養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提高要兼顧公平效率

馬永華

養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提高要兼顧公平效率

馬永華

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué),北京 100026)

養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提高是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的重要環(huán)節(jié)。促進(jìn)資源優(yōu)化配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)在要求,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌提高也要遵循這一規(guī)則。在改進(jìn)自身及配套制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上,基于公平效率的理念,養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次才能有效提高。

養(yǎng)老保險(xiǎn);統(tǒng)籌層次提高;效率;公平

提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次特別是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次,能更好地建設(shè)和發(fā)展我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障體系,讓更多的人公平地享受到社會(huì)發(fā)展的成果。經(jīng)過多年的努力,部分省市養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌,其他省市則在積極努力提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次。國(guó)務(wù)院明確提出2009年底在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌,2012年實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌。從國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整體建設(shè)的角度看,統(tǒng)籌層次提高的時(shí)間表已經(jīng)規(guī)劃出來,關(guān)鍵是如何按照規(guī)劃,有效實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提高的目標(biāo)。

一、當(dāng)前統(tǒng)籌層次提高過程中的主要矛盾

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的地區(qū)差異等因素,加上國(guó)企改革的大背景,我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次是采取由低到高的模式發(fā)展起來的。最初以縣市為主的低層次統(tǒng)籌模式有利于信息的掌握、成本的降低,在一定程度上發(fā)揮了積極的作用。但是現(xiàn)代社會(huì)保障就是要通過資金的整合調(diào)配來達(dá)到社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最小化,使該制度能惠及更多的人。這要求統(tǒng)籌層次只有達(dá)到一定的層次,覆蓋面達(dá)到一定范圍,才能有效發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的這種互濟(jì)功能,降低社會(huì)保險(xiǎn)資金的風(fēng)險(xiǎn),而我國(guó)過低的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次格局根本不能體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)這一應(yīng)有的公平之義。由于低層次統(tǒng)籌格局不能體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平原則,加上出現(xiàn)條塊分割、多頭管理、各自為政等問題,導(dǎo)致地區(qū)間的一系列問題不斷出現(xiàn)。首先,不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面的擴(kuò)大。由于不能在較大范圍內(nèi)平衡保險(xiǎn)基金,就使得原本歷史負(fù)擔(dān)較重地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率居高不下。其次,在人口老齡化趨勢(shì)加劇條件下,資金缺口越來越大。部分地區(qū)有結(jié)余,另一部分地區(qū)有缺口,但相互之間不能統(tǒng)籌調(diào)劑,加劇了資金供求的結(jié)構(gòu)性矛盾。再次,統(tǒng)籌層次低造成養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集、監(jiān)管困難,很難使資金保值增值。

正是由于低統(tǒng)籌模式的弊端不斷顯現(xiàn),從1991年起,中央政府就致力于推動(dòng)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的改革。然而和人們最初的設(shè)想不同,我國(guó)進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提高這一工作始終困難重重。當(dāng)前統(tǒng)籌層次提高過程中的主要矛盾是,統(tǒng)籌層次過低導(dǎo)致的一系列問題促使國(guó)家決定提高統(tǒng)籌層次,期望通過制度整合達(dá)到一個(gè)新的制度水平。但是和國(guó)家積極推進(jìn)明顯不同的是,各個(gè)地區(qū)在這個(gè)問題的態(tài)度上并不一致,部分地區(qū)特別是富裕發(fā)達(dá)地區(qū)存在著消極甚至是抵觸情緒,這使得統(tǒng)籌層次提高缺乏應(yīng)有的效率和動(dòng)力,同時(shí)也使統(tǒng)籌層次提高陷入了一個(gè)尷尬的兩難境地。

二、統(tǒng)籌層次難以有效提高的主要原因

(一)地區(qū)差距大,客觀上限制了統(tǒng)籌層次的提高

制度要具備相應(yīng)的效率,就應(yīng)使制度的福利效用覆蓋到范圍內(nèi)的所有人員,同時(shí)在制度變革中不出現(xiàn)較大的利益變化,而違背這一準(zhǔn)則就會(huì)削弱人們對(duì)該制度的服從并因此降低制度的效率。提高社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次是在較高層次上和較大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的管理和運(yùn)營(yíng),具體的標(biāo)準(zhǔn)多用“四個(gè)統(tǒng)一”來規(guī)定,即“統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑使用資金”。從統(tǒng)籌層次提高這些年的實(shí)際來看,這個(gè)定義更多的是對(duì)統(tǒng)籌層次提高結(jié)果的描述,許多地方在現(xiàn)階段是無法真正達(dá)到這種統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)的。由于地區(qū)間發(fā)展水平差異較大,按照上述標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行統(tǒng)籌,必然導(dǎo)致大的利益分配變化。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大的情況下,如果將不同地區(qū)納入一個(gè)完全統(tǒng)一的體系下去管理,統(tǒng)籌過后發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老金贏余變成公共品,發(fā)達(dá)地區(qū)便沒有動(dòng)力去督促繳費(fèi),節(jié)省開支。這種情形下統(tǒng)籌就意味著赤字基金和贏余基金相抵消,作為貢獻(xiàn)力量強(qiáng)的一方自然不愿積極加入。較大的差異加上對(duì)公平的理解簡(jiǎn)單化,使得利益分配絕對(duì)化,不同地區(qū)既得利益的沖突加劇,必然導(dǎo)致制度實(shí)施阻力上升,進(jìn)而導(dǎo)致效率下降。

(二)制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行上的偏差,加劇公平效率的不兼容性

目前,我國(guó)基本養(yǎng)老金由統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶共同組成。其中,只要繳費(fèi)累計(jì)滿15年,同一統(tǒng)籌地區(qū)統(tǒng)籌賬戶的待遇就一樣,這種統(tǒng)籌賬戶基金的平均主義方式降低了發(fā)達(dá)地區(qū)參與積極性[1]。各地區(qū)的人均收入不同,進(jìn)而各地區(qū)劃入統(tǒng)籌賬戶的資金是不同的,因此統(tǒng)籌賬戶按照繳費(fèi)時(shí)間來作為分配依據(jù),無法體現(xiàn)個(gè)人或地區(qū)對(duì)統(tǒng)籌賬戶貢獻(xiàn)的大小。對(duì)工資水平高的地區(qū)而言,自然是不公平的。因此,發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次存在消極情緒。

統(tǒng)籌層次提高過程中各方所期待的目標(biāo)利益是不同的,國(guó)家看重的是整體社會(huì)利益,地方看重的是地方收益,而個(gè)人看重的是自身收益份額,每一方都是在現(xiàn)有條件約束下,在收入公平與經(jīng)濟(jì)效率之間尋求均衡。統(tǒng)籌賬戶通過繳費(fèi)建立,由于繳費(fèi)具有極強(qiáng)的對(duì)應(yīng)性,如果不能保證繳費(fèi)對(duì)象的繳費(fèi)收益,是無法將不同繳費(fèi)水平的對(duì)象統(tǒng)籌到一起的。提高統(tǒng)籌層次必須從發(fā)揮社會(huì)保障自身應(yīng)有功能出發(fā),結(jié)合我國(guó)具體情況,從深層次來兼顧公平效率而不要單從表面上絕對(duì)化二者的關(guān)系。不改變統(tǒng)籌賬戶資金平均主義的分配做法,提高統(tǒng)籌層次就難以獲得發(fā)達(dá)地區(qū)的積極配合[2]。

(三)各地歷史負(fù)擔(dān)及基金節(jié)余等方面情況不同,不利于統(tǒng)籌層次提高

相關(guān)資料顯示,當(dāng)前我國(guó)各省(市)在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余方面差異較大。同時(shí),各地區(qū)退休人員的扶養(yǎng)比差異導(dǎo)致各地財(cái)政負(fù)擔(dān)不同,部分地區(qū)不愿分擔(dān)其他地區(qū)的負(fù)擔(dān),這就導(dǎo)致統(tǒng)籌層次提高的有效性大大降低,難以有效統(tǒng)籌管理養(yǎng)老金,而且統(tǒng)籌程度越高,損失就越大,甚至不如提高前的狀態(tài)。由此可見,當(dāng)前在進(jìn)行統(tǒng)籌層次提高中,由于機(jī)械的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)使得各地區(qū)在加入統(tǒng)籌的態(tài)度上出現(xiàn)了偏差,降低了統(tǒng)籌層次提高的效率。

三、提高統(tǒng)籌層次的對(duì)策建議

(一)提高統(tǒng)籌層次要兼顧公平效率

目前我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)之間發(fā)展不平衡,地區(qū)差異較大。因此,提高統(tǒng)籌層次一定要根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,按照適度發(fā)展、逐步推進(jìn)的思路,分階段、有計(jì)劃地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌層次提高,切忌急于求成。同時(shí),也要根據(jù)實(shí)際情況靈活掌握統(tǒng)籌層次提高的方法和路徑。

具體思路上,就是要明確在統(tǒng)籌目標(biāo)前提下體現(xiàn)出相應(yīng)的差異,即要在保證基本公平的前提下充分體現(xiàn)效率。統(tǒng)籌不是統(tǒng)一,現(xiàn)階段我們主要是希望實(shí)現(xiàn)資金的互融共濟(jì),因此,在滿足這個(gè)基本目標(biāo)的前提下,要盡量體現(xiàn)市場(chǎng)的效率原則,使更多地區(qū)、更多企業(yè)和個(gè)人能積極地加入。畢竟,我們進(jìn)行這樣一項(xiàng)改革最終還是為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的,如果給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來額外的負(fù)面效應(yīng),最終受損的還是社會(huì)保障自身,而相應(yīng)社會(huì)保障制度改革也只能是紙上談兵。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的基礎(chǔ)部分即統(tǒng)籌帳戶在統(tǒng)籌時(shí),應(yīng)該考慮將個(gè)人賬戶的繳費(fèi)多少作為對(duì)統(tǒng)籌賬戶貢獻(xiàn)大小的依據(jù),進(jìn)而在支付時(shí)結(jié)合領(lǐng)取人所在地區(qū)生活水平、替代水平等加以區(qū)別。也就是說,提高統(tǒng)籌并不意味著所有地區(qū)都按照相同的工資標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)和計(jì)發(fā),各地職工仍然按照實(shí)際工資水平繳費(fèi),以當(dāng)?shù)仄骄べY和個(gè)人指數(shù)化繳費(fèi)工資為基數(shù),按一定比例計(jì)發(fā)。具體各地區(qū)的繳費(fèi)率、給付水平上要有一定的靈活性,根據(jù)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平的差異制定具體繳費(fèi)支出和給付標(biāo)準(zhǔn)?？梢钥紤]將實(shí)施統(tǒng)籌的養(yǎng)老金分為統(tǒng)一的部分和體現(xiàn)差異的區(qū)域部分[3]。區(qū)域間標(biāo)準(zhǔn)分開檔次,避免用機(jī)械統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施統(tǒng)籌而使一部分地區(qū)繳費(fèi)過多一部分地區(qū)繳費(fèi)較少,給付時(shí)一部分地區(qū)待遇下降一部分地區(qū)待遇上升,進(jìn)而產(chǎn)生地區(qū)間負(fù)擔(dān)過于不均衡的負(fù)面問題。

(二)完善相關(guān)制度,提高整體制度效率

統(tǒng)籌層次提高過程中,改進(jìn)財(cái)政稅收制度,優(yōu)化制度環(huán)境,降低地方既得利益固定化趨勢(shì),減少統(tǒng)籌層次提高中制度公平和制度效率之間的不兼容性,將有效推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提高的效率。

首先,規(guī)范政府財(cái)政投入轉(zhuǎn)移機(jī)制,減少制度推進(jìn)的障礙阻力。要按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則,建立各級(jí)政府間財(cái)政投入的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。在科學(xué)合理地劃分各級(jí)政府社會(huì)保險(xiǎn)事權(quán)的基礎(chǔ)上,明確各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任,科學(xué)界定各級(jí)政府的責(zé)任范圍。要規(guī)范完善收入轉(zhuǎn)移支付制度,優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),加大轉(zhuǎn)移支付力度。

其次,突出政府主導(dǎo)作用,提升管理體系運(yùn)作效率。統(tǒng)籌層次提高涉及方面廣泛,調(diào)整涉及的利益主體也十分復(fù)雜,因此必須得到中央及地方政府的大力支持。總體上,中央政府要率領(lǐng)地方政府在統(tǒng)籌層次提高中起到主導(dǎo)作用,即要通過政府有效的政策和制度加快各地方統(tǒng)籌層次提高的步伐。這里面關(guān)鍵是要明確中央和地方各級(jí)政府的權(quán)責(zé),使得中央政府和地方政府在各自擅長(zhǎng)的領(lǐng)域發(fā)揮效用。原則上,中央政府負(fù)責(zé)基本原則、制度框架、運(yùn)行規(guī)則等宏觀制度的設(shè)計(jì)、引導(dǎo)、監(jiān)督等方面職能,著力推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一立法,并以此為依據(jù)制定全國(guó)性的法規(guī)及相應(yīng)政策條例。而各地方政府則要在前者規(guī)劃的基礎(chǔ)上和范圍內(nèi),制訂適應(yīng)本地區(qū)實(shí)際狀況的地方性法規(guī)政策和實(shí)施細(xì)則,同時(shí)進(jìn)行各種日常管理、基金征繳發(fā)放等具體工作。

必須指出,界定政府是統(tǒng)籌層次提高的主體,決不意味著政府在統(tǒng)籌發(fā)展中排斥市場(chǎng)的作用,相反,要十分注意發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制功能。政府作為統(tǒng)籌層次提高主體的基本職能是提供制度和政策空間,對(duì)那些阻礙參與統(tǒng)籌層次提高的規(guī)定進(jìn)行改革,使各個(gè)主體能夠依據(jù)自身的利益需求和發(fā)展能力,在市場(chǎng)規(guī)則的約束下自發(fā)而積極地參與。因而政府的主要目的是從維護(hù)公共利益的理念出發(fā),對(duì)市場(chǎng)選擇失效的行為給以限制和彌補(bǔ),使統(tǒng)籌層次提高得以穩(wěn)健的進(jìn)行。

(三)建立和完善高效統(tǒng)一的管理體制

統(tǒng)一的管理體制、政策、標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有效加快統(tǒng)籌層次提高的進(jìn)程,對(duì)建立統(tǒng)籌體系起到促進(jìn)作用。首先要爭(zhēng)取早日實(shí)行勞動(dòng)保障部門的垂直化管理,減輕其屬地化特色。同時(shí)將地方上職能相近的社會(huì)保險(xiǎn)管理部門合并統(tǒng)一,建立統(tǒng)一高效的管理實(shí)施系統(tǒng),明確管理主體及方向。其次是建立快捷有效的管理模式。在系統(tǒng)內(nèi)垂直管理上,實(shí)行分級(jí)管理模式,調(diào)動(dòng)多方面的積極性,同時(shí)避免其他方面的過多干預(yù)。其中主要是協(xié)調(diào)好縱向的系統(tǒng)管理與橫向的行政管理的關(guān)系。再次,避免地方政府從挪用養(yǎng)老金的行為中獲利。建議通過養(yǎng)老金管理專業(yè)化,加強(qiáng)監(jiān)督體制建設(shè)等方法達(dá)到這個(gè)目的。最后,要有一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的技術(shù)平臺(tái)。要完善“金保工程”及各級(jí)信息管理體系,實(shí)現(xiàn)全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)信息及時(shí)聯(lián)網(wǎng),為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌層次提高提供快捷、有效的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。

五、結(jié)束語

目前我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的階段,如何有效達(dá)成兩大領(lǐng)域的有效兼顧,實(shí)現(xiàn)公平效率的有機(jī)結(jié)合,是當(dāng)前發(fā)展的主體思路。解決當(dāng)今社會(huì)保障領(lǐng)域的問題不能單單局限在社會(huì)保障領(lǐng)域自身范圍,而必須從更廣闊的視角來看待。具體到社會(huì)保障統(tǒng)籌層次提高,如果沒有社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展,沒有政府管理體制、財(cái)政體制等方面的改革配合,要想做到真正意義上的統(tǒng)籌幾乎是不可能的。

統(tǒng)籌層次提高是建立全國(guó)統(tǒng)一的公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)體系的必然要求,是實(shí)現(xiàn)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)的必要條件,是實(shí)現(xiàn)人力資源優(yōu)化配置的內(nèi)在要求,是保障勞動(dòng)者權(quán)益的必備手段。提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次必須有效兼顧各方利益,使之都能真正投入到這項(xiàng)工作中并認(rèn)同這項(xiàng)工作,才能使這項(xiàng)制度充滿活力,才能有效促進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建立,才能促使我國(guó)現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的自我平衡與完善,實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)公平、加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目標(biāo)。

[1]盧馳文.提高職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的阻力及對(duì)策[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2006(9).

[2]李杰,樊鐵俠.關(guān)于完善我國(guó)農(nóng)村居民最低生活保障制度的思考[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2008(6).

[3]胡曉義.關(guān)于逐步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次[J].中國(guó)社會(huì)保障,2004(1).

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1000-2359(2010)02-0172-03

2009-10-04

[責(zé)任編輯 迪 爾]