國外能源發(fā)展政策對我國的啟示及我國能源政策選擇

趙嬌

（中國人民大學 區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所，北京 100872）

國外能源發(fā)展政策對我國的啟示及我國能源政策選擇

趙嬌

（中國人民大學 區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所，北京 100872）

為應對氣候變化和因此而帶來的對國際產(chǎn)業(yè)布局和國際貿(mào)易影響，各國都制定了一系列能源政策，以促進本國能源可持續(xù)發(fā)展并在新一輪經(jīng)濟增長中爭取主動權。我國當前應借鑒國際主要是發(fā)達國家的經(jīng)驗，完善在能源保障供應、節(jié)能減排、可再生能源發(fā)展等方面的政策，促進能源結(jié)構和產(chǎn)業(yè)結(jié)構向低碳經(jīng)濟調(diào)整，提升國際競爭力。

能源政策；可持續(xù)發(fā)展；啟示

當前，氣候變化影響國際產(chǎn)業(yè)布局和國際貿(mào)易，許多國家都高度重視低碳經(jīng)濟與能源可持續(xù)發(fā)展，以爭取在新一輪經(jīng)濟增長中占據(jù)主動權。

中國未來經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展面臨能源需求與環(huán)境排放的雙重挑戰(zhàn)，政府需要或者可能制定什么樣的能源政策以保證環(huán)境質(zhì)量、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就成為當前最需要解決的重大問題之一[1]。因此，需要借鑒外國能源發(fā)展政策經(jīng)驗，進一步完善在能源保障供應、節(jié)能減排、可再生能源發(fā)展等方面的政策，促進能源結(jié)構與產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整，改善環(huán)境質(zhì)量，提升自身國際競爭力。

一、國外能源發(fā)展戰(zhàn)略與政策措施

（一）美國戰(zhàn)略石油儲備與安全保障政策[2]

美國是世界第一能源消耗大國和溫室氣體排放大國。第一次石油危機給美國能源政策帶來全方位的影響，如何保障能源安全也成為美國能源政策的重心，進而催生了美國戰(zhàn)略石油儲備政策的出臺。就能源安全政策而言，美國實施了一系列的政策和措施：

1.加強替代能源和可再生能源的開發(fā)工作。美國的替代能源戰(zhàn)略主要是大力發(fā)展核能。核能一直在國內(nèi)能源結(jié)構中占有重要比例，核電在全國電力生產(chǎn)中的比例高達21.7％，發(fā)揮了十分重要的作用。近年，風能、太陽能、垃圾沼氣及地熱利用發(fā)展很快。這些可再生能源的開發(fā)和利用，有效緩解了傳統(tǒng)能源的供給壓力。

2.鼓勵提高能效、節(jié)約能源。1998年出臺的《綜合國家能源戰(zhàn)略》提出了詳盡的節(jié)能要求。美國高度重視對先進節(jié)能技術的支持，政府牽頭注入研發(fā)資金，且對剛剛邁入商業(yè)化的新技術給予各種政策優(yōu)惠措施。2001年出臺的《美國能源政策》，高度重視建筑節(jié)能和交通節(jié)能問題，并強調(diào)通過高技術提高能源利用效率，如發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)、混合動力汽車技術等。

3.注意傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)的技術改造。美國有充裕的煤炭資源，在重視利用煤炭資源的同時，注意對這一傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)的技術改造，使煤炭重新成為美國的主要能源。美國的《潔凈煤研究計劃》是一項為期10年、支出達20億美元的傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)技術改造計劃，目的是減輕美國對國外能源的依賴，同時大大減少溫室氣體和其他污染物質(zhì)的排放。

4.實行多元化能源戰(zhàn)略。在能源供應問題上，美國過去偏重于以貿(mào)易和海外開發(fā)的方式利用國外資源，導致美國對外能源依存度上升。在新的多元化能源戰(zhàn)略中，美國把國內(nèi)的能源生產(chǎn)作為重點，不斷提高國內(nèi)多種能源的生產(chǎn)能力，積極開發(fā)可再生能源和替代能源。

此外，迫于減排壓力，美國政府制定了一系列針對溫室減排的能源管理制度，如可再生能源配額制度①、強制性能源標志和節(jié)能基金制度。

（二）英國高度重視保護環(huán)境的節(jié)能減排工作[3]

1.制定提高能效與節(jié)能方面健全而嚴格有效的法律法規(guī)。如建立氣候變化稅制度②、碳信托基金制度③、能源效率承諾制度④、建筑物節(jié)能管理制度；先后頒布了40多部法律法規(guī)和78個行業(yè)標準，運用法律手段從源頭上防控污染，如《堿業(yè)法》、《工業(yè)發(fā)展環(huán)境法》、《空氣潔凈法》、《煙氣排放法》等；在節(jié)能方面，出臺《國家節(jié)能計劃》、《家庭節(jié)能法》和《建筑節(jié)能新標準》⑤；簽署實施《氣候變化法案》⑥，使英國成為全球第一個通過立法手段強制限定溫室氣體排放并以法律形式確定減排目標的國家。

2.強化對企業(yè)節(jié)能減排的約束和激勵。對第二產(chǎn)業(yè)，一方面嚴格限制礦產(chǎn)資源開采企業(yè)生產(chǎn)、約束高耗能高污染生產(chǎn)型企業(yè)，另一方面利用稅費減免和基金互助方式幫助企業(yè)節(jié)能減排。

已經(jīng)占到GDP比重的70％以上的銀行、保險以及商業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)是英國節(jié)能減排的重點：鼓勵大型商業(yè)機構自發(fā)節(jié)能并對節(jié)能減排進行促銷宣傳，減少一次性塑料袋的使用，鼓勵企業(yè)開發(fā)利用新能源和產(chǎn)品促進節(jié)能，對部分行業(yè)企業(yè)如包裝材料制造商提出明確節(jié)能減排要求，提出“綠色辦公室”標準等。

3.推動公共建筑節(jié)能和可再生能源利用。規(guī)定公共建筑的節(jié)能目標⑦，將節(jié)能情況劃分等級并頒發(fā)證書，同時張榜公布，動員社會監(jiān)督。撥?？罡倪M中小學校以減少其二氧化碳的排放量。規(guī)定在新建筑設計時，必須綜合考慮光照和風力等各方面的節(jié)能問題，開工前必須有獲得當?shù)卣鷾实慕ㄖ芎姆治鰣蟾妗?007年公布《英國能源白皮書》，為可再生能源的開發(fā)設定了具體目標：2020年將煤炭在英國能源總量中的比重由35％降低到20％，核能比重由19％降為5％，可再生能源的比重將由目前的6％擴大到35％，遠遠超出了歐盟對各成員國的基本要求。

4.關注民生，用財稅政策引導扶持家庭節(jié)能減排。一是對節(jié)能住宅的購買和改造給予減免稅及直接補貼的優(yōu)惠；二是對綠色車輛和傳統(tǒng)車輛采取不同的購買與使用稅費政策；三是引入對家庭和單位的能耗審計制度；四是注重能源教育，從細微之處灌輸節(jié)能減排理念。

（三）日本基于資源約束的產(chǎn)業(yè)結(jié)構演進之路及高科技發(fā)展政策

資源約束是日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構演進過程中最重要的影響因素。雖然日本經(jīng)濟政策的核心目標由于客觀經(jīng)濟環(huán)境的變化而發(fā)生了改變，但資源作為日本產(chǎn)業(yè)發(fā)展重要的制約因素始終受到了政府的重視，日本不斷通過發(fā)展高科技調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構，積極促進能源使用效率的提高和能源結(jié)構的多樣化發(fā)展。在經(jīng)歷了兩次石油危機后，國際能源價格趨于相對穩(wěn)定，總體呈波動式上漲。隨著經(jīng)濟發(fā)展，日本所面對的資源約束條件從能源資源的硬約束向以資本、信息、技術等資源的軟約束轉(zhuǎn)變，這時，日本政府在重視自然資源約束條件的同時，積極進行經(jīng)濟政策調(diào)整，以適應約束條件的變化。

日本的經(jīng)濟發(fā)展可以分為戰(zhàn)后恢復階段、高速增長階段、穩(wěn)定增長階段、經(jīng)濟蕭條階段。在經(jīng)濟穩(wěn)定增長的第三階段，日本實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構由以資本密集型產(chǎn)業(yè)為主向以技術密集型產(chǎn)業(yè)為主的轉(zhuǎn)型，調(diào)整了能源使用結(jié)構，在一定程度上減小了能源價格對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的沖擊。在蕭條階段，日本政府為刺激經(jīng)濟，在“科技立國”戰(zhàn)略基礎上，提出“創(chuàng)造性知識密集型”的產(chǎn)業(yè)政策和“以科學領先、技術救國”的方針，主要目的是為了尋找具有較強競爭力的新的主導產(chǎn)業(yè)，帶動經(jīng)濟發(fā)展。日本制定了一系列經(jīng)濟計劃，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整，如《面向21世紀的日本經(jīng)濟結(jié)構改革思路》（1995年）、《經(jīng)濟結(jié)構改革行動計劃》（1998年）等。同時，日本政府積極推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構向以知識密集型產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)型，努力推進技術創(chuàng)新，提出以信息產(chǎn)業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，集中發(fā)展IT產(chǎn)業(yè)，并提出“IT立國”的口號。

當前，日本政府投入大量人力、物力，采取政府和民間聯(lián)合的方式，開發(fā)新能源，研究節(jié)能技術，并積極開發(fā)以核電為主，包括太陽能、地熱等在內(nèi)的替代能源，積極促進能源使用效率的提高和能源結(jié)構的多樣化發(fā)展。

二、對我國制定能源發(fā)展政策的啟示

（一）充分發(fā)揮兩個市場和兩種資源的積極作用，保證能源供應

1.把提高能效作為確保能源安全戰(zhàn)略的重要措施。能源發(fā)展戰(zhàn)略要堅持開源與節(jié)流并舉，確立節(jié)能的首要位置；加快建立以企業(yè)為主體的技術創(chuàng)新體系，組織重大技術開發(fā)，推動“產(chǎn)、學、研”聯(lián)合，促進能源節(jié)約與資源綜合利用科技成果的產(chǎn)業(yè)化；組織實施能源節(jié)約與資源綜合利用重大示范工程，加大支持力度；積極培育和發(fā)展能源技術市場，運用市場機制促進新技術、新工藝、新設備等的推廣應用。

2.加大技術創(chuàng)新力度，進一步發(fā)揮煤炭傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)的作用。要改變過多依賴于煤炭的能源結(jié)構現(xiàn)狀，但這并不是否定或降低煤炭資源的作用，而是要解決當前一段時間內(nèi)能源結(jié)構單一、應對風險能力不強等問題。但我們要改變以往低效利用方式，注意減少污染物的排放量，加大技術創(chuàng)新力度，使煤炭資源得到合理有效利用。

3.制定能源多元化的發(fā)展戰(zhàn)略。在能源的品種、進口來源、運輸途徑、消費上都要實現(xiàn)多元化。

4.積極展開能源國際合作。不僅要立足國內(nèi)能源供應，還要充分發(fā)揮國際國內(nèi)兩個市場和兩種資源的積極作用，保證能源需求的可持續(xù)發(fā)展。要積極展開能源國際合作，加深參與國際能源合作的程度，保障能源安全。

5.研究建立城市石油儲備機制。在世界石油進口大國中，我國目前是唯一沒有建立起戰(zhàn)略石油儲備體系的國家。同時，在我國著手設計城市能源儲備體系時，應注重建立常態(tài)管理與危機管理并重的政策管理體系。當前，可以研究利用政策優(yōu)惠等措施使相關企業(yè)在正常的庫存之外建立和增加相應的商業(yè)儲備，作為城市戰(zhàn)略性石油儲備的重要補充。

（二）從保護環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略角度，將可再生能源置于優(yōu)先發(fā)展地位

根據(jù)當前世界形勢，我國有必要從保護環(huán)境和實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略角度，將可再生能源發(fā)展置于優(yōu)先地位，而不是與傳統(tǒng)能源一樣的地位。盡管在這一點上，我國《可再生能源法》已有類似表述，但需要采取切實行動，保證可再生能源的優(yōu)先發(fā)展。這一點具有重要意義。

1.在二氧化碳排放權國際談判中爭取主動。我國也面臨著減排的國際壓力。如果積極發(fā)展可再生能源，努力減少溫室氣體排放，將溫室氣體排放量控制在履行國際公約線標準以下，那么，我國在日后的排放權國際談判中就爭取了主動，有利于我國經(jīng)濟的發(fā)展。

2.避免可再生能源發(fā)展大起大落。這一點我國是有過教訓的。比如，1999年內(nèi)蒙古風電年發(fā)電量達到了1億千瓦時的水平，并儲備了7個大、中型風電項目；而與此同時，由于當時我國電力市場由賣方市場轉(zhuǎn)向買方市場，由于國家并沒有將風力發(fā)電這種“清潔能源”作為優(yōu)先發(fā)展對象，內(nèi)蒙古風電陷入銷售困境。由此可見，將可再生能源置于優(yōu)先發(fā)展地位，持續(xù)一貫地支持可再生能源發(fā)展，避免出現(xiàn)在能源供應緊張時期“一哄而上”，而在能源供應過剩時期，又極力限制可再生能源發(fā)展的狀況，對可再生能源發(fā)展非常重要。

3.更積極地利用“清潔發(fā)展機制”促進可再生能源發(fā)展?！毒┒甲h定書》在為發(fā)達國家規(guī)定了具體減排目標的同時，也引入了聯(lián)合履約（JI）、排放貿(mào)易（ET）和清潔發(fā)展機制（CDM）三個靈活機制，允許發(fā)達國家以成本有效方式在全球范圍內(nèi)減排溫室氣體。由于發(fā)展中國家邊際減排成本低，發(fā)達國家非常青睞“CDM”。當前，我國應積極參與“CDM”，利用發(fā)達國家的“免費”資金促進我國可再生能源發(fā)展。

4.制定優(yōu)惠政策，提高我國可再生能源產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。在當前的技術水平條件下，我國總體上可再生能源產(chǎn)品開發(fā)技術還不成熟，可再生能源產(chǎn)品供應還形不成規(guī)模，難以與常規(guī)能源產(chǎn)品進行競爭。因此，可借鑒國外經(jīng)驗，加大可再生能源發(fā)展的政策支持力度，提供減免稅收、價格補貼、低息貸款等優(yōu)惠政策，加強引導和規(guī)劃，促進可再生能源的開發(fā)。

（三）充分發(fā)揮政府職能，推進節(jié)能減排

1.健全法律法規(guī)體系，促進節(jié)能減排從“軟約束”走向“硬約束”。從英國經(jīng)驗看，建立完善的法律法規(guī)體系是促進節(jié)能減排的根本。我國應當盡快建立健全以節(jié)能減排為主要內(nèi)容的法律法規(guī)體系，抓緊建立與完善節(jié)能和環(huán)保標準，研究制定高耗能產(chǎn)品能耗限額強制性國家標準。

可考慮成立類似“氣候變化委員會”的獨立監(jiān)督機構，專門負責節(jié)能減排的監(jiān)督工作，嚴格節(jié)能減排執(zhí)法監(jiān)督檢查，嚴肅查處各類違法違規(guī)行為。

2.建立促進節(jié)能減排的激勵約束機制和政策體系。英國政府為促進節(jié)能減排，在財政、稅收和金融服務等方面出臺了一系列有利于節(jié)能減排的優(yōu)惠措施，逐漸形成了一套推動全民節(jié)能減排的政策體系。我國可按照“政府引導，企業(yè)負責”的原則，逐步建立和完善鼓勵企業(yè)、組織、個人節(jié)能減排的激勵約束機制，真正實現(xiàn)節(jié)能減排者得實惠，高耗能者高成本。

3.合理制定不同階段節(jié)能減排指標，嚴格控制能耗和污染排放增量。英國有比較完備的能源監(jiān)測管理系統(tǒng)和能源統(tǒng)計系統(tǒng)。政府據(jù)此針對具體情況，在不同階段制定科學合理的節(jié)能減排指標，并加以嚴格執(zhí)行，以促使節(jié)能減排整體目標的實現(xiàn)。根據(jù)2009年11月國務院常務會議到2020年我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40％～45％的控制溫室氣體排放行動目標，減排壓力巨大。節(jié)能減排工作的當務之急就是要制定科學合理的節(jié)能減排指標，狠抓落實，嚴格控制能源消耗和污染排放的增長。

4.促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整，構建節(jié)能降耗型產(chǎn)業(yè)結(jié)構。從英國治理環(huán)境污染、開展節(jié)能減排的過程看，它經(jīng)歷了一個經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級的階段，即由以重工業(yè)型產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)向以第三產(chǎn)業(yè)為主。我國現(xiàn)階段應當大力促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構持續(xù)優(yōu)化升級，加大鼓勵發(fā)展低能耗、低污染的先進生產(chǎn)能力的力度，根據(jù)不同行業(yè)情況，適當提高建設項目在土地、環(huán)保、節(jié)能、技術和安全等方面的準入標準。要以專業(yè)化分工和提高社會效益為重點，積極發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)；以滿足人們需求和方便群眾生活為中心，提升生活服務業(yè)，要提高服務業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重。要加快發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，運用高新技術改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，提高工業(yè)整體水平[4]。

5.提高全民節(jié)約意識，促進全民節(jié)能減排。我國應當積極利用新聞媒體，廣泛宣傳節(jié)能減排的重要性、緊迫性，大力提倡“節(jié)約光榮，浪費可恥”的社會風尚，提高全社會的節(jié)約環(huán)保意識。引導政府機構率先垂范。要建設崇尚節(jié)約、厲行節(jié)約、合理消費的機關文化。

（四）以產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化為契機促資源使用效率提高

通過對日本戰(zhàn)后資源約束條件與產(chǎn)業(yè)結(jié)構演進的研究發(fā)現(xiàn)，日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構演進過程中最突出的特征是政府主導作用的發(fā)揮。在政府主導下，能夠集中有限力量發(fā)展具有發(fā)展?jié)摿?、關聯(lián)效應較大的產(chǎn)業(yè)部門，通過這些部門的發(fā)展推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構的優(yōu)化升級，促進經(jīng)濟的發(fā)展。

日本政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構演進作用的啟示，并不在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構演進中政府和市場誰為主導的問題，而在于強調(diào)政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構演進過程中應制定與客觀環(huán)境相適應的、能夠起到積極推動作用的相關政策措施，以避免政府的無效率甚至負效率。

注釋：

①即可再生能源發(fā)電強制市場份額制，基本含義是，在地區(qū)能源建設中，可再生能源需求保持或應占有一定的比例。

②對使用能源的各部門征收稅款。

③英國政府于2001年設立非營利機構，主要旨在保障工商業(yè)界和公共部門滿足二氧化碳減排目標，以及對低碳技術革新和商業(yè)化的工業(yè)部門提供資金支持。

④政府要求私人天然氣和電力供應商為其國內(nèi)用戶提供相應措施，提高能源效率。

⑤規(guī)定新建筑必須安裝節(jié)能節(jié)水設施，使其能耗降低40％，為全部建筑配備節(jié)能燈，使照明發(fā)電的溫室氣體排放量減少70％。

⑥該法案以法律形式規(guī)定了政府在降低能源消耗和減少二氧化碳排放量上采取措施，包括成立氣候變化委員會、設定清晰而連貫的中長期二氧化碳減排目標、完善溫室氣體排放貿(mào)易制度。

⑦規(guī)定2008年中央政府機關建筑物能耗要在1990年基礎上降低20％，衛(wèi)生保健部門2010年能耗要在2000年的基礎上降低15％。

[1]中國國家發(fā)展和改革委員會.國際可再生能源現(xiàn)狀與展望[M].北京：中國環(huán)境科學出版社，2007.

[2]羅弦.美國確保能源安全的政策及啟示[J].經(jīng)濟縱橫，2005，（12）：58—61.

[3]張通.英國政府推行節(jié)能減排的主要特點及對我國的啟示[J].中共中央黨校學報，2008，（2）：54—56.

[4]周大地.2020中國可持續(xù)能源情景[M].北京：中國環(huán)境科學出版社，2003.

責任編輯 姚佐軍

（E－mail：yuid＠163.com）

F41 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A

A

1007－905X（2010）02－0207－03

2010-01-10

趙嬌（1979— ），女，河南鄭州人，中國人民大學區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所博士研究生，研究方向為城市經(jīng)濟學。