轉型期中國政府制度創(chuàng)新的困境與消解

曹連眾，周延志

（1.大連理工大學，遼寧大連116024；2.國家行政學院，北京100031）

轉型期中國政府制度創(chuàng)新的困境與消解

曹連眾1，周延志2

（1.大連理工大學，遼寧大連116024；2.國家行政學院，北京100031）

在中國社會轉型期，制度疲勞成為制約政府制度創(chuàng)新的重要瓶頸。本文以“法制社會的制度供給缺失”這一困擾政府制度創(chuàng)新的主要問題為研究切入點，論述了制度缺失的四對矛盾：競爭社會快速到來與傳統(tǒng)管理并存的矛盾、顯規(guī)則供給不足與潛規(guī)則泛濫的矛盾、制度供給與經(jīng)濟社會發(fā)展不同步的矛盾、契約社會與熟人社會并存的矛盾，并從管理學與經(jīng)濟學的視角對制度內涵、功能進行了理論闡析，從以完善和發(fā)展約束性制度為創(chuàng)新前提、以合理利用激勵制度為創(chuàng)新原動力、以約束性制度與激勵制度相融合為創(chuàng)新必由之路三個方面提出了轉型期中國政府制度創(chuàng)新困境的消解路徑。

轉型期；政府制度；創(chuàng)新；困境；消解

審視我國的政府制度，不難發(fā)現(xiàn)，制度的短缺和社會轉型的市場化創(chuàng)造了一個政治和經(jīng)濟上都相當強勢的游說群體，這使得政府必須面對一個問題：如何建立一個能夠促進市場發(fā)育的完善制度體系，以保證社會的良性、可持續(xù)發(fā)展。要解決這一問題，中國政府制度創(chuàng)新是關鍵，它是建設廉潔、高效新型政府的需要，更是促進社會和諧、穩(wěn)定的需要，其必然要在中國的市場化制度變遷中發(fā)揮重要作用。

一、轉型期中國制度創(chuàng)新的困境節(jié)點：法制社會的制度供給短缺

中國的長遠發(fā)展目標是社會的現(xiàn)代化，不僅要實現(xiàn)經(jīng)濟現(xiàn)代化，而且還要實現(xiàn)制度現(xiàn)代化。經(jīng)過改革開放，當代中國的社會轉型已經(jīng)不是單一的而是整體性的、不是某個具體領域而是全面性的，在經(jīng)濟體制、社會結構、利益格局和思想觀念等方面都進入了一個更為深刻、復雜的劇烈變化的新階段，中國的社會轉型已經(jīng)進入全面加速期。此時，轉型速度大大加快，廣度前所未有，深度史無前例，向度十分明確。如果說從20世紀70年代末到90年代完成了中國新時期中心工作的第一次轉型，開辟了改革開放的新時期，那么，此時的第二次轉型則開辟了一個“制度創(chuàng)新時代”。當代中國社會繼經(jīng)濟建設時代之后，正在經(jīng)歷的第二個發(fā)展階段。

在中國社會轉型期，從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的演進是全方位的，既受社會經(jīng)濟發(fā)展的制約，更受傳統(tǒng)文化、歷史的影響。以這樣系統(tǒng)的觀點來剖析中國的政府制度，我們可以發(fā)現(xiàn)以下四對矛盾。

（一）競爭社會快速到來與傳統(tǒng)管理并存的矛盾

社會主義市場經(jīng)濟新秩序的建立，使得競爭社會快速到來，競爭充斥著社會的每個角落，在放開市場準入的同時，如何發(fā)展公平競爭成為人們關注的重點，公平的競爭制度成為公眾的期盼。而傳統(tǒng)的管理制度受我國儒家文化的影響，很多時候以道德代替法制，以繁瑣的禮儀代替數(shù)字管理，這是中國傳統(tǒng)政治管理的特色。一方面，現(xiàn)今的中國制度中或多或少還存在著傳統(tǒng)政治管理的痕跡，存在著與競爭社會不相適應的制度問題；另一方面，我國原有的計劃經(jīng)濟體制下的政府制度還沒有實現(xiàn)與市場經(jīng)濟新秩序充分的接軌，使得競爭社會與傳統(tǒng)管理并存的矛盾凸顯。

（二）顯規(guī)則供給不足與潛規(guī)則泛濫的矛盾

在當今的中國社會中，人們無不感受到潛規(guī)則的壓力。潛規(guī)則的泛濫和常態(tài)化并非偶然，它以中國社會轉型期為背景，是利益博弈的產物，是權力腐敗的滋生物，其產生的直接原因就是顯規(guī)則供給的不足，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是顯規(guī)則不彰，約束力不強；二是嚴密、規(guī)范、更具約束力和震懾力的制度短缺，使得既得利益者和利益集團有機可乘，有隙可尋。遏制潛規(guī)則，必須有一種讓社會可以信賴的制度作為最后的依靠。

（三）制度供給與經(jīng)濟社會發(fā)展不同步的矛盾

處于轉型加速期的中國社會，在各方面的變革是前所未有的，在這樣一個跨越式演進發(fā)展的過程中，經(jīng)濟、社會快速發(fā)展，隨之而來的還有大量的更加復雜和嚴峻的社會問題，許多問題甚至是突發(fā)性的，沒有經(jīng)驗可借鑒，這種背景下，充分的制度供給就顯得尤為重要。然而，事實上原有的舊制度已經(jīng)全部或部分不能適應社會的變遷，新制度的創(chuàng)新還不能滿足社會發(fā)展的需要，這就在客觀上造成了制度供給與經(jīng)濟社會發(fā)展不同步的矛盾。

（四）契約社會與熟人社會并存的矛盾

一方面，處于轉型期的中國社會需要社會成員都自覺地遵守各種契約，維護各種契約，在保護自己利益的同時也保護其他社會成員的利益；另一方面，五千年的封建思想還使得禮俗和關系的作用約束著人們的思想和行為，實際上，熟人與契約并存于當今社會之中。熟人社會的過分發(fā)育，依賴于法制社會的制度缺失，健全的制度是排斥人情糾葛和人情壟斷、摒棄拉關系和走后門等繁瑣環(huán)節(jié)的關鍵所在。

上述四對矛盾每一個矛盾產生的直接原因都圍繞一點——法制社會的制度供給短缺，它是轉型期中國政府制度創(chuàng)新困境的節(jié)點。中國政府比以往任何時候都需要完善的政府制度。政府制度完善是法制社會的前提，只有建立系統(tǒng)、完善的政府制度體系，才能解決好競爭的現(xiàn)代社會與傳統(tǒng)管理的矛盾，解決好計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟轉軌時期政府管理制度的滯后所帶來的一系列問題，消除潛規(guī)則的泛濫給政府造成的極壞影響，實現(xiàn)社會快速發(fā)展與人們對政府管理規(guī)范期望的協(xié)調統(tǒng)一。法制社會的制度供給短缺已成為制約政府制度創(chuàng)新的重要瓶頸，法制社會呼喚細致、完善且與社會發(fā)展相適應的政府制度。

二、政府制度的功能分析

（一）經(jīng)濟學與管理學視角的制度內涵

1.經(jīng)濟學視角的制度內涵

以經(jīng)濟學的理論來研究制度，可以將制度內涵解析為：以交易成本為分析工具，解釋市場經(jīng)濟中各種組織產生的原理；以產權理論為核心，解釋如何通過產權制度的安排解決外部的經(jīng)濟問題；研究代理制與交易成本的關系，降低代理成本，提高組織效率；以諾斯維代表的對國家制度演變的研究，解釋國家興衰的原因。

市場的運行是有成本的，交易成本的大小將影響交易效率，并最終影響整體經(jīng)濟績效。如果市場沒有交易成本，政府也就沒有存在的必要。正因為市場交易存在較高的交易成本，才需要政府來降低市場交易成本。市場經(jīng)濟中的政府，其重要的職能就是降低經(jīng)濟社會的交易成本。政府作為一項制度安排，其產生和存在的理由，就是為了節(jié)約交易成本。這是經(jīng)濟學視角政府制度重要性的集中體現(xiàn)。

2.管理學視角的制度內涵

以管理學視角來研究制度，制度內涵主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是交易費用的發(fā)生是制度產生的原因之一，制度可以具有降低交易費用的功能，市場管理、組織管理需要制度安排；二是交易費用是制度的成本，它為制度設計和評價制度提供了度量的標準。制度理論本身不僅僅具有解釋功能，而且還是現(xiàn)代社會最有效的管理工具，制度的建立和完善是提高政府工作效率的前提和保證。這是管理學視角政府制度重要性的集中體現(xiàn)。

（二）政府制度的管理功能分析

1.有效的制度可以降低交易費用，提高系統(tǒng)效能和組織效率

交易費用是一種關系費用、外部費用。交易費用是區(qū)別于生產成本的一個概念，它是由事前簽訂契約和事后監(jiān)督實施的各種費用組成，通俗講就是辦事的費用。交易費用包括：交易規(guī)則或有組織的交易費用，如果大家按照統(tǒng)一程序、統(tǒng)一標標準付費，就能節(jié)省談判時間、節(jié)省談判的人力、節(jié)省搜索信息時間。沒有交易規(guī)則的交易費用，沒有統(tǒng)一的程序和標準，不確定性大，隨機程度高，各項費用也高。交易規(guī)則的制定和實施需要有效的制度，降低交易費用本身是提高系統(tǒng)效能和組織效率的重要方面。

2.制度可以擴大規(guī)模，增加規(guī)模收益，延長管理半徑

上下限理論認為，一個社會的知識與技術的存量決定該社會生產率和總產出的上限，即技術生產的邊界。技術和知識則決定規(guī)模量變化，決定規(guī)模結構變化的是制度創(chuàng)新。分工鏈理論認為，分工鏈越長，交易成本越高，降低交易成本出路是組織變革和制度變遷。管理半徑理論認為，在沒有制度變遷的前提下，直接管理半徑是有限的，突破半徑的出路是制度創(chuàng)新。由此可見，制度不僅可以擴大規(guī)模，增加規(guī)模收益，更能延長管理半徑，提高管理效率。

3.制度可以提供穩(wěn)定的預期，形成長效激勵或約束效應

意識形態(tài)、文化屬于外在、柔性的、短期的激勵和約束，制度才可以提供內在的、長期的、剛性激勵和約束。剛性的制度激勵與約束是柔性的激勵與約束的前提。制度本身提供了穩(wěn)定的預期，在一定程度上能對組織和成員形成長效的激勵或約束效應，這是其他手段所不能具備的。

4.制度能夠產生乘數(shù)效應，實現(xiàn)“四兩撥千斤”的作用

制度不是對個體行為的約束或激勵，而是對群體的約束和激勵。一項制度覆蓋的范圍越大，產生的乘數(shù)效應越大。制度具有可重復性，制度的學習成本遠低于創(chuàng)新成本。一個好的制度，在一個組織系統(tǒng)中不斷被克隆，會產生連鎖的乘數(shù)效應，從而達到“四兩撥千斤”的作用。

5.制度可以內化外部效應，防止交易中的機會主義

公共選擇理論認為，政府官員不是傳統(tǒng)理論所假定的公正無私的“道德人”，他們也是追求自身利益最大化的理性“經(jīng)濟人”。政府規(guī)模過大，對經(jīng)濟干預過多，對政府官員又缺乏有效的約束，極易導致普遍的尋租，增加社會的交易成本。有效的政府制度設計，利用制度具有的約束功能，根據(jù)人性的假定，可以建立抑制機會主義的補償機制，這樣不僅可以降低交易成本，更是防止腐敗滋生的重要保證。

四、轉型期中國政府制度創(chuàng)新困境的消解對策

法制社會的制度供給短缺是中國制度創(chuàng)新的困境節(jié)點。而制度創(chuàng)新實質上是在舊制度老化和新制度空白的情況下尋求新制度的過程，以轉型期的中國社會為背景，如何選擇成本小、收效快的制度創(chuàng)新組合路徑來擺脫困境，成為轉型期中國政府迫切需要解決的一個現(xiàn)實問題。

（一）轉型期中國政府制度創(chuàng)新的前提——約束性制度的完善和發(fā)展

所謂約束性制度，就是要在嚴格限定的條件下，避免尋租、搭便車等干擾制度目標、增加制度交易成本做法，以最低制度成本實現(xiàn)預定的目標。保證制度所控制資源的完整性和安全性、有效性是約束性制度的目標。制度的短缺，特別是約束性制度的短缺，是政府制度創(chuàng)新的重要瓶頸。在政府中，如果權力缺少制衡，缺少風險防范預警體系，濫用權力、以權謀私就會成為普遍。政府要提高效能，就必須進行制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新依賴于約束性制度的完善和發(fā)展。

1.加強權力制衡，從機制上約束權力濫用

通過國家政務管理和社會事務管理、中央和地方管理的分權與分工的制度設計，實現(xiàn)決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的制衡，把無限的權力變成有限權力，增加尋租的成本；通過分權與分工使全能管理變成專業(yè)化管理，降低學習的成本；通過分權與分工使自我監(jiān)督變成循環(huán)式的自動監(jiān)督，降低監(jiān)督的成本。只有這樣，才能從機制上保證對權力濫用的約束力。

2.實現(xiàn)政府管理的程序化、模塊化，從量上約束、規(guī)范自由裁量權

如果政府管理實現(xiàn)程序化、模塊化，將人為的裁量變成客觀、可考察、可評價的程序和量的標準，必將大大降低管理成本和監(jiān)督成本，增加投機的代價和對投機的約束。

3.建立風險預警防范體系，實現(xiàn)補償機制的創(chuàng)新

根據(jù)權力資源在不同崗位配置的權重不同，賦予其不同的責任和權力，再給予不同的報酬。與此同時，也要根據(jù)權力失范的風險，建立與此相對的懲罰制度。當制度安排的懲罰代價小于投機收益時，制度預警的防范就會失效。這是一種制度風險的補償，建立風險預警防范體系，可以約束政府權力的濫用和無限擴張。

（二）轉型期政府制度創(chuàng)新的原動力——激勵制度的合理運用

所謂激勵性制度，是指在資源缺乏、條件不充分的前提下，最大限度激發(fā)人的創(chuàng)造性，實現(xiàn)預期的目標。約束性制度主要是防范資源外流，而激勵性制度的安排則主要是激發(fā)人的能動性，實現(xiàn)資源的最有效利用。以約束性制度為基礎，在政府管理實現(xiàn)程序化、模塊化，以及規(guī)范自由裁量權的同時，要在以人為本理念的指導下，充分運用激勵性制度。要從政府序列中最基元的組織——縣或鄉(xiāng)充分授權開始，在管理活動中引入彈性管理機制，通過結果導向的制度安排，激發(fā)當事人的創(chuàng)造性和積極性，使政府制度創(chuàng)新成為組織成員的自發(fā)愿望，讓激勵制度成為制度創(chuàng)新的原動力。

1.通過充分授權激活組織系統(tǒng)中的基元組織

在組織類型上，一種是在外力作用下形成的他組織，一種是在內在驅動下形成的自組織。他組織有利于集中資源解決確定性任務，而自組織有利于解決不確定性問題。在一個組織中要使基元組織具有自組織的功能，就必須對基元組織充分授權，讓基元組織像細胞一樣活起來。授權是具有風險的，授權不到位，基元組織活不起來，授權過了，基元組織也會畸形發(fā)展。有效率的組織需要在制度上做出安排和確立所有權以便造成一種刺激，將個人的經(jīng)濟努力變成私人收益率接近社會收益率的活動。目前中國行政管理體制的制度安排上的最大弊端就是構成中國政府序列中最基元的組織——縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權不足，造成了終端管理的實效。

2.政府制度創(chuàng)新要引入優(yōu)勝劣汰的制度設計理念，讓競爭成為激勵的原動力

競爭性制度設計的最根本的原則，就是讓組織中造成的低效率的費用讓個人來承擔，而不是由組織來承擔。同時如果組織中出現(xiàn)了高收益，要對責任人給予等價的補償。組織對責任人的貢獻，也要付出相應的代價來購買，尊重貢獻的產權。為使結果的交易公平，必須有起點的公平。這是競爭制度設計的另一個原則，規(guī)避競爭中的機會主義和資源壟斷。

3.積極實行有效的彈性管理，為試錯留下一定空間，讓隨機成為機遇

理想約束性制度安排是無縫隙管理，而激勵性制度則需要一定的彈性空間。容許試錯是通過將責任人創(chuàng)新的成本或風險由組織來承擔，形成對探索的激勵。彈性空間也具有給責任人一定的自由選擇的權利，使他們能夠自主地來處理遇到的不確定性問題。激勵的原則是授權，則約束的原則是分權。

4.要實現(xiàn)有效的全系統(tǒng)激勵，充分重視結果導向的作用

結果導向的制度安排，將管理過程風險和不確定性由當事人來承擔，降低了組織本身承擔的風險，充分調動了責任人的積極性。激勵制度設計上要注意三個關鍵環(huán)節(jié)：如何確定考核的內容，如何對結果進行評價考核，如何對結果進行獎勵或懲罰。獎勵高于或低于責任人的預期收益，都會產生制度激勵的失效。

（三）政府制度創(chuàng)新的必由之路——約束性制度與激勵性制度的融合

約束與激勵兩種類型的制度相互交織在一起共同存在于政府組織系統(tǒng)中。激勵中有約束，約束中有激勵。一個有效制度就是根據(jù)資源配置和解決問題的需要，使兩種制度的機制實現(xiàn)結合。一般講公共管理需要約束主導的制度，市場則屬于激勵性制度；決策屬于激勵性制度，而執(zhí)行則屬于約束性制度；創(chuàng)新需要激勵性制度，而學習則需要約束性制度。約束性制度與激勵性制度的融合是政府制度創(chuàng)新的必由之路。

Distress and Dispels of Chinese Government Institution Innovation in the Course of the Social Transition

CAO Lian-zhong
（Dalian University of Technology，Dalian 116024，China）

The institution fatigue has become an important bottleneck that restricts the innovation of government institu- tion in the transition of Chinese society.By using“institutional supply deletion of legal society”——the main problem that is puzzling government institution innovation as the cutting in point，elaborates four pairs of contradictory on institution deletion.They are the co-existent contradiction between competitive society and traditional administration，the contradiction between de- ficient apparent regulations and overwhelming latent regulations，the asynchronous contradiction between institutional supply and economic development，the contradiction between contractual society and acquainted society.From the view of management and economics，this paper makes elaboration and analysis on the connation and analysis of institution.It considers perfecting and developing restricted institutions as the premise，reasonably utilizing incentive system as the motivation，blending restricted institutions and incentive system as the only approach.Finally it proposes dispels ways of institution innovation distress in the course of social transition.

transition；government institution；innovation；distress；dispels

D621

A

1000-2359（2010）05-200632-04

曹連眾（1970—），男，遼寧大連人，大連理工大學博士研究生，副教授，主要從事公共管理研究。

[責任編輯 孫景峰]

2010－05－10