實施“三個集中”，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究——以新鄉(xiāng)市為例*

吳 希

(河南機電高等?？茖W校管理工程系，河南 新鄉(xiāng) 453002)

進入21世紀以來，河南省各地市在總結(jié)全國各地實行“三個集中”經(jīng)驗，尤其是上海和蘇南地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際情況，選擇城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展路徑，擬定“土地向規(guī)模經(jīng)營集中，產(chǎn)業(yè)向聚集區(qū)集中，農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)和中心村集中”的現(xiàn)實任務(wù)。集中土地，為工業(yè)化和城市化奠定了基礎(chǔ)，是“三個集中”的先導(dǎo)和中心環(huán)節(jié);集中人口，為土地的規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)創(chuàng)造了基礎(chǔ)，提供了平臺，是“三個集中”的核心;集中產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)提供了資金，是經(jīng)濟發(fā)展的強力支撐，是“三個集中”的關(guān)鍵。三者互為聯(lián)系、互為依存，相互影響、相互促進。下面以新鄉(xiāng)市為例，進行“三個集中”的城鄉(xiāng)一體化推進機制研究。

1 推進“三個集中”的理論基礎(chǔ)

新鄉(xiāng)市推進“三個集中”方針進程，具有普遍性，順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的演進規(guī)律，符合相關(guān)理論，體現(xiàn)出“理論指導(dǎo)實踐，實踐佐證理論”原則，理論支撐實踐的進行，實踐又反過來發(fā)展了理論。此外，具體實施過程中，在“系統(tǒng)論”和“非均衡發(fā)展”方面具有獨特性和創(chuàng)新性。

1.1 順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的基本規(guī)律

1.1.1 順應(yīng)工業(yè)化、城市化的演進規(guī)律

“三個集中”是在集中達到一定程度后，與現(xiàn)有社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的適度分散戰(zhàn)略。首先是產(chǎn)業(yè)的集中發(fā)展，發(fā)揮以工業(yè)經(jīng)濟為核心的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動作用;然后通過城市經(jīng)營的辦法，來實現(xiàn)拆遷、籌集拆遷安置的費用，提供就業(yè)崗位，從而實現(xiàn)農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，即農(nóng)民的集中;進而在農(nóng)民自愿的前提下，通過土地流轉(zhuǎn)的辦法在原來的農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，也就是土地的集中，最終達到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)村和現(xiàn)代農(nóng)民的全面實現(xiàn)。

1.1.2 符合經(jīng)濟發(fā)展的聚集經(jīng)濟效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論

推進“三個集中”的發(fā)展戰(zhàn)略體現(xiàn)了聚集經(jīng)濟可以帶來的巨大效應(yīng)。通過集中產(chǎn)業(yè)、土地、人口三個因素，區(qū)域經(jīng)濟中心可獲得包括基礎(chǔ)設(shè)施、交通運輸服務(wù)、信息交換等在內(nèi)的優(yōu)勢環(huán)境、條件和競爭力，從而吸引眾多企業(yè)和機構(gòu)及社會經(jīng)濟各部門在該空間內(nèi)集聚，實現(xiàn)資源轉(zhuǎn)換、價值增值、物資集散和流轉(zhuǎn)等功能。同時，大量企業(yè)、機構(gòu)的集聚對各種資源要素產(chǎn)生強大的吸引力，也對環(huán)境、條件提出了更高的要求，進而進一步增強集聚能力和競爭力。具體而言，“集中產(chǎn)業(yè)”便于工業(yè)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)有序流動和優(yōu)化組合，形成以一個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為核心，大量產(chǎn)業(yè)聯(lián)系密切的企業(yè)園區(qū);“集中土地”可以提高農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營水平，實現(xiàn)標準化、規(guī)?；娃r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn);“集中人口”有助于農(nóng)民享受到城鎮(zhèn)較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施和城市文明，最大地發(fā)揮公共產(chǎn)品效率。

“三個集中”注重根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段和特點，從產(chǎn)業(yè)演進入手，大力推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和產(chǎn)業(yè)多元化?！凹挟a(chǎn)業(yè)”體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段性要求和發(fā)展方向;“集中土地”體現(xiàn)了用“工業(yè)手段抓農(nóng)業(yè)”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式;“集中人口”則體現(xiàn)了第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，也是完成勞動力迅速從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的有效方式。

1.1.3 遵循市場經(jīng)濟發(fā)展的基本規(guī)律

把推進“三個集中”作為推動城鄉(xiāng)一體化的重要戰(zhàn)略舉措，“集中”就是出于市場經(jīng)濟角度，將資源、資金、技術(shù)在集中區(qū)域范圍內(nèi)合理、有序、高效地配置，以通過市場競爭求得更高的經(jīng)濟效益和更強的經(jīng)濟實力。同時，政府作為制度要素的供給者通過制定多項政策措施，形成一整套制度框架，全面協(xié)調(diào)各方利益。

1.1.4 體現(xiàn)城鄉(xiāng)相互依存、共生共榮的規(guī)律

“三個集中”是從區(qū)域城鄉(xiāng)聯(lián)系角度出發(fā)，從解決“三農(nóng)”問題中所遇到的現(xiàn)實問題出發(fā)，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為目標，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展促進城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)方式、生活方式和居住方式變化的過程，是不斷創(chuàng)新和優(yōu)化的戰(zhàn)略［1］。推行“三個集中”就是促進城鄉(xiāng)人口、技術(shù)、資本、資源等要素相互融合，互為資源，互為市場，互相服務(wù)，逐步達到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)上協(xié)調(diào)發(fā)展?！叭齻€集中”實質(zhì)上是通過統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)地域結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、資源綜合利用、協(xié)調(diào)勞動力就業(yè)與轉(zhuǎn)移和保護生態(tài)環(huán)境等具體行為，來尋求持續(xù)、協(xié)調(diào)、全面地發(fā)展。

1.2 充分運用“系統(tǒng)論”觀點和“非均衡發(fā)展”理論

1.2.1 “系統(tǒng)論”觀點的運用

新鄉(xiāng)市在推進“三個集中”過程中，把“統(tǒng)籌兼顧”作為根本要求，很好地運用并體現(xiàn)了系統(tǒng)論的概念和觀點。首先，注重“全面發(fā)展”，把以“三個集中”推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展看成是一個系統(tǒng)工程，著眼于對自然、經(jīng)濟、社會三個復(fù)雜系統(tǒng)的全面思考，著眼于物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、和諧社會的全面建設(shè)與整體進步，著眼于政府、企業(yè)和公眾之社會結(jié)構(gòu)的全方位管理;其次，注重“協(xié)調(diào)發(fā)展”，社會系統(tǒng)和自然系統(tǒng)之間、社會系統(tǒng)內(nèi)部之間，區(qū)域間人口資源環(huán)境之間，以及經(jīng)濟、政治、文化、社會之間，相互協(xié)作、相互影響，從而形成結(jié)構(gòu)合理、功能完備、速度相宜和效益兼顧的社會發(fā)展形態(tài);第三，注重“可持續(xù)發(fā)展”，將對自然的索取與向自然的回饋相平衡，當前的發(fā)展也不以犧牲將來的發(fā)展機會為代價;第四，堅持“以人為本”，注重社會公平，讓廣大人民群眾都能夠平等地分享到經(jīng)濟社會發(fā)展的成果［2］。

1.2.2 “非均衡發(fā)展”理論的運用

在統(tǒng)籌推進“三個集中”進程中，新鄉(xiāng)市結(jié)合所轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀和分布特點，進行重新規(guī)劃和劃分，選擇基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)先試點推行“三個集中”，也就是先培養(yǎng)“增長極”，將資源和要素集中在試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，隨著“三個集中”的進一步發(fā)展，再發(fā)揮“涓滴效應(yīng)”，使得其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸縮小與試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差距，最終達到所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同發(fā)展的目標。

非均衡發(fā)展本身會帶來一定弊端，這其間新鄉(xiāng)市則注重做到統(tǒng)籌全局、兼顧各方，正確處理各種復(fù)雜的矛盾，以科學發(fā)展觀和“五個統(tǒng)籌”作為發(fā)展的根本要求，最大限度地兼顧各個方面，力求全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，即社會和諧。

2 新鄉(xiāng)市統(tǒng)籌實施“三個集中”思路提出的政策依據(jù)和現(xiàn)實背景

新鄉(xiāng)市在堅持中央和省級政策指導(dǎo)下，遵循現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律和要求，綜合考慮農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展在國民經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用，結(jié)合新鄉(xiāng)城市總體規(guī)劃的空間發(fā)展戰(zhàn)略，制定了“三個集中”的發(fā)展思路，來推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，充分體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展的本質(zhì)要求。

2.1 思路提出的政策依據(jù)

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題(以下簡稱“三農(nóng)”問題)，長久以來始終是關(guān)系我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的全局性問題。黨的十六屆五中全會作出了“加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)”的重大決定，并提出“建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務(wù)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的基本途徑，是縮小城鄉(xiāng)差距、擴大農(nóng)村市場需求的根本出路，是解決”三農(nóng)“問題、全面建設(shè)小康社會的重大戰(zhàn)略舉措”。新鄉(xiāng)市在國家政策的指導(dǎo)下，先后編訂了一系列發(fā)展規(guī)劃綱要，并在2007年3月27日頒布實施《新鄉(xiāng)市社會主義新農(nóng)村空間布局規(guī)劃綱要》，力圖抓住國家新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的戰(zhàn)略機遇，科學布局，統(tǒng)籌安排各類區(qū)域發(fā)展用地，通過實施“三個集中”，加快推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，為全面建設(shè)小康社會奠定發(fā)展基礎(chǔ)。

2.2 思路提出的現(xiàn)實背景

新鄉(xiāng)市全市總面積8169平方公里，其中鄉(xiāng)村面積7747平方公里，共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)122個。全市總?cè)丝?57.89萬，其中農(nóng)村人口占到全市總?cè)丝诘?/5以上。由于長期以來新鄉(xiāng)農(nóng)村的發(fā)展落后于城市的發(fā)展，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會差距日益明顯，引發(fā)了諸多社會問題:農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化不足，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)與市場需求脫節(jié)，農(nóng)產(chǎn)品除滿足農(nóng)民自食自用外，商品率低，立足于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民收入增長，遠遠落后于城市居民收入的增加;隨著耕地的不斷減少，在農(nóng)村形成了大量的富余勞動力，加上農(nóng)民自身觀念滯后和素質(zhì)的不足，農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)后再失業(yè)的比率較高;對城鄉(xiāng)社會事業(yè)的投入不均衡，直接導(dǎo)致農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展嚴重滯后;鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模不大，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局不合理，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以形成規(guī)模效益和聚集效益，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)快速發(fā)展。

3 新鄉(xiāng)市實施“三個集中”，發(fā)展城鄉(xiāng)一體化的對策建議

新鄉(xiāng)市實施“三個集中”，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，還處在初始階段，就目前的現(xiàn)實狀況和任務(wù)目標，本文在借助實施“三個集中”推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面，給出以下對策建議:

3.1 土地向規(guī)模經(jīng)營集中方面

3.1.1 創(chuàng)新土地規(guī)模經(jīng)營模式

建立土地股份合作社，農(nóng)民以承包地、集體以宅基地整理后的新增耕地入股，統(tǒng)一經(jīng)營;引入企業(yè)獨立經(jīng)營，進行土地產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營;采用“公司+農(nóng)戶”的利益聯(lián)合方式，通過公司在技術(shù)和市場銷售上的支持，減少農(nóng)戶生產(chǎn)的風險。［3］

3.1.2 多元融資，解決資金難題

推行土地規(guī)模經(jīng)營需要大量資金作為保證，無論是對土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是農(nóng)民安居房建設(shè)，都需要巨額資金，僅依靠財政出資，很難破解啟動資金的難題，所以在現(xiàn)有政府主導(dǎo)的融資模式上，適度推行“政府引導(dǎo)，企業(yè)為主”的模式，充分利用市場機制的作用，引導(dǎo)企業(yè)參與土地規(guī)模經(jīng)營的啟動投資。

3.1.3 堅持“農(nóng)民為主體”的原則

土地規(guī)模經(jīng)營過程中，利益格局變化最大的，無疑是廣大農(nóng)民。所以，必須充分尊重農(nóng)民的利益。在推行土地集中的決策和執(zhí)行中，要充分尊重農(nóng)民的意愿;在土地資源形成規(guī)模和集中經(jīng)營后，要充分照顧農(nóng)民的利益，幫助他們改善生活方式，建立農(nóng)民增收的長效機制。

3.2 產(chǎn)業(yè)向聚集區(qū)集中方面

3.2.1 加強規(guī)劃引導(dǎo)，避免盲目發(fā)展

嚴格按照全市產(chǎn)業(yè)空間布局規(guī)劃，引導(dǎo)企業(yè)和企業(yè)合理有序集中。同時要避免兩個盲目發(fā)展現(xiàn)象的出現(xiàn):一是只注重產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展，忽視環(huán)保要求;二是聚集區(qū)發(fā)展其他聚集區(qū)定位的產(chǎn)業(yè)。

3.2.2 多渠道并行，加速集中步伐

發(fā)展政府規(guī)劃和引導(dǎo)下的多渠道并行的集中方式:其一，以政府作為主體或激發(fā)民間資本進行聚集區(qū)基本環(huán)境建設(shè)，再通過招商引資吸引外來資本、技術(shù)、人才等要素向聚集區(qū)集中;其二，以龍頭企業(yè)帶動產(chǎn)業(yè)集中，逐步形成核心優(yōu)勢，加速相關(guān)企業(yè)和同行業(yè)在市場驅(qū)動下，向聚集區(qū)集中。

3.2.3 提高政府服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化聚集區(qū)發(fā)展軟環(huán)境

政府要提高服務(wù)質(zhì)量，增強競爭優(yōu)勢。優(yōu)化軟環(huán)境，構(gòu)建公共服務(wù)保障平臺，簡化項目報批手續(xù)和流程，保持政策的連續(xù)性和透明度，加強知識產(chǎn)權(quán)保護。

3.3 農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)和中心村集中方面

3.3.1 分類型完成農(nóng)民居住集中

根據(jù)土地資源的走向，以三種類型推進農(nóng)民集中居住:一是農(nóng)民可以通過統(tǒng)一安置由分散居住變?yōu)榧芯幼?，由農(nóng)民直接轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民;二是農(nóng)民可以通過出租地獲利，然后通過市場化方式形成集中居住;三是利用土地整理獲得資金，農(nóng)民可以在改善居住條件的過程中逐步實現(xiàn)集中居?。?］。

3.3.2 建立健全農(nóng)民社會保障制度

完善和健全農(nóng)民養(yǎng)老保險制度;建立健全失地農(nóng)民的生活保障保險制度;推行新型醫(yī)療合作保險制度建設(shè);建立農(nóng)民居住最低生活保障制度;建立農(nóng)民教育投入促進制度;建立農(nóng)民權(quán)益保護的法律援助機制。

3.3.3 注重解決農(nóng)民就業(yè)問題

有效解決農(nóng)民就業(yè)問題，才能使農(nóng)民集中居住后的生活和收入有保障?？梢酝ㄟ^政府指導(dǎo)留地安置就業(yè)辦法和有針對性的再就業(yè)培訓，促進農(nóng)民通過勞動力市場尋找就業(yè)機會，最終建立與集中居住相適應(yīng)的生產(chǎn)方式。

［1］周靜.論我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本思想和實現(xiàn)途徑［J］.理論導(dǎo)刊，2008，(7):46 －47.

［2］顏華.我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展問題研究［D］.東北農(nóng)業(yè)大學，2005:42－43.

［3］羅勤輝，吳希.統(tǒng)籌實施“三個集中”，助推城鄉(xiāng)一體化［A］.成都市社會科學院.成都推進城鄉(xiāng)一體化研究文集［C］.成都:四川人民出版社，2007.225 －245.