄉(xiāng)村的“接點(diǎn)”，成為了政治體系中“政治應(yīng)力”最脆弱的部位。［1］縣域治理的困境引起了廣泛關(guān)注，有關(guān)縣政改革的論述也愈來愈多。然而，學(xué)界對(duì)縣域治理的內(nèi)涵并沒有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，縣域治理的概念也沒有明確界定。鑒于此，對(duì)縣域治理研究進(jìn)行評(píng)述，需要先圍繞縣政研究和地方治理研究?jī)蓚€(gè)主題展開，然后再分析其新的研究方向和框架。

一、關(guān)于縣政研究

任何有價(jià)值的學(xué)術(shù)研究都與一個(gè)時(shí)代所關(guān)注的問題息息相關(guān)，縣政研究也不例外。從現(xiàn)有的研究成果來看，可以把改革開放以來我國(guó)縣政研究劃分為兩個(gè)階段。［2］

第一個(gè)階段，從1978年十一屆三中全會(huì)到20世紀(jì)90年代中期。這一階段縣政研究的重點(diǎn)與我國(guó)行政體制改革的思路一致，主要關(guān)注通過縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革，提高行政效率，并從建立和完善社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的角度，結(jié)合縣政在政治系統(tǒng)中的特殊地位，研究縣級(jí)政府的職能轉(zhuǎn)變。相關(guān)的研究成果主要有:劉德厚主編的《當(dāng)代中國(guó)縣政發(fā)展》（武漢大學(xué)出版社，1988），劉文軍等的《縣級(jí)行政學(xué)》（中國(guó)勞動(dòng)出版社，1991），李修義的《中國(guó)縣級(jí)綜合改革的歷程與實(shí)踐》（經(jīng)濟(jì)管理出版社，1992），呂日周等的《中國(guó)縣級(jí)綜合改革戰(zhàn)略》（當(dāng)代中國(guó)出版社，1992），陸學(xué)藝主編的《縣級(jí)綜合改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展》（中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1993），劉仁甫和陳嘉陵主編的《縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革的理論與實(shí)踐》（湖北人民出版社，1993）、吳志遠(yuǎn)和姜凌主編的《新時(shí)期縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的素質(zhì)與效能研究》（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，1995）、葉維鈞和潘小娟主編的《中國(guó)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革》（社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1996）、王國(guó)益的《縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)簡(jiǎn)論》（浙江人民出版社，1996）等。

第二階段，自20世紀(jì)90年代中期以來直到現(xiàn)在。這一階段隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，縣級(jí)政府面臨的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等背景發(fā)生了較大的變化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面小康，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，成為縣政研究的戰(zhàn)略和政策背景，縣政改革成為了縣政研究的焦點(diǎn)。研究者們圍繞當(dāng)代中國(guó)縣政存在的弊端、改革的途徑與方案等問題展開了多學(xué)科、多角度的研究。主要成果有齊戎等的《體制轉(zhuǎn)換時(shí)期縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)方式研究》（當(dāng)代世界出版社，1999），趙奇和劉太剛主編的《中國(guó)縣級(jí)行政組織立法研究》（中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2001），楊雪冬的《市場(chǎng)發(fā)育、社會(huì)生長(zhǎng)和公共權(quán)力構(gòu)建：以縣為微觀分析單位》（河南人民出版社，2002），楊毓培和陳代昌的《縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與管理》（中共中央黨校出版社，2002），袁達(dá)毅的《縣級(jí)人大代表選舉研究》（中國(guó)社會(huì)出版社，2003），周慶智的《中國(guó)縣級(jí)行政結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行：對(duì)W縣的社會(huì)學(xué)考察》（貴州人民出版社，2004），任先德的《縣級(jí)財(cái)政管理》（經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004），王圣誦的《縣級(jí)政府管理模式創(chuàng)新探討》（人民出版社，2006），王敏的《縣級(jí)財(cái)政收支分析》（武漢大學(xué)出版社，2007），暴景升的《當(dāng)代中國(guó)縣政改革》（天津人民出版社，2007），樊紅敏的《縣域政治：權(quán)力實(shí)踐與日常秩序：河南省南河市的體驗(yàn)觀察與闡釋》（中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008）等一批專著和論文。歸結(jié)起來，當(dāng)前縣政改革研究主要存在以下幾條進(jìn)路：

1.運(yùn)用政治系統(tǒng)分析方法，建立以縣政為單位的中觀分析框架

楊雪冬在《論縣：對(duì)一個(gè)中觀分析單位的分析》一文中，運(yùn)用政治系統(tǒng)分析的方法，建立了一個(gè)分析縣政的中觀分析框架。從政治體制整體來看，縣并不屬于微觀制度，因?yàn)樗皇钦麄€(gè)體制的最低端，更不屬于宏觀制度，因?yàn)槠溆绊懖皇强鐓^(qū)域的，應(yīng)該歸為中觀制度?！斑@種中觀性體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是其有一定的人口和地理規(guī)模，擁有完整的政治行政功能，可以反映出國(guó)家行為的一致性和制度的整體性；二是其處于國(guó)家與社會(huì)的交接面上，與其他更高層次的政治單位相比，和微觀社會(huì)組織的聯(lián)系更直接、密切，運(yùn)行也更具有多樣性。”［3］因此，縣在整個(gè)政治體制中扮演著起承轉(zhuǎn)合的角色，不僅能夠比較全面地反映出整個(gè)體制的運(yùn)行和變遷，而且能夠較集中地體現(xiàn)出國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)。楊文認(rèn)為，對(duì)縣的研究，要把它放在城市化、分權(quán)化、民主化以及依法治國(guó)進(jìn)程的背景下，將其劃分為制度結(jié)構(gòu)和制度主體兩種形態(tài)，然后按照三條路徑進(jìn)行。第一條路徑是把縣作為一個(gè)制度主體進(jìn)行分析，從縱向（與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市、省乃至中央的關(guān)系）以及橫向（與同一個(gè)地區(qū)或市內(nèi)其他縣的關(guān)系）上研究它和其他制度主體之間的關(guān)系，這條路徑實(shí)際上研究的是縣在整個(gè)制度結(jié)構(gòu)中的地位；第二條路徑是把縣作為一個(gè)制度單位框架，分析在縣的范圍內(nèi)各種關(guān)系的形成、調(diào)整以及變革情況。這條路徑的目的是通過縣這個(gè)單位來折射整個(gè)體制的運(yùn)行以及體制在不同縣域下的變異；第三條路徑是把前兩種路徑結(jié)合在一起，既分析縣在制度中的主體間關(guān)系，也要探討不同縣所形成的主體間關(guān)系的差別，并分析其原因。總的來說，這三條路徑是互補(bǔ)的，并且要在研究實(shí)踐中進(jìn)行完善。

2.從促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，開展“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“省直管縣”研究

學(xué)者們普遍認(rèn)為，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，上個(gè)世紀(jì)80年代初實(shí)行的市管縣體制的弊端日益顯現(xiàn)，最突出的問題是市級(jí)政府往往借助行政力量，扣減、截留乃至剝奪縣的資源，導(dǎo)致“市吃縣”、“市卡縣”、“市刮縣”，由此造成縣域資源的枯竭，阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。［4］為了克服這個(gè)弊端，從上個(gè)世紀(jì)90年代開始，浙江省率先實(shí)行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的改革試點(diǎn)，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的縣松綁放權(quán)，在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了明顯的成效。構(gòu)建市縣分治，省直管縣的少層次、大幅度、扁平化的公共行政體制，作為政府管理體制改革的一個(gè)方向，得到了決策層的高度重視。省直管縣研究的代表人物主要有劉君德、孫學(xué)玉、張占斌、辜勝阻、汪宇明等。以中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》提出穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制為標(biāo)志，省直管縣改革已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)，許多省區(qū)都開始了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和財(cái)政的省直管縣改革。

3.從縣級(jí)財(cái)政解困的角度開展縣政改革研究

暴景升的《當(dāng)代中國(guó)縣政改革研究》是從縣財(cái)政改革的切入點(diǎn)論述當(dāng)代中國(guó)縣政改革的專著。他認(rèn)為在體制轉(zhuǎn)型過程中，單純的政治體制改革，或者經(jīng)濟(jì)體制改革無法解決縣級(jí)政府所面臨的挑戰(zhàn)。近年來縣級(jí)政府所面臨的財(cái)政困境、政治腐敗、領(lǐng)導(dǎo)體制上的個(gè)人專斷問題，都集中反映在財(cái)政上。因此，通過財(cái)政制度改革建立公共財(cái)政制度是解決縣級(jí)問題的根本出路。［5］（P390）王敬堯在《縣級(jí)治理能力的制度基礎(chǔ)：一個(gè)分析框架的嘗試》一文中試圖建立一個(gè)從財(cái)政能力入手分析政府治理能力的框架。他認(rèn)為“縣級(jí)財(cái)政的重要職能之一就是為民眾提供公共服務(wù)，縣級(jí)政府治理能力的主要表現(xiàn)是服務(wù)能力，服務(wù)能力以財(cái)政能力為基礎(chǔ)”［6］。治理能力由其財(cái)政結(jié)構(gòu)決定。通過分析縣級(jí)政府財(cái)政來源、支出結(jié)構(gòu)、財(cái)政能力、服務(wù)能力及其管理和應(yīng)急反應(yīng)能力，可以評(píng)價(jià)縣級(jí)政府的治理能力。

4.以民主化為取向開展縣政改革研究

如果說擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的行政改革，是從縱向關(guān)系上合理配置省、市與縣之間的行政權(quán)力，完善縣級(jí)政府的功能，那么正如有學(xué)者指出的那樣，單純的行政分權(quán)在加強(qiáng)縣級(jí)政府自主權(quán)的同時(shí)也增加了權(quán)力濫用和公共利益被損害的風(fēng)險(xiǎn)。只有完善橫向的權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制，建設(shè)有利于縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的縣域上層建筑，即縣域政治體制和運(yùn)行機(jī)制，才能為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)提供政治保障和制度保障，這便是縣政民主和縣域自治研究的邏輯起點(diǎn)?？h政民主的倡導(dǎo)者所關(guān)注的主要不是如何提升縣域治理能力，而是把縣政民主作為中國(guó)政治發(fā)展的戰(zhàn)略平臺(tái)和制度軸心，由此構(gòu)建國(guó)家政治和縣政兩級(jí)治理結(jié)構(gòu)。［7］縣政自治的焦點(diǎn)則是在現(xiàn)有政府治理結(jié)構(gòu)下通過地方自治的制度創(chuàng)新，提升縣域治理能力。主要思路是縣級(jí)人大實(shí)行直選，專職化，切實(shí)履行立法和監(jiān)督職能；在全縣范圍內(nèi)由民眾直選縣長(zhǎng)，以地方之人才治理地方之事，建立真正意義的責(zé)任政府；在強(qiáng)化縣級(jí)政權(quán)自治性的同時(shí)，加強(qiáng)司法權(quán)力的中央化和垂直管理化，通過強(qiáng)化司法制衡來制約地方的政治行為，以保證國(guó)家政治統(tǒng)一的有效性，維護(hù)公共利益的制度底線。①

二、關(guān)于地方治理研究

縣作為地方層級(jí)，在地方治理研究中也經(jīng)常會(huì)被涉及。有論者將我國(guó)已經(jīng)展開的與地方治理相關(guān)的研究概括為五個(gè)方面的主題：以鄧正來、何增科等為代表的對(duì)國(guó)家與公民社會(huì)關(guān)系理論的研究；以謝慶奎為代表的地方政府制度改革研究；以徐勇、范瑜、賀雪峰等為代表的對(duì)村民自治的研究；以俞可平、楊雪冬等為代表的對(duì)治理理論和善治、多層治理結(jié)構(gòu)的研究；以薄貴利、王紹光、林尚立等為代表的對(duì)中央與地方關(guān)系、政府間關(guān)系的研究。［8］具體而言，國(guó)內(nèi)目前直接針對(duì)地方治理所進(jìn)行的研究主要有以下幾方面內(nèi)容：

1.地方治理中的地方政府

這方面的研究主要涉及以下幾個(gè)問題：一是地方政府之間的橫向關(guān)系。除了較早的林尚立教授、謝慶奎教授對(duì)此有簡(jiǎn)單涉及外，陳瑞蓮教授亦在一些文章中將地方政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)問題納入?yún)^(qū)域公共管理的研究體系之中。②二是地方政府競(jìng)爭(zhēng)及其后果。如周業(yè)安的論文《地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式研究——構(gòu)建地方政府間良性競(jìng)爭(zhēng)秩序的理論和政策分析》以及馮興元的論文《中國(guó)的市場(chǎng)整合與地方政府競(jìng)爭(zhēng)——地方保護(hù)與市場(chǎng)分割問題及其對(duì)策研究》，對(duì)于目前中國(guó)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)尤其是惡性競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行了深入研究，并提出了若干政策建議。此外，張緊跟在其專著《當(dāng)代中國(guó)政府間關(guān)系導(dǎo)論》中用交易費(fèi)用理論及組織網(wǎng)絡(luò)理論，通過比較研究、案例實(shí)證研究、文獻(xiàn)研究等，對(duì)我國(guó)地方政府橫向關(guān)系發(fā)展中出現(xiàn)的問題、治理思路、現(xiàn)有機(jī)制的治理績(jī)效、新型治理之道進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)研究基礎(chǔ)上的規(guī)范研究，是目前為止對(duì)地方治理中政府間橫向關(guān)系較為全面、深入的研究。陳家剛將地方政府創(chuàng)新與治理變遷結(jié)合進(jìn)行研究，提出中國(guó)地方政府的創(chuàng)新實(shí)踐推動(dòng)了地方治理變遷。［9］

2.公民參與、公民社會(huì)與合作網(wǎng)絡(luò)

對(duì)于促進(jìn)公民參與，促進(jìn)公民社會(huì)、合作網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的研究主要集中在兩方面：一方面是從西方視角出發(fā)，對(duì)西方相關(guān)公民參與的狀況、較為成熟的機(jī)制進(jìn)行翻譯、介紹、論述。除了孫柏瑛教授的專著《當(dāng)代中國(guó)地方治理研究》外，中國(guó)人民大學(xué)公共行政與公共管理譯叢分國(guó)別介紹了西方國(guó)家地方治理的內(nèi)涵、方式、特點(diǎn)以及地方治理中公民參與的途徑、網(wǎng)絡(luò)和作用等，為中國(guó)學(xué)者對(duì)公民參與的研究提供一個(gè)較為完整的框架。另一方面，國(guó)內(nèi)一些作者深入實(shí)踐調(diào)研目前中國(guó)不斷發(fā)展著的鄉(xiāng)村治理和社區(qū)治理狀況，從中獲得具有中國(guó)特色的經(jīng)驗(yàn)材料。如林尚立教授主編的社區(qū)治理案例研究就是通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)精英的有效治理與普通民眾參與對(duì)社區(qū)自治建設(shè)具有重要意義，并總結(jié)出社區(qū)內(nèi)權(quán)力的多重組織網(wǎng)絡(luò)通過協(xié)商機(jī)制進(jìn)行社區(qū)治理的模式。華中師大農(nóng)村問題研究中心的徐勇、賀雪峰、吳毅等對(duì)鄉(xiāng)村治理的研究，既是基層民主政治研究，也是公民社會(huì)在地方治理中發(fā)揮作用的農(nóng)村范式。③

3.地方治理模式

徐勇根據(jù)中國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程中政府、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系演變的特殊進(jìn)程，提出了競(jìng)爭(zhēng)——合作主義的治理模式，并用來分析和處理權(quán)力分化和整合問題。競(jìng)爭(zhēng)是相對(duì)壟斷而言的。面對(duì)日益復(fù)雜的公共事務(wù)和豐富多樣的社會(huì)需要，政府作為唯一的治理主體顯然難以適應(yīng)，公共權(quán)力資源的配置應(yīng)適當(dāng)向非政府組織轉(zhuǎn)移。合作是相對(duì)沖突而言的。在政府和社會(huì)自治團(tuán)體分享治理過程中的公共權(quán)力時(shí)，必須重視相互之間的合作。“競(jìng)爭(zhēng)——合作主義作為制度安排的價(jià)值取向是建立在一系列條件基礎(chǔ)上的。其基本條件，一是社會(huì)組織的自主性和自治性的培育，二是政府治理方式的改善，三是擴(kuò)大民主參與和健全法治體系?！保?0］

4.地方政府治理能力

學(xué)者靳永翥提出，治理轉(zhuǎn)型中我國(guó)地方政府社會(huì)治理能力應(yīng)著重從六個(gè)方面進(jìn)行培育：一是強(qiáng)化法治意識(shí)，培育地方政府依法治理社會(huì)的能力；二是倡導(dǎo)公共精神，培育地方政府以德治理社會(huì)的能力；三是權(quán)力部分退讓，培育地方政府基本公共產(chǎn)品的供給能力；四是引入市場(chǎng)理念，培育地方政府治理工具的選擇能力；五是壯大基層自治組織和志愿團(tuán)體，培育地方政府抵御風(fēng)險(xiǎn)、化解公共危機(jī)的能力；六是增強(qiáng)憂患意識(shí)，培育地方政府公共決策周延和后果預(yù)判的能力。［11］

雖然目前國(guó)內(nèi)對(duì)地方治理的研究取得了上述成果，但總體上看，相關(guān)的研究仍不夠成熟，主要表現(xiàn)為：一是存在把“地方治理”等同“地方政府改革”、“地方政府創(chuàng)新”等概念而作為一個(gè)時(shí)髦的話語泛濫使用的傾向。二是地方治理研究的實(shí)證性不強(qiáng)?！暗胤街卫怼本哂絮r明的實(shí)踐特征，但目前中國(guó)在地方治理方面的實(shí)踐可給學(xué)術(shù)界提供的經(jīng)驗(yàn)性養(yǎng)料并不多，這也從一個(gè)方面限制了理論的發(fā)展。三是中國(guó)地方政府是多層級(jí)的，由于治理創(chuàng)新的滯后和實(shí)證研究的闕如，目前的地方治理研究還沒有落實(shí)到具體的地方政府層級(jí)上，特別是專門針對(duì)縣域治理的研究更為稀少，從而使地方治理研究顯得籠統(tǒng)而又空洞。

承壓漿配方：基漿+1.5%中酸溶性橋塞堵漏劑（SQD-98）+1.5%細(xì)酸溶性橋塞堵漏劑（SQD-98）+1%雷特隨鉆堵漏劑+果殼類材料，總濃度10%。

三、縣域治理研究的新框架

“郡縣治，天下安?！弊郧匾詠砜h級(jí)政權(quán)一直是中國(guó)最為穩(wěn)定的基層政治單元，縣域治理歷來是安邦定國(guó)的基礎(chǔ)。改革開放以來，我國(guó)縣及其以下的農(nóng)村社會(huì)不僅為中國(guó)現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程提供了巨大的人力、物力、財(cái)力；在城市化和現(xiàn)代化的帶動(dòng)下，縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)也發(fā)展迅猛。但是，在現(xiàn)行行政體制下，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)與活力受到不同程度的壓抑，縣級(jí)政府與上級(jí)政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的分配出現(xiàn)了事權(quán)不斷下沉，財(cái)權(quán)不斷上移的格局。縣級(jí)政府不僅承擔(dān)了指導(dǎo)和推動(dòng)縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大任務(wù)，而且承接了從上級(jí)政府下放的地方公共服務(wù)責(zé)任。在現(xiàn)行體制下，大多數(shù)縣級(jí)政府都缺乏全面履行公共服務(wù)職能的財(cái)力和能力，農(nóng)村公共供給的短缺，拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，激發(fā)了農(nóng)村社會(huì)的矛盾，造成了縣域治理的困境。［12］要擺脫縣域治理的困境，就必須通過縣政改革提高縣級(jí)政府的治理能力，突破制約縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制性障礙。因此，我們研究縣域治理，就應(yīng)該把治理理論引入縣政研究領(lǐng)域，從理論與實(shí)踐的結(jié)合上，探索提高縣域治理水平的新途徑，這是縣域治理研究的新方向。

選擇治理理論作為探索提高縣域治理水平的分析工具，基于治理內(nèi)涵的基本精神，契合了縣政改革的基本邏輯。治理的基本精神是探索政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的行為邊界和互動(dòng)關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。中國(guó)改革開放三十多年來政府改革的過程，本身就是一個(gè)從全能型政府向發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、培育公民社會(huì)的現(xiàn)代法治政府、服務(wù)政府轉(zhuǎn)型的過程，這個(gè)過程總體上并沒有背離現(xiàn)代政府治理的一般規(guī)律。當(dāng)前縣域治理的困境，也正是縣級(jí)政府自身的治理結(jié)構(gòu)和水平不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下變化了的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。因此，治理理論為探索改善縣域治理水平提供了一個(gè)合適的分析工具。治理理論本身的實(shí)踐性，要求我們從實(shí)際出發(fā)，通過實(shí)證研究去分析各地的治理狀況，探索和總結(jié)出適合各地特點(diǎn)的治理模式。由此可見，縣域治理研究大致應(yīng)該包括如下幾個(gè)方面內(nèi)容：

1.調(diào)整政府間權(quán)力關(guān)系，創(chuàng)新縣域治理結(jié)構(gòu)

從政府間權(quán)力關(guān)系的角度來看，造成縣域治理困境的根本原因，是縣域政權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的失衡，存在著權(quán)力運(yùn)行的悖論。一方面在縣級(jí)黨政結(jié)構(gòu)中，運(yùn)行高度黨委化，人大、政協(xié)由于沒有人員進(jìn)入常委會(huì)，所承擔(dān)的法定職能失去了現(xiàn)實(shí)權(quán)力的支持，造成了縣級(jí)政權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡；由于縣域社會(huì)發(fā)育不夠，黨政權(quán)力也無法受到縣域公眾的有效監(jiān)督。另一方面，為了加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)黨政的縱向控制，在行政權(quán)的縱向分割上，主要是通過將重要部門劃歸中央或者省直管，造成縣級(jí)政府功能殘缺，損害了縣級(jí)黨政主導(dǎo)本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的行政能力，妨礙了其對(duì)地方事務(wù)的管理。因此縣域政權(quán)改革的邏輯，“是重新思考如何恢復(fù)縣域政權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的平衡和推動(dòng)縣域社會(huì)的發(fā)展。前者需要回到現(xiàn)有的憲法框架下，恢復(fù)和強(qiáng)化縣域政權(quán)各組成部分法定的功能；后者則需要為縣域內(nèi)公民社會(huì)和公共輿論的發(fā)展創(chuàng)造條件?！保?3］這是一個(gè)法治與民主同步進(jìn)行的過程。

完善縣級(jí)政府治理結(jié)構(gòu)，首先是要研究如何調(diào)整國(guó)家縱向治理結(jié)構(gòu)，包括調(diào)整中央和地方、城市和農(nóng)村之間利益關(guān)系。在政治關(guān)系上，確立縣級(jí)地方自治的原則，通過地方選舉制度的創(chuàng)新，使得縣級(jí)地方在服從和遵守國(guó)家法律和中央政令的基礎(chǔ)上，擁有縣行政長(zhǎng)官的人事決定權(quán)，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政權(quán)既向上級(jí)負(fù)責(zé)也向縣域居民負(fù)責(zé)、主要向縣域居民負(fù)責(zé)的轉(zhuǎn)變。其次是調(diào)整縣級(jí)地方橫向治理結(jié)構(gòu)，重新規(guī)范縣級(jí)政權(quán)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系?，F(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜性，公眾需求的多樣性，決策和管理的科學(xué)化、法治化與民主化，要求對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行科學(xué)的功能區(qū)分。中共十七大提出要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”，為縣級(jí)政府內(nèi)部的改革提供了理論和政策依據(jù)。縣政改革可以考慮將縣級(jí)政權(quán)分解成決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)組成部分。決策權(quán)掌握在由全縣居民直接選舉產(chǎn)生的人民代表大會(huì)手中，實(shí)現(xiàn)人大代表專職化、專業(yè)化，切實(shí)履行立法、決策和監(jiān)督的權(quán)力；執(zhí)行權(quán)掌握在由全縣居民直接選舉產(chǎn)生的縣長(zhǎng)手中，縣長(zhǎng)是縣政大政方針的主要提出者和執(zhí)行者，被賦予組建縣政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)和人事權(quán)。監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)掌握在民意機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾和司法機(jī)關(guān)手中，實(shí)行多元異體監(jiān)督。推行縣政自治可以按照“黨政合一、政表黨里”的模式調(diào)整黨政關(guān)系?？h長(zhǎng)候選人可以在執(zhí)政黨組織內(nèi)部競(jìng)選產(chǎn)生，在有條件的地方也可以推出參政黨黨員參與縣長(zhǎng)的競(jìng)選，人大代表候選人應(yīng)當(dāng)向全社會(huì)開放，但執(zhí)政黨人應(yīng)當(dāng)積極爭(zhēng)取當(dāng)選。執(zhí)政黨組織的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是深入民眾調(diào)查研究，概括和整合本縣域居民的意見訴求，為縣長(zhǎng)制定施政方案提供依據(jù)。同時(shí)，組織好縣長(zhǎng)和人大代表的選舉工作。日常情況下，執(zhí)政黨組織和黨員應(yīng)主要通過參與社會(huì)組織和居民社區(qū)的工作，幫助社會(huì)組織和居民進(jìn)行自我管理，維護(hù)社會(huì)秩序。由此而來，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)方式、組織結(jié)構(gòu)、活動(dòng)方式、黨員構(gòu)成等等，都會(huì)發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。

2.建立公共財(cái)政體系，提升縣域治理能力

自1994年分稅制改革和2003年全面啟動(dòng)稅費(fèi)改革以來，由于省級(jí)以下政府間縱向的財(cái)權(quán)與事權(quán)分配，普遍存在財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下沉的趨勢(shì)，縣級(jí)財(cái)政收入的基礎(chǔ)受到削弱，給縣級(jí)政府帶來了前所未有的財(cái)政困難，嚴(yán)重削弱了縣級(jí)政府的治理能力。只有理順和規(guī)范政府的行政關(guān)系和財(cái)政關(guān)系，深化財(cái)政稅收體制改革，建立縣級(jí)公共財(cái)政體制，才能為提升縣域治理能力奠定堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)。從縣級(jí)財(cái)政入手，根據(jù)公共服務(wù)的供給與需求來分析縣級(jí)治理能力無疑是一個(gè)重要的面向。在借鑒前人研究的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為財(cái)政能力、服務(wù)能力和應(yīng)急能力共同構(gòu)成考察縣級(jí)治理能力的框架。［14］其中，財(cái)政能力是指政府從社會(huì)取得政策執(zhí)行所需資源并提供民眾所需資源的能力，可以通過收入能力、支出能力和平衡能力等指標(biāo)來衡量；服務(wù)能力是指政府向民眾提供其所需服務(wù)的能力，可以通過提供公共服務(wù)的對(duì)應(yīng)性、普及度和貫徹力等指標(biāo)來衡量；應(yīng)急能力是指地方政府與民間社會(huì)互動(dòng)中，能夠規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行有效的危機(jī)管理，確保社會(huì)的協(xié)調(diào)與穩(wěn)定的能力，可以通過應(yīng)急制度設(shè)置、財(cái)政預(yù)備費(fèi)和其他可調(diào)資源等指標(biāo)來衡量。主要目標(biāo)是評(píng)價(jià)縣級(jí)政府運(yùn)行中特別是提供公共服務(wù)過程中所體現(xiàn)出來的治理能力。這三種能力構(gòu)成縣級(jí)治理能力的理解框架。因此，從財(cái)政角度研究縣級(jí)政府的治理能力，可以從以下方面展開：一是縣級(jí)政府與縣級(jí)財(cái)政有何特征，其變化的邏輯是什么；二是縣級(jí)治理能力與縣級(jí)財(cái)政能力是什么樣的關(guān)系，財(cái)政制度的變化會(huì)引起縣級(jí)治理能力什么樣的變化；三是在縣級(jí)治理中，治理能力與民間資源之間有何關(guān)系，它如何影響公共服務(wù)績(jī)效；在什么條件下，縣級(jí)治理處于最優(yōu)狀態(tài)；四是如何理解公共需求與策略目標(biāo)的位序偏離，在什么條件下可以改進(jìn)等等。在分析和綜合上述實(shí)證研究材料的基礎(chǔ)上，探索和研究強(qiáng)化縣級(jí)預(yù)算管理，穩(wěn)定縣級(jí)政府稅收來源，合理劃分上級(jí)政府與縣級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，深化財(cái)政體制改革，建立縣級(jí)公共財(cái)政體制的合理方案。

3.培育縣域公民社會(huì)，探索縣域“協(xié)同治理”模式

總之，在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和政府改革的語境下，所謂縣域治理就是要在縣域的公共事務(wù)管理中，準(zhǔn)確地定位政府、市場(chǎng)和民間組織的角色，協(xié)調(diào)好三者之間的關(guān)系，通過行政、財(cái)政體制的改革和政府創(chuàng)新，積極培育市場(chǎng)和公民社會(huì)等治理主體的成長(zhǎng)和發(fā)育，發(fā)揮各個(gè)治理主體在公共事務(wù)管理中的優(yōu)勢(shì)，不斷提高縣域公共事務(wù)治理的水平，實(shí)現(xiàn)縣域的善治。

注 釋：

① 當(dāng)前學(xué)界有關(guān)縣政自治改革最堅(jiān)定的主張者是于建嶸和蔡永飛，他們的主要觀點(diǎn)表達(dá)在以下一系列文章中，如于建嶸和蔡永飛的《縣政改革是中國(guó)改革新的突破口》，載《東南學(xué)術(shù)》，2008年第1期；于建嶸的《中國(guó)縣政改革的目標(biāo)和基本路徑》，載《甘肅理論學(xué)刊》2008年第4期；蔡永飛的《發(fā)展黨內(nèi)民主應(yīng)在縣級(jí)地方率先突破》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2009年第9期。

② 有關(guān)地方政府間關(guān)系研究的代表作分別是林尚立的《國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系》，浙江人民出版社1998年版。謝慶奎的《中國(guó)政府的府際關(guān)系》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第1期。陳瑞蓮的《論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第5期；《論區(qū)域公共管理研究的緣起與發(fā)展》，《政治學(xué)研究》2003年第4期。

③ 有關(guān)鄉(xiāng)村治理研究系列的代表作有徐勇的《鄉(xiāng)村治理與中國(guó)政治》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2003年版；賀雪峰的《村治的模式：若干案例研究》，山東出版社2009年版；吳毅的《小鎮(zhèn)喧囂——一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治動(dòng)作的演繹與闡釋》，三聯(lián)出版社2007年版。

［1］徐 勇.接點(diǎn)政治：農(nóng)村群體性事件的縣域分析——一個(gè)分析框架及以若干個(gè)案為例［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（6）：2-7.

［2］苑 豐.近30年中國(guó)縣政研究綜述［J］.東南學(xué)術(shù)，2008，（1）：51-60.

［3］楊雪冬.論縣：對(duì)一個(gè)中觀分析單位的分析［C］.林尚立.權(quán)利、責(zé)任與國(guó)家［A］.上海：上海人民出版社，2006.

［4］辜勝阻.“市管縣”四大弊端“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”五個(gè)問題［N］.理論導(dǎo)報(bào)，2009，（3）.

［5］暴景升.當(dāng)代中國(guó)縣政改革研究［M］.天津：天津人民出版社，2007.

［6］王敬堯.縣級(jí)治理能力的制度基礎(chǔ)：一個(gè)分析框架的嘗試［J］.政治學(xué)研究，2009，（3）：36-46.

［7］吳國(guó)光.“縣政中國(guó)”——從分權(quán)到民主化的改革［J］.當(dāng)代中國(guó)研究，2004，（1）：23-27.

［8］曹劍光.國(guó)內(nèi)地方治理研究述評(píng)［J］.東南學(xué)術(shù)，2008，（2）：65-72.

［9］張緊跟.當(dāng)代中國(guó)政府間關(guān)系導(dǎo)論［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.

［10］徐 勇.治理轉(zhuǎn)型與競(jìng)爭(zhēng)——合作主義［J］.開放時(shí)代，2001，（7）：25-33.

［11］靳永翥.治理轉(zhuǎn)型中我國(guó)地方政府社會(huì)治理能力的培育［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2004，（6）：6-10.

［12］王國(guó)紅.地方政府治理之惑［J］.人民論壇，2008，（15）：67.

［13］楊雪冬.縣域政權(quán)改革的邏輯［J］.探索與爭(zhēng)鳴，2009，（11）：21-23.

［14］王敬堯.縣級(jí)治理能力的制度基礎(chǔ)：一個(gè)分析框架的嘗試［J］.政治學(xué)研究，2009，（3）：36-46.

Outline ofthe County Governance

WANG Guo-hong1，QU Lei2
（1.Qinzhou College，Qinzhou，Guangxi 535033，China；2.Politics division of Guangxi Autonomous Party School，Nanning，Guangxi 530021，China）

County governance is the governance theory applied in the local government of county level，which integrated the research of local governance and county politics to offer a new research paradigm for improving county governance capacity by reforming county governance structure，framing public finance system，fostering civil society and establishing collaborative governance model on the county level.

county governance；government innovation；public finance system；collaborative governance

D693.62

A

1000-2529（2010）06-0061-05

2010-08-23

王國(guó)紅（1974-），男，湖南寧鄉(xiāng)人，廣西欽州學(xué)院教授，博士；瞿 磊（1968-），男，湖南岳陽人，中共廣西自治區(qū)委黨校講師，博士。

（責(zé)任編校：彭大成）