行政相對人陳述權(quán)的適用范圍研究

關(guān)保英

（上海政法學(xué)院，上海 201701）

Guan Baoying

行政相對人陳述權(quán)的適用范圍研究

關(guān)保英

（上海政法學(xué)院，上海 201701）

陳述權(quán)是行政相對人一項重要的個體權(quán)利，它在行政法治建設(shè)中有著不可忽略的價值。然而，這一權(quán)利除了體現(xiàn)在我國個別行政法文件中，長期以來沒有得到理論和實踐界的重視，這無疑是我國行政法治的一大缺陷。行政相對人陳述權(quán)是個體化的權(quán)利，是由公法調(diào)整的私權(quán)，是程序性和存在于特定行政法關(guān)系中的權(quán)利；行政相對人陳述權(quán)預(yù)期適用范圍包括：行政申請行為、行政決策行為、行政救助行為、行政指導(dǎo)行為和行政制裁行為中行政相對人的陳述權(quán)。

行政相對人；陳述權(quán)；適用范圍

陳述權(quán)是行政相對人一項重要的個體權(quán)利，其在行政法治建設(shè)中有著不可忽略的價值。然而，近年來學(xué)界在熱衷于探討行政相對人諸多實體和程序權(quán)利的同時，卻沒有關(guān)注其陳述權(quán)的地位，這不能不說是行政法學(xué)理論研究中的一大缺憾?；诖耍P者撰就本文，對行政相對人陳述權(quán)的性質(zhì)和適用范圍作了初步探討。

一、行政相對人陳述權(quán)的界定

《中華人民共和國行政處罰法》第六條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對行政處罰不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。這是我國行政法制度最早對行政相對人陳述權(quán)的規(guī)定。依這個規(guī)定，我們可以對行政相對人陳述權(quán)作出如下界定：所謂行政相對人陳述權(quán)是指行政相對人在行政法關(guān)系中享有的向行政主體表達(dá)自己相關(guān)見解、認(rèn)識、判斷的權(quán)利。行政相對人陳述權(quán)是一個特定性的權(quán)利，這種特定性體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)的行政管理或者行政執(zhí)法活動中，即是說，通常情況下行政相對人的陳述權(quán)與行政機(jī)關(guān)的行政行為有關(guān)，正是由于行政機(jī)關(guān)行政行為的存在才給行政相對人的陳述權(quán)留下了空間。從這個意義上講，行政行為是行政相對人陳述權(quán)的限定條件，沒有這樣的條件限定，行政相對人陳述權(quán)就不可能存在①。此點提醒我們對行政相對人陳述權(quán)的研究不應(yīng)當(dāng)超出具體行政行為這一特定性的范圍，行政相對人陳述權(quán)具有明顯的法定性。我們知道，在行政法治實踐中，公民、法人和其他社會組織的權(quán)利是非常廣泛的，對于他們來講只有義務(wù)的法定性，而不存在權(quán)利的法定性。現(xiàn)代民主國家對權(quán)利的處理方式是，只要法律沒有明確的禁止性規(guī)定，行政相對人都有與一定空間相適應(yīng)的權(quán)利。但是，陳述權(quán)不同，它是一種嚴(yán)格的法定性權(quán)利，例如，我國《立法法》沒有規(guī)定公民、法人和其他社會組織在行政機(jī)關(guān)的立法行為中享有陳述權(quán)，那么，行政相對人就不可以在某一行政法文件的制定中行使此一權(quán)利。依此而論，行政相對人的陳述權(quán)在我國目前的行政法制度中存在的空間并不廣泛。從《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定了這一權(quán)利后，后來的《中華人民共和國行政許可法》也規(guī)定了這一權(quán)利。嚴(yán)格來講，目前行政相對人陳述權(quán)僅僅存在于此二范圍之中。那么，是否可以說除了行政處罰和行政許可行為之外，行政相對人的陳述權(quán)在其他行為中就不存在了呢？回答是否定的。2004年制定的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》將這一權(quán)利推廣到行政機(jī)關(guān)的其他行政行為之中，使其存在的空間逐漸擴(kuò)大；行政相對人陳述權(quán)的形式是以表達(dá)為主的，即行政相對人用言語表達(dá)自己對行政法問題的見解、表達(dá)對行政主體行政行為的認(rèn)識、表達(dá)對某一行政法事實和行政法適用的判斷。表達(dá)相關(guān)意志是此權(quán)利的關(guān)鍵詞和關(guān)鍵點。應(yīng)當(dāng)注意，陳述權(quán)的深度也僅僅停留在對主觀見解的表述上。在法治實踐中，作為行政相對人而論表達(dá)只是自己的一個手段，目的是改變行政機(jī)關(guān)的行政決定。但就該權(quán)利的本質(zhì)而言，表達(dá)是其最高價值，或者說其價值只是給行政相對人發(fā)表自己見解的機(jī)會，其后續(xù)狀態(tài)則不是這一權(quán)利的本質(zhì)②。上述三個方面是我們探討和領(lǐng)會行政相對人陳述權(quán)意義的切入點。

二、行政相對人陳述權(quán)的性質(zhì)

若從上述方面切入行政相對人陳述權(quán)，我們可以作下列方面的進(jìn)一步解讀。

（一）行政相對人陳述權(quán)是個體化的權(quán)利

在行政法中行政相對人享有的權(quán)利是比較廣泛的，例如，行政相對人享有平等保護(hù)權(quán)、了解權(quán)、行政參與權(quán)、行政受益權(quán)，等等。行政相對人的這些廣泛權(quán)利在行政法治中常常以兩種形式表現(xiàn)出來，第一種形式是行政相對人的權(quán)利是針對行政系統(tǒng)而言的，即行政系統(tǒng)作為一個義務(wù)主體是行政相對人一些權(quán)利的對象。例如，行政相對人的行政參與權(quán)就是行政相對人對整個行政管理過程的參與，這一權(quán)利的義務(wù)主體是整個行政系統(tǒng)，而不是某一個具體的行政機(jī)關(guān)。還如，行政相對人的了解權(quán)，其義務(wù)主體亦基本上是行政系統(tǒng)，行政相對人對行政系統(tǒng)重大決策過程的了解就是這一權(quán)利的法律形式。顯然，在行政相對人權(quán)利的義務(wù)主體是行政系統(tǒng)的情況下，行政相對人的此種權(quán)利是一個群體化的權(quán)利，即行政相對人行使這一權(quán)利的主體是不特定的，而且常常是行政相對人組成一個群體化的組織或集合體享有這一權(quán)利。我國行政相對人對行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督權(quán)常常是在若干行政相對人的組合形式下實現(xiàn)的。與此種群體化的權(quán)利形式相對，行政法中還有一些權(quán)利是個體化的，即是說，享有個體化權(quán)利的主體是某一單個的行政相對人，如行政許可中的資格獲取權(quán)，行政強(qiáng)制權(quán)執(zhí)行中的申辯權(quán)等。在個體化權(quán)利的情況下，義務(wù)主體不是抽象的行政系統(tǒng)，而是某一作出行政行為的行政機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為，行政相對人的陳述權(quán)是一種個體化的權(quán)利。因為，行政相對人的陳述是針對某一行政機(jī)關(guān)的，是針對某一行政機(jī)關(guān)的一個具體行政決定的。在行政法治實踐中陳述權(quán)不可以由一個具有相對規(guī)范的行政相對組合體行使，只能由一個或一些特定的行政相對人行使。筆者注意到，目前我國行政法文件對行政相對人陳述權(quán)的規(guī)定都限定了行政相對人的數(shù)量。當(dāng)然，這種限定不是規(guī)定具體的數(shù)額，而是通過對行政行為的限定而進(jìn)一步限定行政相對人之?dāng)?shù)量的。

（二）行政相對人的陳述權(quán)是由公法調(diào)整的私權(quán)

康德給公法下了這樣一個定義：公法包括那些需要普遍公布的，為了形成一個法律狀態(tài)社會的全部的法律。因此，這些法律的體系是必不可少的，對于一大批組成一個民族的人民是必需的，或者許多民族在處理彼此關(guān)系時也同樣是必需的。人民和各民族，由于他們彼此間的互相影響，需要有一個法律的機(jī)構(gòu)組織，把他們聯(lián)合起來服從一個意志，這樣他們才可以分享到公正③。依這個定義公法是以公共權(quán)益關(guān)系為基礎(chǔ)的，調(diào)整和規(guī)制公共權(quán)益關(guān)系的法律規(guī)范。由此出發(fā)，人們一般將一國之公法歸為憲法和行政法兩個相對典型的法領(lǐng)域之內(nèi)。通常情況下人們亦普遍認(rèn)為公法所涉及的權(quán)利范疇是公權(quán)，而私法所涉及的權(quán)利范疇是私權(quán)，正如美濃布達(dá)吉所作的分析：“區(qū)別公法與私法的基本標(biāo)準(zhǔn)在于法主體之不同，又公法為關(guān)于國家的法。但從現(xiàn)實的國法上看來，那基本的標(biāo)準(zhǔn)在兩個方向有修正的必要；公法和私法的區(qū)別，在若干場合亦因此不甚明晰而成為問題。第一，當(dāng)國家站在與私人同樣的法律地位時，國家被視為準(zhǔn)私人，亦為私人相互關(guān)系的法所規(guī)律。所以，在該場合，即規(guī)律國家的法亦不屬于公法而屬于私法。第二，在國家之下的公共團(tuán)體及其他取得國家的公權(quán)的團(tuán)體都被視為準(zhǔn)國家，因而當(dāng)此等團(tuán)體為法主體時，便與國家為法主體時同樣屬于公法?！雹苋欢?，進(jìn)入福利國家時代以后，公法與私法此種區(qū)分的屬性則發(fā)生了一些變化⑤：一方面，公法與私法的界限相對模糊；另一方面，公法中也常常包含著一些私權(quán)的理念和內(nèi)容，而私法中亦有公權(quán)的性質(zhì)。行政相對人的陳述權(quán)是歸屬于私人或者社會個體的權(quán)利，從這個意義上講，陳述權(quán)是一種私權(quán)，而不是任何意義的公權(quán)。但是，這個私權(quán)卻不是存在于諸如《物權(quán)法》、《合同法》等私法之中，而是存在于公法之內(nèi)的，這是一種非常特殊的情況，即本來屬于私權(quán)的內(nèi)容卻由公法規(guī)定并由公法調(diào)整之。之所以會出現(xiàn)私權(quán)由公法規(guī)定和調(diào)整，主要原因在于進(jìn)入高度市場經(jīng)濟(jì)的形態(tài)以后，社會公眾的權(quán)利本身就由一種單一化的法律規(guī)制向多元化的法律規(guī)制轉(zhuǎn)化，而社會公眾權(quán)利的性質(zhì)也常常不僅僅有一個屬性，而是有多個屬性。由公權(quán)對私權(quán)作出規(guī)定，既是為了法律保護(hù)和調(diào)整權(quán)利的簡捷性所必需，也是私權(quán)形態(tài)不斷有新的變化而必需。陳述權(quán)在傳統(tǒng)的私權(quán)領(lǐng)域和私法領(lǐng)域并不存在，而在政府管理不再實施強(qiáng)制手段的情況下，這種私權(quán)便有了存在的空間。通過公法率先認(rèn)同這樣的私權(quán)比私法確認(rèn)可能更實惠一些。

（三）行政相對人的陳述權(quán)是程序性權(quán)利

法律主體的權(quán)利向來就有實體權(quán)利和程序權(quán)利之分。所謂實體權(quán)利是指在權(quán)利內(nèi)容中包含了實質(zhì)性的物質(zhì)、精神或其他內(nèi)容的權(quán)利。某種權(quán)利若是實體權(quán)利它就必然具有物質(zhì)或者精神內(nèi)容。如某人對房屋的占有權(quán)就是實體權(quán)利，這個權(quán)利是與房屋這個實質(zhì)性的財產(chǎn)有關(guān)聯(lián)的。所謂程序權(quán)利是指這個權(quán)利附著于一定的實體權(quán)利，它本身并沒有實質(zhì)性的物質(zhì)或者精神內(nèi)容。法律的發(fā)展經(jīng)過了一個由看重實體權(quán)利向?qū)嶓w權(quán)利與程序權(quán)利并重的這樣的發(fā)展階段，即在法律制度發(fā)展的較低階段人們更多地關(guān)注實體上的權(quán)利，而隨著法治文明程度的提高人們在珍視實體權(quán)利的同時也給予了程序權(quán)利較多的關(guān)注。行政法作為一個基本的部門法，行政主體和行政相對人的權(quán)利亦有實體權(quán)利和程序權(quán)利之分。受行政實體法調(diào)整并有實質(zhì)內(nèi)容的權(quán)利就是行政法上的實體權(quán)利，而受程序規(guī)則制約僅僅具有程序價值的權(quán)利就是程序權(quán)利。自1946年美國聯(lián)邦行政程序法問世以后，行政法上實體權(quán)利和程序權(quán)利就逐漸地由不平衡向平衡的方向發(fā)展⑥。進(jìn)而言之，人們在行政法治中越來越看重程序權(quán)利的意義和地位。羅爾斯在《正義論》一書中甚至將程序作為正義的一個基本的測評指標(biāo)，賦予了程序權(quán)利以獨立的價值和意義，即是說人們不再簡單地將程序權(quán)利視為實體權(quán)利的附屬物，而肯定了其在行政法治中的獨立地位和價值。行政相對人陳述權(quán)從一定意義上講就是行政法治中權(quán)利性質(zhì)發(fā)展變化的結(jié)果。行政相對人陳述權(quán)之所以是程序權(quán)利，是因為如果沒有行政機(jī)關(guān)相關(guān)具有物質(zhì)和精神內(nèi)容的行政決定存在，陳述權(quán)就無法存在。即是說，這個權(quán)利是依附于另一個權(quán)利和義務(wù)范疇的。它是行政執(zhí)法過程中行政相對人為獲取相關(guān)權(quán)益的一個權(quán)利范疇，該權(quán)利本身并不包含某種物質(zhì)和精神內(nèi)容。隨著我國社會公眾法治意識的提高，一些程序權(quán)利本身已經(jīng)成為行政相對人追逐的目標(biāo)，即如果某一程序權(quán)利得到了實現(xiàn)，行政相對人就有可能主動認(rèn)同行政過程的合法性，而不再追逐原來的實體權(quán)利，如在行政訴訟中一些行政相對人只要能夠讓行政主體坐在被告席上，他們就認(rèn)為達(dá)到了最大限度的滿足而不再堅持原來的訴求一定達(dá)到某種目的。此點提醒我們，對于行政相對人陳述權(quán)這個程序權(quán)利我們同樣要給予高度重視。

（四）行政相對人的陳述權(quán)是存在于特定行政法關(guān)系中的權(quán)利

行政相對人的權(quán)利可以分為抽象權(quán)利和具體權(quán)利兩個范疇。前者是指存在于法律典則認(rèn)可的形式之中，但尚未進(jìn)入到具體的運作過程中的權(quán)利，如憲法和法律規(guī)定行政相對人具有自由權(quán)和平等權(quán)，這些權(quán)利是十分重要的，但它在大多數(shù)情況下體現(xiàn)于法律典則之中，而在法律典則之外其很少進(jìn)入具體的運作層面。后者則是指既存在于法律典則之中又進(jìn)入具體運作狀態(tài)的那些權(quán)利。例如，行政相對人依《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定可以向有關(guān)政府部門了解關(guān)系自身權(quán)益的信息，當(dāng)當(dāng)事人在一個行政過程中為了掌握資料而行使這種權(quán)利時，它就是一種具體權(quán)利。行政相對人的陳述權(quán)無疑是一種具體權(quán)利，它在行政法治實踐中在具體的行政法關(guān)系中表現(xiàn)出來的事實就是例證。然而，不是所有行政法關(guān)系都能容納行政相對人的陳述權(quán)，常常是這樣的，只有在一小部分行政法關(guān)系中才有行政相對人陳述權(quán)存在的空間。上面我們已經(jīng)指出，行政相對人陳述權(quán)具有法定性，即只有當(dāng)某一范疇的行政法規(guī)范規(guī)定了這一權(quán)利以后，它才可能存在。目前，我國行政法規(guī)范關(guān)于行政相對人陳述權(quán)的規(guī)定十分有限，即是說只有在一小部分行政行為中存在行政相對人的陳述權(quán)問題，這樣便使行政相對人陳述權(quán)只在一些特殊的行政法關(guān)系中存在。例如，在行政處罰中行政相對人有陳述權(quán)，在行政許可中行政相對人有陳述權(quán)，在一些決策性行政聽證中行政相對人有陳述權(quán)。而在行政機(jī)關(guān)的行政裁決、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政決策等行政法關(guān)系中行政相對人并沒有這樣的權(quán)利。當(dāng)然，如果我國能夠在行政程序法中將這種權(quán)利規(guī)定下來，它便有可能由目前的在特定行政法關(guān)系中的存在變?yōu)樵谄毡榈男姓?zhí)法行為中的存在。

三、行政相對人陳述權(quán)的預(yù)期適用范圍

行政相對人陳述權(quán)的適用范圍可以有兩個方面的理解和認(rèn)識。第一個方面的理解和認(rèn)識是將行政相對人陳述權(quán)用嚴(yán)格的法律形式規(guī)定下來，依行政法規(guī)范的規(guī)定確立陳述權(quán)的具體適用范圍。我國目前有關(guān)行政相對人陳述權(quán)的規(guī)定并不多，《行政處罰法》有此權(quán)的規(guī)定，《行政許可法》也有此權(quán)的規(guī)定。在這兩個行政法典之外其他行政部門法沒有明確提出此權(quán)的概念。一些行政法規(guī)范有類似于此權(quán)的權(quán)利表述，如一些行政法規(guī)范規(guī)定行政相對人有申辯權(quán)，一些行政法規(guī)范規(guī)定行政相對人有表達(dá)自己見解的權(quán)利等。從嚴(yán)格的法律意義上講，陳述權(quán)與申辯權(quán)是不同的，也正因為如此，《行政處罰法》將這兩種權(quán)利分立而規(guī)定。陳述權(quán)與意見表達(dá)權(quán)亦有所不同，僅從文字的表達(dá)上就可以看出二者不是同一性質(zhì)的權(quán)利。筆者認(rèn)為，也許一些權(quán)利形式與行政相對人陳述權(quán)是非常接近的，但是，在行政法治中每一種權(quán)利都應(yīng)當(dāng)有一個準(zhǔn)確的法律定位，不同的權(quán)利其定位、適用范圍等都是有所區(qū)別的，或者都應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。第二個方面的理解和認(rèn)識是行政相對人的權(quán)利不一定通過嚴(yán)格的法律形式規(guī)定和確認(rèn)，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法和基本法律中關(guān)于公民權(quán)利的規(guī)定確立行政相對人的權(quán)利范圍。即是說，在一些行政部門法中即使沒有規(guī)定行政相對人的陳述權(quán)，我們也應(yīng)當(dāng)依憲法中公民相關(guān)權(quán)利的規(guī)定確立陳述權(quán)在行政執(zhí)法中的廣泛存在。筆者認(rèn)為，上述兩個方面論點都有一定道理。然而，在現(xiàn)代法治中權(quán)利越來越朝著嚴(yán)格化、準(zhǔn)確化、規(guī)范化的方向發(fā)展?；诖?，筆者認(rèn)為對于行政相對人陳述權(quán)應(yīng)當(dāng)采取法定主義和類推主義相結(jié)合的處理方式。所謂法定主義是指應(yīng)當(dāng)盡可能在行政法典的行文中將行政相對人的陳述權(quán)規(guī)定下來，使其成為正式的行政法權(quán)利并具有行政法上的依據(jù)。所謂類推主義是指在行政法典沒有明確規(guī)定這一權(quán)利的情況下，若確有必要肯定這一權(quán)利，就由行政主體依一定手段認(rèn)可行政相對人的陳述權(quán)。從上述兩個方面出發(fā)，筆者認(rèn)為行政相對人陳述權(quán)的預(yù)期適用范圍可概括為下列方面。

（一）行政申請行為中的行政相對人陳述權(quán)

行政申請行為是人們對行政行為類型劃分的一種，它與職權(quán)行為相對應(yīng)。職權(quán)行為是指行政主體依職權(quán)而為的行為，這種行為的作用由行政主體單方意志決定，不受行政相對人的任何影響。行政申請行為或者被一些學(xué)者稱為依申請的行政行為，是指行政主體在作出某一行政行為時必須有一個相對前置的條件，這個條件就是行政相對人對行政主體的請求。如果沒有行政相對人的請求，這一行為就無法進(jìn)入實施狀態(tài)中。在行政法上行政主體為行政相對人實施許可、認(rèn)可、確認(rèn)某種資格的行為都屬行政申請行為的范疇。在行政申請行為中行政相對人必然伴有對某種權(quán)益的主張，或者對某種義務(wù)的解除的主張。此種行政行為的實質(zhì)內(nèi)容不是行政機(jī)關(guān)對相關(guān)管理職權(quán)的積極行使，而是行政機(jī)關(guān)在行政相對人的請求下對相關(guān)行政職責(zé)的履行，這種履行被一些學(xué)者稱為被動行政行為。既然行政申請行為是與行政相對人的權(quán)利和義務(wù)有直接關(guān)聯(lián)的，是由行政相對人的權(quán)利義務(wù)所啟動的，那么，在這樣的行政行為中行政相對人必然享有陳述權(quán)。例如，行政相對人向行政機(jī)關(guān)申請開業(yè)醫(yī)師，只有在行政相對人享有陳述權(quán)的情況下有關(guān)行政機(jī)關(guān)才能按照《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》第十一條規(guī)定進(jìn)行審批：“單位或者個人設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按照以下規(guī)定提出設(shè)置申請：（一）不設(shè)床位或者床位不滿一百張的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，向所在地的縣級人民政府衛(wèi)生行政部門申請；（二）床位在一百張以上的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和?？漆t(yī)院按照省級人民政府衛(wèi)生行政部門的規(guī)定申請?！边@個條文中隱含了對行政相對人陳述權(quán)的規(guī)定。即申請人有權(quán)利陳述自己開業(yè)之諸必備條件。應(yīng)當(dāng)指出，此類行政行為中的陳述權(quán)與行政相對人應(yīng)當(dāng)說明的情況和提交材料的義務(wù)是不同的。陳述權(quán)在這里表現(xiàn)為當(dāng)行政主體質(zhì)疑行政相對人的申請資格時，行政相對人有權(quán)利將自己的資格和正當(dāng)法律主張陳述清楚。在我國行政許可中，行政相對人此一范疇的陳述權(quán)被廣泛運用。

（二）行政決策行為中行政相對人的陳述權(quán)

行政決策行為在行政法學(xué)理論中學(xué)者們探討得并不多，學(xué)界通常將該行為歸入到技術(shù)行為的范疇之中，因而該行為通常被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是行政管理學(xué)中的問題，而不是行政法問題。然而，在筆者看來行政決策行為并非與行政法治沒有關(guān)系，換言之，并非行政法治不能介入到行政決策行為之中。我們知道，行政機(jī)關(guān)的行政管理行為或者行政執(zhí)法行為都是通過對問題的決定而為之的，其決定問題的過程實質(zhì)上就是一個行政決策過程。當(dāng)然，如果僅僅將行政決定過程等同于行政決策過程進(jìn)而將行政決定等同于行政決策，那也是不夠科學(xué)的。因為在行政管理的技術(shù)層面上行政決策已經(jīng)有了相對確定的內(nèi)涵，它常常指行政主體對一個重大的行政事件或者一個重大的行政管理秩序的設(shè)計所作的導(dǎo)向性的決定，在這個導(dǎo)向性的決定中包含了一些相對小的決定，這些相對小的決定則不被歸入行政決策之中。在學(xué)者們討論的行政程序法中有關(guān)行政規(guī)則列舉的行政行為就具有非常明顯的行政決策行為的性質(zhì)。在西方國家的行政程序法中亦有諸多這樣帶有決定性的行政行為被以某種方式調(diào)整。由此可見，行政法調(diào)整行政決策行為已經(jīng)是一個不能再有爭議的問題。行政決策不一定與具體的、個別的行政相對人有權(quán)益上的直接關(guān)聯(lián)性，即是說，有些行政決策的對象是一些不特定的行政相對人。筆者認(rèn)為，相關(guān)社會成員、利害關(guān)系人雖然不像在其他行政行為中那樣具有明顯的行政相對人身份，但從最廣泛的意義上講他們?nèi)匀皇切姓鄬θ?，因為行政主體的行政決策行為終究會對此類人的權(quán)益產(chǎn)生影響而讓他們成為行政相對人。在一個行政決策行為中，其他社會成員、利害關(guān)系人以及權(quán)益可能會受到影響的其他主體應(yīng)當(dāng)享有陳述權(quán)。這種陳述權(quán)面對的是行政決策行為的實施機(jī)關(guān)，他們可以陳述對行政決策中相關(guān)權(quán)利義務(wù)設(shè)定的認(rèn)識，這種陳述既可以是事實上的，也可以是法律上的。行政決策中的陳述權(quán)在我國一些部門法中已經(jīng)作了規(guī)定，例如，《中華人民共和國價格法》就對有關(guān)價格作出行政決策的問題允許行政相對人參與，例如在價格聽證中陳述自己的有關(guān)法律和事實問題的觀點。

（三）行政救助行為中行政相對人的陳述權(quán)

行政救助行為，是指行政主體為了發(fā)揮其管理、指引、幫助和服務(wù)的職能，在其職責(zé)、服務(wù)和管理的事務(wù)范圍內(nèi)，以直接給付物質(zhì)利益或者提供信息等方式所作出的，旨在幫助相對方解決具體困難或者誘導(dǎo)相對方作出正確決策的行政行為⑦。行政救助行為在行政主體行政行為的類型中出現(xiàn)相對較晚。例如，資本主義國家在自由市場經(jīng)濟(jì)階段，行政系統(tǒng)以裁判者的身份對不同市場主體之間的權(quán)益關(guān)系作出裁決，而不一定用太多的法律手段去拯救社會中的弱者。但是，在資本主義社會到了相對較高級的階段，即所謂的“福利國家”的階段以后，行政系統(tǒng)的一個主要職能就是對社會中的弱者進(jìn)行救助，使其在激烈的市場競爭中若在某一方面受挫，就有政府對其處于不利地位的情況以行政法手段予以幫助，使其在社會生活中與其他社會成員在利益獲取上不致拉開太大的距離。應(yīng)當(dāng)說，行政救助在其產(chǎn)生初期并不一定有嚴(yán)格的法律調(diào)控，即行政主體的救助行為是其管理人性化的體現(xiàn)，而不一定是管理過程中必然要履行的義務(wù)。后來隨著行政權(quán)行使的社會化程度日益強(qiáng)烈，社會行政法就成了行政法中的一個部門法⑧，社會行政法的作用在于通過行政法的手段解決一系列社會問題，其中就有對社會中的弱者或者其他少數(shù)人群進(jìn)行救濟(jì)的問題，行政救助的立法也不斷出現(xiàn)。我國在計劃經(jīng)濟(jì)年代下就有行政救助的制度，如農(nóng)村的五保戶制度等。只不過這些制度起初是以政策手段調(diào)控而不是以法律手段調(diào)控的。自上個世紀(jì)80年代以后，隨著我國行政法治水平的不斷提高，行政救助立法在我國也不斷涌現(xiàn)。行政救助行為也成了行政主體使用率較高的行為之一。在行政救助行為中行政主體的義務(wù)是非常明顯的，而行政相對人獲取救助的權(quán)利也是不容置疑的。但行政救助中的條件設(shè)置是各國行政法的普遍現(xiàn)象，這些條件是行政相對人獲取救助權(quán)的制約因素之一，也是行政主體監(jiān)控行政相對人救助權(quán)的手段。這同時會出現(xiàn)行政救助中行政相對人和行政主體之間認(rèn)識上的不一致，此種情況下行政相對人的陳述權(quán)就顯得十分必要和重要，該陳述權(quán)是他們獲取權(quán)利的重要保證?！盾娙藫嵝魞?yōu)待條例》第三十二條規(guī)定：“家居農(nóng)村的革命烈士家屬符合招工條件的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)安排其中一人就業(yè)?！边@里就有一個條件的設(shè)置問題，而這個條件也就成為行政相對人陳述權(quán)的理論基礎(chǔ)。事實上，在行政法治實踐中，有關(guān)此類行政救助中行政相對人是否有權(quán)利的爭議是普遍存在的，一些當(dāng)事人就是通過陳述權(quán)而使行政主體正確認(rèn)識了相對人的合理訴權(quán)。

（四）行政指導(dǎo)行為中行政相對人的陳述權(quán)

行政指導(dǎo)行為究竟是屬于什么性質(zhì)的行政行為在我國并沒有定論，2000年頒布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉的司法解釋》中將行政主體作出的不具有強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)行為排除在司法審查之外，說明它將此類指導(dǎo)行為不視為通常意義的行政行為。在筆者看來，在我國行政執(zhí)法實踐中行政指導(dǎo)行為有多種類型。一種類型的行政指導(dǎo)行為類似于行政機(jī)關(guān)的事實行為，其僅僅含有行政管理過程中說服教育這樣的初步含義，這樣的行政行為的行政相對人既有權(quán)利接受又有權(quán)利不接受。行政相對人接受了這樣的行政行為是其主觀意志的體現(xiàn)，其不接受這樣的行政行為也是其主觀意志的體現(xiàn)，其接受與否都是由自己決定的。而且針對此類行政指導(dǎo)的內(nèi)容行政相對人能夠自己作出一個正確的判斷，并根據(jù)自己的判斷選擇接受或者不接受。因此，在此類行政指導(dǎo)中探討行政相對人的陳述權(quán)是沒有意義的。其中的哲理在于陳述權(quán)帶有抗辯的性質(zhì)，即陳述權(quán)是在行政相對人與行政主體意志不一致，而行政主體又欲強(qiáng)行使行政相對人履行行政決定的情況下，行政相對人為了捍衛(wèi)其權(quán)利而采取的手段。在不發(fā)生任何強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)中行政相對人自由選擇即可，無須通過抗辯而捍衛(wèi)自己的權(quán)利，陳述權(quán)在這樣的行為中就沒有存在的空間。與此類行政指導(dǎo)不同，我國行政法治實踐中有一部分行政指導(dǎo)帶有明顯的或者暗含的強(qiáng)制屬性，行政主體為行政相對人作出一個指導(dǎo)行為，在其具有明顯強(qiáng)制的情況下，行政相對人對這個指導(dǎo)沒有太多選擇余地，只能依指導(dǎo)的內(nèi)容而為之。例如，在一些地方行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)行政相對人從事某種看似有益的活動，如種植大棚菜等⑨。在這樣的指導(dǎo)下一個特定地方的絕大多數(shù)行政相對人都依指導(dǎo)內(nèi)容而為之，其中一個行政相對人即使不同意也必須在“大勢所趨”的情況下而履行義務(wù)。在暗含強(qiáng)迫的情況下，行政主體的行政指導(dǎo)包含著一定的利益誘惑，而對于這樣的誘惑行政相對人既沒有知識上認(rèn)識的可能性，也沒有相應(yīng)的參考因素，一切只能來自行政主體。表面看，指導(dǎo)行為中并沒有包含強(qiáng)迫，但實質(zhì)上包含了明顯的強(qiáng)迫成分。對于此類帶有明顯或者暗含行政強(qiáng)迫的行政指導(dǎo)，行政相對人應(yīng)當(dāng)有陳述權(quán)，通過陳述權(quán)的行使質(zhì)疑行政機(jī)關(guān)的行政行為。這樣的陳述權(quán)必然能夠使行政主體將原來單向性的行政指導(dǎo)變成一種雙方行政行為。行政指導(dǎo)行為中行政相對人陳述權(quán)在我國并沒有引起太廣泛的研究，這主要與我國行政指導(dǎo)行為理論本身的薄弱性有關(guān)。

（五）行政制裁行為中行政相對人的陳述權(quán)

行政制裁行為在行政法治中是指在行政相對人有行政違法行為或者不履行法律規(guī)定的義務(wù)的情況下，由行政主體對其所作的行政法上的制裁。行政法理論中的行政制裁行為應(yīng)當(dāng)有兩種類型的行為：一是行政處罰行為，即行政主體對違反行政法的公民、法人和其他社會組織所作的制裁，此種制裁的目的在于對行政相對人的違法行為以報應(yīng)，既使其今后不再出現(xiàn)違法行為，又使其他社會成員從該行政相對人的違法行為中吸取教訓(xùn)。二是行政強(qiáng)制行為，指當(dāng)行政相對人不履行行政法上的義務(wù)時，行政主體為了促其履行行政法上的義務(wù)而對其采取的強(qiáng)制措施或者強(qiáng)制執(zhí)行手段。強(qiáng)制與處罰的不同之處在于強(qiáng)制的目的主要是促使行政相對人履行義務(wù)，而處罰的目的帶有一定的懲戒性。此二行為在行政法上對于行政相對人的權(quán)益影響是最大的。因為它們既有可能改變行政相對人財產(chǎn)權(quán)的狀況，又有可能改變行政相對人人身權(quán)的狀況。在行政法治實踐中，因此二類行為引起行政主體和行政相對人發(fā)生爭執(zhí)的情況是非常普遍的。一方面，行政主體常常認(rèn)為此二類行為是最有效的行政管理手段，在行政法治實踐中樂于采用這樣的行為，而且常常會在實施這種行為時增大一定的力度。另一方面，行政相對人對于此二類行為設(shè)定的新的權(quán)利和義務(wù)并不一定認(rèn)同，對此二類行為的方式亦有某種程度上的恐懼感。即是說，行政法治實踐中行政主體與行政相對人關(guān)系的和諧與否以行政制裁行為運用的狀況為晴雨表，若此二類行為運用的難度不高、行政相對人對此二類行為的認(rèn)同感強(qiáng)，此時就可以說行政主體與行政相對人的關(guān)系是和諧的。反之，若此二類行為行政主體運用的頻度較高、行政相對人的抵觸情緒較大，此時便可認(rèn)為行政主體與行政相對人的關(guān)系不十分和諧。正因為如此，我國將行政相對人陳述權(quán)規(guī)定下來的法條最早就出現(xiàn)在行政處罰法中⑩。以此為據(jù)，筆者認(rèn)為，行政制裁行為中行政相對人的陳述權(quán)極其重要，行政相對人通過這種權(quán)利可以對行政主體設(shè)定新的義務(wù)的行為進(jìn)行抗辯，可以以自己對事實和法律的判斷否認(rèn)行政機(jī)關(guān)的行政處罰和行政強(qiáng)制決定。在行政制裁中對此一權(quán)利的運用必然會使行政相對人人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)得到保護(hù)，亦必然會使行政機(jī)關(guān)依法行使行政處罰和行政強(qiáng)制這樣的強(qiáng)制權(quán)力。

注釋：

①行政相對人陳述權(quán)與行政行為的關(guān)系是值得研究的，目前我國關(guān)于行政相對人陳述權(quán)的設(shè)定是以特定行政行為作為限定條件的，就是說在選擇行政行為作為陳述權(quán)的限定條件時，不是選擇所有的行政行為，而是僅僅選擇一些行政行為。筆者認(rèn)為這是不合理的，應(yīng)當(dāng)以行政行為的整體作為限定行政相對人陳述權(quán)的因素，只有這樣才能使所有行政行為都能夠適用陳述權(quán)。如果換一種限定模式的話，那么，行政立法行為和頒布規(guī)范性文件這樣的抽象行政行為亦可以確立行政相對人陳述權(quán)制度。而一些特別的具體行政行為，如行政決策行為中亦能夠確立行政相對人的陳述權(quán)。

②陳述權(quán)可以有兩個層面的認(rèn)識，一是將行政相對人陳述權(quán)附著于行政相對人其他權(quán)利之中，它是行政相對人其他權(quán)利的輔助權(quán)利，對其他權(quán)利的實現(xiàn)有幫助作用，目前我國行政法制度中對這一權(quán)利的設(shè)置也是這樣處理的。二是將行政相對人陳述權(quán)作為一個獨立的權(quán)利范疇，賦予這一權(quán)利本身以獨立的價值。第二種思路是比較好的，但無論如何，陳述權(quán)與其他實質(zhì)性權(quán)利的關(guān)聯(lián)是非常密切的。其中的一些深層次的理論問題還需進(jìn)一步探討。

③［德］康德著，沈叔平譯：《法的形而上學(xué)原理》，商務(wù)印書館1991版，第136頁。

④［日］美濃部達(dá)吉著，黃馮明譯：《公法與私法》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第41頁。

⑤公法與私法的區(qū)別本來就是相對的，一個法律規(guī)范究竟是公法還是私法要根據(jù)該法當(dāng)時的情況而定，例如，一般國家都有開業(yè)醫(yī)師管理之規(guī)定，如果一個開業(yè)醫(yī)師在行醫(yī)中給他人造成傷害，若歸入民事賠償中就是私法，歸入行政責(zé)任追究中就是公法。我們也注意到物權(quán)法本是私法范疇，但其中的諸多條款與公權(quán)有直接關(guān)系。通常情況下，國務(wù)院頒布的行政法規(guī)是調(diào)整公權(quán)關(guān)系的，是公法的范疇，但其中的諸多內(nèi)容亦涉及私權(quán)問題，與有關(guān)的私法調(diào)整對象相重合。

⑥行政法中行政相對人實體權(quán)利和程序權(quán)利是兩個不同的權(quán)利范疇，實體權(quán)利與行政相對人的物質(zhì)和精神權(quán)利有直接關(guān)系。而程序權(quán)利是附著于實體權(quán)利的，然而，自1946年美國聯(lián)邦程序法問世以來，行政法中行政相對人的程序權(quán)利便成了一種獨立的權(quán)利，在一些情況下程序權(quán)利亦成為行政相對人爭取的重要權(quán)利，這可以說是法治進(jìn)步的表現(xiàn)。

⑦關(guān)保英主編：《行政法與行政訴訟法》，中國政法大學(xué)出版社2007年版，第282頁。

⑧社會行政法近年來在行政法學(xué)界和法學(xué)界引起了廣泛關(guān)注，社會行政法調(diào)整的對象是有關(guān)社會問題，如社會保險、社會保障、社會救助、社會助益，等等。不過，目前我國還沒有一部完整的社會行政法學(xué)的著作或者教科書。

⑨行政指導(dǎo)中的一些內(nèi)容是抽象的，是行政機(jī)關(guān)的一種帶有導(dǎo)向性的行為，這種指導(dǎo)中不涉及具體的權(quán)利和義務(wù)。另一種行政指導(dǎo)則非常具體，指導(dǎo)的內(nèi)容包括了具體的權(quán)利與義務(wù)，而且常常具有非常強(qiáng)的操作性，這樣的行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)成為行政法學(xué)界關(guān)注的對象。

⑩應(yīng)當(dāng)指出，1994年修訂的《中華人民共和國治安管理處罰條例》中沒有規(guī)定被處罰人的陳述權(quán)，反映了當(dāng)時情況下我國行政法治的水平還不算很高，而2005年制定的《中華人民共和國治安管理處罰法》則規(guī)定了這一權(quán)利，該法第九十四條第二款規(guī)定：“違反治安管理行為人有權(quán)陳述和申辯。公安機(jī)關(guān)必須充分聽取違反治安管理行為人的意見，對違反治安管理行為人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；違反治安管理行為人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納?！庇纱朔从吵鑫覈姓ㄖ嗡降奶岣?。

責(zé)任編輯 韓成軍

（E－mail：hcj2020＠126.com）

Research on the Applicable Scope for Statement Right of Administrative Counterpart

Statement right is an important right for the administrative counterparts，which is of undeniable value.Meanwhile，this right is embodied only in some legal documents，but is ignored in circles of theory and practice，which is a defect in legal administration.The statement right of administrative counterpart is individual right，which is the private right regulated by the public laws and the procedural right existing in the special administration law.The statement right of administrative counterpart includes the statement right in the actions of administrative application，administrative decision，administrative alleviation，administrative guidance and administrative sanctions。

administrative counterpart，statement right，applicable scope

Guan Baoying

D9 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

A

1007－905X（2010）02－0096－05

2009－10－10

關(guān)保英（1961— ），男，陜西澄城人，上海政法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。