權力控制:民主政治的基石和根本要求

龐洪鑄

(河南大學哲學與公共管理學院,河南開封475001)

權力控制:民主政治的基石和根本要求

龐洪鑄

(河南大學哲學與公共管理學院,河南開封475001)

權力控制和民主政治具有緊密的雙向關系和內(nèi)在邏輯,民主的實現(xiàn)依賴于對權力的控制,同樣,權力的控制只有通過民主政治建設才能從根本上得以實現(xiàn)。權力控制對于民主政治具有重要意義:在理論淵源上,權力控制是民主政治的本質(zhì)內(nèi)涵和根本要求,在實踐過程中,權力控制是民主政治建設的基石。社會主義民主政治和西方資本主義民主政治盡管存在著一些共性,但兩者有著根本的區(qū)別,應根據(jù)中國國情,同時汲取西方權力控制中的有益成果,通過對權力的有效控制推進我國的民主政治建設。

權力控制;民主政治;基石

民主政治與權力控制之間存在著相互依賴的內(nèi)在邏輯:在民主政治尚未建立之前(或被顛覆之后),要想實現(xiàn)對公共權力的有效控制是不可想象的;反之,在公共權力缺乏有效制約的情況下,民主政治也不可能單獨存在?！皺嗔εc民主的關系,正如水與舟的關系,適當?shù)臋嗔s束才能夠使民主的航船更具有平穩(wěn)性”[1]。本文正是從民主政治和權力控制在理論和實踐上的緊密聯(lián)系的角度闡述權力控制對于民主政治的重要性。

一、權力控制是民主政治的本質(zhì)內(nèi)涵和根本要求

(一)民主和專制的主要區(qū)別在于對權力的控制

按照馬克思主義的觀點,民主是一個政治范疇。政治作為人類歷史發(fā)展過程中的一種重要社會現(xiàn)象,是伴隨階級和國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的,其核心是國家權力問題,表現(xiàn)為奪取、維護、鞏固、執(zhí)行、制約國家權力的全部活動。所以,國家權力“是全部政治的基本問題,根本問題”[2]。民主政治是相對封建專制政治而言的新的政治制度,二者最為根本的區(qū)別在于:民主政治的實質(zhì)和核心在于“人民(或國民)對政府的制約”[3],在于權力委托者對權力代理行使者采用各種必要的手段進行合理的監(jiān)控和約束,以使權力的行使過程和結(jié)果符合權力委托者的利益和要求。它在權力的歸屬上表現(xiàn)為一切權力屬于人民;在權力的運行上,表現(xiàn)為能夠促進社會運用國家權力,積極參與到權力的運行中去。中國幾千年的封建專制政治和我國當前的社會主義民主政治之間最大的區(qū)別就在于有沒有一套規(guī)范的權力制約體系。

(二)民主政治是多種政治力量之間的相互抗衡

民主政治是“多數(shù)人統(tǒng)治”的政治或“人民主權”的政治,而多數(shù)人的統(tǒng)治必須靠多個階層和勢力之間所達成的相對平衡得以維持,政治力量之間的相互抗衡是民主政治的基石。在民主社會中,人們都生活在各種不同的團體中,這種狀況使社會公民不可能在政治問題上形成多數(shù),同時也不存在任何可以控制一切的勢力,而是以團體為單元的各種政治力量就某個政治決策的相互作用。這些團體既相互承認又不剝奪對方的利益,它們相互約束、威懾和節(jié)制,互為掣肘以達到政治上穩(wěn)定平衡的局面。所以說,較為成熟的民主政治是多種政治力量之間的相互抗衡和制約,通過抗衡和制約形成政治上的穩(wěn)定和發(fā)展。

(三)權力控制是保障公民權利和自由的需要

政治權力自身具有擴張性、自利性和腐蝕性等特征,如果不加以控制,必將傷及公民的權利和自由。“一切有權力的人都容易濫用權力,這是一條萬古不易的經(jīng)驗,有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”[4]。這是人類政治社會的一個歷史經(jīng)驗總結(jié),并已成為大多數(shù)人的共識。缺乏控制的政治權力常常淪為掌權者謀取自身利益的工具,公民的自由和權利都會成為這種異化的公共權力的犧牲品。民主政治中暢通的利益表達渠道和合理有效的監(jiān)控機制可以將政治權力置于公民的控制之下,只有受到有效控制的政治權力才能真正維護和增進公民的自由和權利,捍衛(wèi)和增進公共利益以實現(xiàn)民主政治。

(四)權力控制是糾錯糾偏的機制

公共權力的執(zhí)掌者在決策過程中出現(xiàn)失誤總是難免的,要使這種失誤降低到最低限度并且得到及時有效的終止和糾正,權威的糾錯糾偏機制是必不可少的,這是民主政治的題中應有之義,也是權力控制的功能之一。毛澤東晚年曾經(jīng)發(fā)生過多次全局性失誤,但直到他臨終前,其錯誤都不能得到制止,這在給國家、民族和人民造成巨大損害的“文化大革命”中表現(xiàn)得尤為突出?？梢?在國家政治生活中,民主制度不健全,缺乏必要的糾錯機制,后果是很嚴重的。鄧小平對“文革”進行了深刻反思,提出恢復和健全社會主義的民主和法制,并一再強調(diào):“為了保障人民民主,必須加強法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！盵5]通過法律和制度建設,能夠?qū)φ叩闹贫ê瓦\行過程進行監(jiān)督和制約,對出現(xiàn)的失誤進行及時有效的糾錯糾偏,是民主政治的基本要求。

二、權力控制是民主政治建設的基石

在人類歷史的發(fā)展過程中,除了原始民主制之外,民主只屬于在社會上占統(tǒng)治地位的階級。列寧曾經(jīng)說:“在幾千年過程中,民主的形式必然隨著統(tǒng)治階級的更換而更換。在古希臘各共和國中,在中世紀各城市中,在先進的各資本主義國家中,民主有不同的形式和不同的運用程度?！盵6]政治文明在不同的社會形態(tài)中的演進和流變體現(xiàn)于它們在一定的范圍內(nèi)和一定程度上實現(xiàn)了民主政治。但無論是奴隸制社會、封建社會,還是資本主義社會中的民主政治,對權力的控制一直貫穿其中。

(一)奴隸制社會的權力控制

奴隸制社會的民主政治以古希臘雅典城邦制和羅馬共和國為典型。雅典城邦制是奴隸制民主政治的頂峰,它最為典型的特征是權力之間分設,相互牽涉。除了多名職能不同的執(zhí)政官以防止權力集中在一個人手中,還有公民大會、五百人會議、元老院、陪審法庭、護法官之間的相互牽制,保證盡可能多的人參與到政治生活中。羅馬共和國在元老院、平民大會和執(zhí)政官所擁有的權力之間,即在立法、行政、司法幾種權力之間,都存在相互制約關系:以元老院所擁有的立法權去制衡平民大會和執(zhí)政官的行政權、司法權;以平民大會的選舉權、監(jiān)督權去制約元老院的立法權和執(zhí)政官的行政權;以執(zhí)政官的行政權去制衡元老院的立法權和平民大會的權力。更重要的是,在公元3到4世紀,羅馬法律的設制已很完善,提出了公法和私法的劃分,這就在一定程度上劃分了公權和私權,公權依據(jù)公共規(guī)則服務于公共利益,私權服務于公民的私人利益,這樣就限制了公權并保障了公民權利。

(二)封建社會的權力控制

西歐封建社會傳播神學思想、施行黑暗的專制統(tǒng)治,但也不可否認,這個時期存在著一定程度的民主政治因素。它廢除了奴隸制,把所有奴隸變?yōu)樽杂扇?擁有自由權利的人比奴隸社會增多了;商品經(jīng)濟的發(fā)展推動許多城市發(fā)展為城市共和國,為資本主義的發(fā)展提供了條件。盡管這種民主制與現(xiàn)代民主政治有重大區(qū)別,但正是在這種古代民主制的基礎上,產(chǎn)生了現(xiàn)代民主政治。

中世紀的基督教把權威和智慧的來源從公民或“哲學王”轉(zhuǎn)移到了上帝那里,從而使西方政治活動在神學框架中重新獲得了塑造。這一時期雖未形成系統(tǒng)的分權理論和具體的權力制約機制,但圣經(jīng)中的“原罪說”提出人無差別地需要受到約束,新教運動后的長老制和會眾管理制也體現(xiàn)了平等協(xié)商的多數(shù)人決定。特別是教會與世俗國家相結(jié)合的“政教二元共治”使教會從國王手中分去了一大部分立法權和司法權,從而削弱了世俗國王所擁有的立法權和行政權,教權和王權之間相互依存、相互利用,彼此牽制。這樣,二者之間的相互制約在一定程度上保持了權力間的制衡,教法和國法并存維護了“法律至上”的原則,客觀上也使世俗事務遵循了基督教法律面前人人平等從而否定了等級制和特權制的思想。

(三)資本主義社會的權力控制

資本主義社會的民主政治發(fā)展,從緣起到成熟都和對權力的控制緊密相聯(lián)。西方民主最早是從英國建立君主立憲制政體開始逐步發(fā)展起來的。英國早在1215年就由貴族、騎士和市民等幾個不同社會階層聯(lián)合起來,以武力相威脅,強迫國王簽署了《大憲章》,這可以說是一部權力制約的契約?！洞髴椪隆分攸c強調(diào)要限制國王濫用權力,保障公民的私權,正是“風能進,雨能進,國王不能進”。其中規(guī)定了國王非經(jīng)議會批準不能開征新稅的原則,這就意味著英國已經(jīng)開始通過立法的形式,將議會的民主監(jiān)督權力從國王的行政權力中正式分離出來了。1258年英國貴族又向國王提交了得到國王承認的請愿書,并將該書以《牛津條例》的形式頒布,該條例把議會正式確定為對國王實行民主監(jiān)督的機構,同時將議會正式宣布為全國最高立法機構。這些都為以后英國封建專制制度的逐步瓦解和資本主義民主制度的建立和發(fā)展奠定了堅實的基礎。

西方民主政治發(fā)展過程中真正實現(xiàn)對權力的控制是分權理論的提出以及“三權分立”體制的實施。分權理論是資產(chǎn)階級啟蒙思想家用以削弱王權、反對封建專制主義的銳利思想武器,因此,分權最初是階級的分權,是新興的資產(chǎn)階級與封建貴族的分權。隨著資產(chǎn)階級革命的勝利,分權逐漸由階級分權轉(zhuǎn)向資產(chǎn)階級內(nèi)部分權,不同的利益集團都試圖通過對國家機關的控制實現(xiàn)其利益,分權成了調(diào)節(jié)資產(chǎn)階級內(nèi)部矛盾的工具。作為一種政權組織原則和制度安排,三權分立包括分權和制衡兩個層面,但其核心和實質(zhì)在于制衡。按照分權理論,國家權力分為立法、司法和行政三個部分,這三部分的權力分別由三個不同的部門所掌握,行使國家權力的三個部門的關系,不是單純的彼此分立,還應該互相牽制即制衡,通過“以權力對抗權力”防止權力濫用,保障公民自由。三權分立是西方國家政府內(nèi)部機構關系的準則,是西方國家政治制度借以建立的理論指導,同時也是權力控制的根本原則和實現(xiàn)權力控制的根本途徑。時至今日,三權分立已成為西方民主政治的重要組成部分。

從以上分析可以看出,不同形態(tài)的民主政治都是與權力的制約監(jiān)督密不可分的,權力控制是一個全方位的系統(tǒng)工程,是保證民主政治發(fā)展的基石,它的發(fā)育和完善程度決定了民主政治的成熟程度,也是衡量民主政治發(fā)達程度的根本標準。歷史的經(jīng)驗和教訓證明,沒有對權力的控制,就沒有真正意義上的民主政治,沒有對權力有效合理的控制,就不能促進民主政治的健康發(fā)展。

三、社會主義民主政治更應該強調(diào)權力控制

社會主義民主政治和其他社會形態(tài)的民主政治既存在著一定共性,也具有自身的獨特個性。列寧有這樣一句名言:“無產(chǎn)階級民主比任何資產(chǎn)階級民主要民主百萬倍?！盵7]因為這種民主是建立在生產(chǎn)資料公有制基礎之上的一種國家制度,是反映占人口絕大多數(shù)的勞動人民根本利益的民主,這就從本質(zhì)上區(qū)別于維護少數(shù)資產(chǎn)階級利益的西方民主。社會主義民主政治只有通過對權力的監(jiān)控和制約才能保障廣大人民的利益,實現(xiàn)人民當家作主和主權在民。我國在社會主義民主政治建設的進程中,也在不斷強調(diào)權力控制的重要性,不斷探索權力控制的制度和技術層面的路徑。

(一)充分認識權力控制對于民主政治建設的重要性

加強權力控制對于我國民主政治建設具有極其重要的意義。鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》這篇綱領性報告中曾尖銳指出,“權力過分集中”是出現(xiàn)官僚主義、機構臃腫、濫用權力、壓制民主、專橫跋扈、貪贓枉法等弊端的制度性根源[8]。從根本上說,我國的基本權力結(jié)構和運行機制是符合自己國情的,是和我國的民主制度相適應的,但在具體實踐中,一些地方和部門仍然存在著比較嚴重的權力過分集中問題,一些地方和部門主要領導的權力仍然得不到有效控制,由權力過分集中帶來的權力濫用和腐敗等現(xiàn)象還沒有從根本上得到遏制,這些問題嚴重阻礙了我國民主政治的發(fā)展。

(二)借鑒西方資產(chǎn)階級民主在制度設計和技術層面有益的成果

國情差異雖然決定了我們不能照搬西方的“三權分立”模式,但在認識到社會主義民主與其他社會形態(tài)民主存在根本區(qū)別的同時,我們還應該看到,民主除了階級本質(zhì)和根本制度外,還有民主的形式、規(guī)則、程序、機制等運行和操作層面的東西。不可否認,當前西方的資產(chǎn)階級民主在制度設計和技術層面有值得我們借鑒的內(nèi)容,譬如任何權力都需要制約的理念、權力職能之間科學分工相互監(jiān)督的理念、依法控制權力的機制等權力設置和權力監(jiān)督中的有益成果,以及在具體的權力運行和操作程序中有價值的內(nèi)容。這些可以根據(jù)我國國情和現(xiàn)實需要予以借鑒,以不斷完善中國的權力制約理論及其運作機制。

(三)構建具有中國特色的權力制約機制

任何國家的民主都是同自己的國情相聯(lián)系的,權力制約機制同一定國家的社會政治體制、權力結(jié)構、社會歷史、文化傳統(tǒng)和心理特征等密切相關聯(lián)。我國的基本國情最重要的兩點就是中國共產(chǎn)黨的領導以及我國正處于并將長期處于社會主義初級階段,中國共產(chǎn)黨在帶領中國走社會主義道路的進程中,一直根據(jù)國情,強調(diào)民主和權力控制之間的關系,通過人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領導下的多黨合作與政治協(xié)商制度和基層群眾自治制度等實現(xiàn)對權力的制約和監(jiān)督。毛澤東在1945年回答黃炎培對中國共產(chǎn)黨建國后能否跳出歷代王朝“其興也勃焉,其亡也忽焉”的歷史周期律的疑問時說道:“我們已經(jīng)找到新路,我們能跳出這周期律。這條新路,就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負責,才不會人亡政息?！盵9]這充分體現(xiàn)了毛澤東對民主和權力制約監(jiān)督之間相互關系的思考。鄧小平在1957年的一個報告提出,“如果我們不受監(jiān)督,不注意擴大黨和國家的民主生活,就一定要脫離群眾,犯大錯誤”[10],并分析了權力監(jiān)督缺失與犯錯誤和脫離群眾之間的因果關系。

改革開放以來,我們一直在探索如何解決權力過分集中這一政治體制的主要弊病,在強化權力控制方面,采取了一些措施,取得了一定的進展。黨的十五大報告中提出,“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領導和支持人民掌握管理國家權力,實現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,保證人民依法享有廣泛的權利和自由,尊重和保障人權”,體現(xiàn)出權力控制是社會主義民主政治的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)在要求。黨的十六大報告提出,“建立結(jié)構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制,從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權力的監(jiān)督,保證把人民賦予的權力真正來為人民謀利益”,闡明了權力制約與監(jiān)督的機制、環(huán)節(jié)、最終目標,體現(xiàn)了權力制約對民主政治的重要性,構成了當代權力制約的基本綱領和行動指南。黨的十七大以及十七屆四中全會進一步提出并強調(diào)“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構和運行機制”。這一創(chuàng)新性成果是我黨對權力結(jié)構和權力運行機制認識的進一步深化,是立足中國國情,建設有中國特色權力制約機制的積極探索。

當前中國的很多權力主體在表層結(jié)構上似乎都有比較明確的權力邊界以及各種限權性規(guī)則,但是在權力的實際運行過程中和深層結(jié)構上,權力受到約束和限制的程度和理論上有很大的差距,在一定程度上可以說權力還是恣意的。我們不能忽視這些實際存在的問題,“既要制定靜態(tài)意義上的法律規(guī)則,也要完善動態(tài)意義上的權力結(jié)構,同時,還必須彌合表面權力關系和實質(zhì)權力關系之間的裂縫”[11],通過制度設計和機制選擇實現(xiàn)對權力的控制,克服權力的恣意與濫用,防范權力的無效與流失。在我國社會主義民主政治道路的探索過程中,我們應該充分認識到權力控制的重要意義,通過實現(xiàn)對權力的有效控制,切實保障公民權利和自由。只有當民眾能夠真正實現(xiàn)對權力的制約和監(jiān)督,真正決定國家事務或公共事務的時候,我國的民主政治建設才能真正向前邁出堅實的步伐。

[1]龔翔榮:權力限制與民主[J].甘肅社會科學,2002(5).

[2]列寧全集:第37卷[C].北京.人民出版社,1986:60.

[3]李景鵬:權力政治學[M].北京.北京大學出版社,2008:172.

[4]孟德斯鳩:論法的精神:上冊[M].張雁琛,譯.北京.商務印書館,1995:104.

[5]鄧小平文選(1975-1982年)[C].北京.人民出版社,1983:136.

[6]列寧選集:第3卷[C].北京.人民出版社,1995:723.

[7]列寧選集:第3卷[C].北京.人民出版社,1995:601.

[8]鄧小平文選:第2卷[C].北京.人民出版社,1994:328.

[9]黃炎培:延安歸來[M].北京.文史資料出版社,1982:149.

[10]鄧小平文選:第1卷[C].北京.人民出版社,1994:270.

[11]喻中:權力制約的中國語境[M].濟南:山東人民出版社,2007:25-26.

[責任編輯 許 昌]

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