中國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化的政府規(guī)制途徑探析

楚迤斐

中國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化的政府規(guī)制途徑探析

楚迤斐

(北京師范大學(xué)管理學(xué)院北京100875)

20世紀(jì)70年代以來,世界各國(guó)掀起了聲勢(shì)浩大的行政改革浪潮,從美國(guó)的“政府再造”到英國(guó)的“下一步行動(dòng)方案”,無不以公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革為主要取向。我們要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行規(guī)制的經(jīng)驗(yàn),根據(jù)經(jīng)濟(jì)、合理等原則建立公用事業(yè)市場(chǎng)化的政府規(guī)制體制,嚴(yán)格界定政府規(guī)制機(jī)關(guān)職能范圍及其行使方式,并通過制訂行政程序法、行政許可法,建立起政府規(guī)制的合理程序和規(guī)制者的規(guī)制結(jié)構(gòu)。完善政府規(guī)制體制的關(guān)鍵在于深化行政體制改革,只有徹底打破政企不分、政資不分、政事不分以及政社不分的傳統(tǒng)體制格局及其慣性,才能建立起較為中立和高效的行政體制,才能使有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的職能朝著微觀規(guī)制的方向健康演變。惟此,公用事業(yè)市場(chǎng)化才能順利得以實(shí)施。

公用事業(yè);市場(chǎng)化;政府規(guī)制

20世紀(jì)70年代以來,世界各國(guó)掀起了聲勢(shì)浩大的行政改革浪潮,從美國(guó)的“政府再造”到英國(guó)的“下一步行動(dòng)方案”,無不以公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革為主要取向。在我國(guó),由于原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的對(duì)公用事業(yè)的一系列管理體制迄今仍然占一定地位,其中存在的種種弊端不同程度阻礙著公用事業(yè)市場(chǎng)化的發(fā)展。因此,借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行規(guī)制的經(jīng)驗(yàn),構(gòu)建適應(yīng)中國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化的政府規(guī)制體制,是我國(guó)公用事業(yè)改革的當(dāng)務(wù)之急。

一、發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)——以英國(guó)為例

早在20世紀(jì)70年代,英國(guó)已經(jīng)掀起了公用事業(yè)市場(chǎng)化的浪潮,先后建立了由政府規(guī)制立法、執(zhí)法和社會(huì)監(jiān)督組成的規(guī)制框架。80年代以來,英國(guó)政府對(duì)公用事業(yè)管制體制相繼進(jìn)行一系列重大改革,伴隨著公用事業(yè)民營(yíng)化運(yùn)動(dòng),原來政企合一的政府管制體制正在被改為新的政企分離的激勵(lì)性管制體制[1]。發(fā)展至今,其政府規(guī)制體制已經(jīng)較為完善,對(duì)于有待發(fā)展的中國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化有很多可以借鑒和學(xué)習(xí)的地方。

(一)英國(guó)公用事業(yè)的規(guī)制特點(diǎn)

經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)300多年的公用事業(yè)規(guī)制歷史,特別是經(jīng)過20世紀(jì)晚期的公用事業(yè)規(guī)制體制改革,英國(guó)形成了獨(dú)特的公用事業(yè)規(guī)制模式[2][3],主要體現(xiàn)在六個(gè)方面。

1.規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立化,注重規(guī)制機(jī)構(gòu)的公正性。為了避免規(guī)制過程中發(fā)生權(quán)力過于集中、信息壟斷、尋租設(shè)租等現(xiàn)象,保證規(guī)制機(jī)關(guān)的公正性,英國(guó)將規(guī)制機(jī)關(guān)設(shè)置為法定的獨(dú)立機(jī)構(gòu),直接向國(guó)務(wù)大臣負(fù)責(zé),由專門的法律規(guī)定其信息交流和權(quán)力運(yùn)作程序,并從一開始就特別注意“規(guī)制者的規(guī)制問題”。

2.推行適度規(guī)制理念,實(shí)行激勵(lì)規(guī)制。激勵(lì)性規(guī)制曾經(jīng)是英國(guó)政府管理公共事業(yè)的傳統(tǒng)。重新進(jìn)行的規(guī)制體制改革恢復(fù)了監(jiān)督的激勵(lì)作用,實(shí)行適度的有限規(guī)制,這突出表現(xiàn)在價(jià)格的上限規(guī)制制度安排上。一方面引入目標(biāo)成本和利潤(rùn)的概念,在一定程度上克服了自然壟斷行業(yè)由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)缺位帶來的合理壟斷利益問題,另一方面,由于最高限價(jià)的計(jì)算基礎(chǔ)是目標(biāo)成本利潤(rùn),如果企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)效率超過政府制定的目標(biāo),就能夠獲取超過最高限價(jià)隱含的回報(bào)。因此,最高限價(jià)制度既包含了對(duì)企業(yè)的激勵(lì)因素,又使規(guī)制機(jī)關(guān)超脫于具體事物之外。

3.最大限度地把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)。英國(guó)的“規(guī)制資產(chǎn)”做法提供了如下經(jīng)驗(yàn):一是確保了企業(yè)資產(chǎn)能夠長(zhǎng)久維持正常運(yùn)轉(zhuǎn),保證公共服務(wù)的延續(xù)和發(fā)展;二是保證了特定區(qū)域內(nèi)公用事業(yè)提供者必須以被規(guī)制的價(jià)格向其他競(jìng)爭(zhēng)性供應(yīng)者敞開被稱為瓶頸的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的接入使用;三是比較并公布不同區(qū)域同類企業(yè)的經(jīng)營(yíng)表現(xiàn),使消費(fèi)者可以自由選擇公共服務(wù)供應(yīng)商,實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)。

4.實(shí)行嚴(yán)格的信息披露制度,解決信息的不對(duì)稱問題。價(jià)格規(guī)制是規(guī)制制度的核心內(nèi)容,由于它涉及對(duì)經(jīng)營(yíng)效率的評(píng)價(jià),規(guī)制機(jī)關(guān)必須掌握足夠的有關(guān)企業(yè)行業(yè)經(jīng)營(yíng)效率的資料。英國(guó)政府對(duì)企業(yè)規(guī)定了嚴(yán)格的信息披露和報(bào)告義務(wù),政府規(guī)制機(jī)關(guān)中設(shè)置專門官員負(fù)責(zé)監(jiān)督企業(yè)的信息報(bào)告義務(wù)。企業(yè)必須報(bào)告的信息包括常規(guī)的審計(jì)后的財(cái)務(wù)報(bào)表及反映經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)狀況的其他大量信息。這一制度安排比較有效地解決了規(guī)制機(jī)關(guān)與企業(yè)之間的信息不對(duì)稱問題。

5.價(jià)格調(diào)整程序制度化、透明化,保證規(guī)制機(jī)關(guān)的公信力。英國(guó)公用事業(yè)價(jià)格調(diào)整有一整套的程序安排,包括市場(chǎng)調(diào)研、信息收集、企業(yè)經(jīng)營(yíng)分析、服務(wù)目標(biāo)改進(jìn)確認(rèn)、公眾咨詢、專家論證等。這些程序有嚴(yán)格的時(shí)間編排,而且其大致日程通過各種途徑向公眾發(fā)布,希望公眾積極參與,使得這樣的制度安排充分透明,增強(qiáng)公眾和企業(yè)對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的信任及規(guī)制機(jī)關(guān)的權(quán)威性。

6.發(fā)揮民間組織的作用,強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。英國(guó)沒有一個(gè)統(tǒng)一的消費(fèi)者利益的代表方式,各個(gè)行業(yè)都有自己的特點(diǎn)?？偟目磥?有兩種模式:一種是規(guī)制機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者協(xié)會(huì)分離,各自獨(dú)立,相互溝通,如水務(wù)、燃?xì)忸I(lǐng)域即是如此;另一種是規(guī)制機(jī)關(guān)與消費(fèi)者協(xié)會(huì)合并,如電信領(lǐng)域,電信規(guī)制辦公室負(fù)責(zé)處理投訴,消費(fèi)者協(xié)會(huì)成為總督的咨詢機(jī)構(gòu)。目前,后一種模式正受到普遍的批評(píng),因而正在逐步修訂法律,使兩者分離,使消費(fèi)者協(xié)會(huì)成為真正的民間機(jī)構(gòu)。

(二)英國(guó)公用事業(yè)的規(guī)制對(duì)我國(guó)的啟示

英國(guó)公用事業(yè)的規(guī)制經(jīng)驗(yàn),對(duì)我國(guó)的公用事業(yè)改革具有積極的借鑒意義[4][5][6]。

1.實(shí)行政企分開,培育競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和多元化的市場(chǎng)主體。改革公用事業(yè)規(guī)制體制,首先要從政企分開入手,開放市場(chǎng),允許各種經(jīng)濟(jì)成份進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域。通過對(duì)現(xiàn)有公共企業(yè)的改造,形成多元化的企業(yè)資本結(jié)構(gòu),把企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)還給企業(yè),使其成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體,完善公用事業(yè)的微觀基礎(chǔ)。

2.整合資源,建立職能完備、統(tǒng)一高效、公開透明的監(jiān)理機(jī)構(gòu)。改革政企交錯(cuò)的規(guī)制體制,在區(qū)域跨度大、全國(guó)性聯(lián)網(wǎng)的公用事業(yè)中設(shè)立獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu),執(zhí)行政府規(guī)制職責(zé)。對(duì)于服務(wù)區(qū)域特定、局限于地方、邊界明顯的公用事業(yè),可以設(shè)立統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu),解決職能分散、手段單一、決策低效、缺乏透明度的問題。此外,還必須充分發(fā)揮媒體、中介機(jī)構(gòu)等各種監(jiān)督形式的作用,強(qiáng)化對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

3.根據(jù)經(jīng)濟(jì)原理,科學(xué)地制定公用事業(yè)的規(guī)制價(jià)格。新的價(jià)格規(guī)制體制應(yīng)有效地激勵(lì)企業(yè)降低成本、提高生產(chǎn)效率、確定適當(dāng)?shù)囊?guī)制價(jià)格、調(diào)整周期和考慮區(qū)域間價(jià)格的比較。并且,規(guī)制價(jià)格既要因產(chǎn)業(yè)而異,也要以同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)而異。

4.注重激勵(lì),創(chuàng)建靈活有效的規(guī)制機(jī)制。從英國(guó)的規(guī)制制度看,給予企業(yè)一定的選擇目標(biāo)的彈性,實(shí)行激勵(lì)規(guī)制,促使企業(yè)釋放其能力,企業(yè)行為就會(huì)有所改善。如果企業(yè)愿意達(dá)到更高的經(jīng)營(yíng)目標(biāo),就應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行鼓勵(lì),使其獲益更多,則消費(fèi)者也將獲益更多。

5.完善規(guī)章,使規(guī)制體系規(guī)范化、制度化。英國(guó)的公用事業(yè)市場(chǎng)化是以政府規(guī)制立法為先導(dǎo)的,這說明無論是市場(chǎng)化過程還是監(jiān)督過程,都必須以嚴(yán)格的法律規(guī)范為基礎(chǔ)。因此,建立基本的規(guī)制法律框架,規(guī)定公用事業(yè)的準(zhǔn)入程序、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和方式、行業(yè)和規(guī)制機(jī)構(gòu)的基本結(jié)構(gòu)、規(guī)制機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生及其地位、規(guī)制機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)、規(guī)制目標(biāo)和職責(zé)等等,是我國(guó)公用事業(yè)改革的當(dāng)務(wù)之急。

二、我國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化政府規(guī)制的路徑探析

公用事業(yè)市場(chǎng)化給政府轉(zhuǎn)變職能帶來了重要契機(jī),是政府通過市場(chǎng)化方式來提供公共產(chǎn)品的有益探索。研究公用事業(yè)市場(chǎng)化的目的在于使政府“規(guī)模和職能適度,但有充足的能力提供法律、經(jīng)濟(jì)和集體物品生產(chǎn)的制度基礎(chǔ),從而使私營(yíng)部門充分發(fā)揮其潛力”。提供制度供給,保障公用事業(yè)市場(chǎng)化的順利進(jìn)行,是現(xiàn)行行政規(guī)制體制改革的重要思路。具體來說,我國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化的政府規(guī)制可依照以下幾條路徑來優(yōu)化。

(一)完善我國(guó)公用事業(yè)規(guī)制立法體系,堅(jiān)持依法規(guī)制

西方國(guó)家在改革過程中往往遵循“制度先于改革”的原則,通過制定明確具體的法律法規(guī)來規(guī)范改革,防范和解決改革過程中可能出現(xiàn)的各種問題。如英國(guó)政府根據(jù)電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制體制改革的需要,在1981年制定了電信法,1984年又制定了新的電信法,在電力、煤氣和自來水供應(yīng)產(chǎn)業(yè)也分別制定了電力法(1989)、煤氣法(1986)和自來水法(1989)。這些法規(guī)由立法機(jī)構(gòu)制定,它們確定了新的政府規(guī)制體制的基本框架,實(shí)際上就是政府規(guī)制體制改革的綱領(lǐng)性文件。然而,當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)化改革的環(huán)境中相關(guān)制度資源匱乏,缺乏相應(yīng)的法律依據(jù),不能適應(yīng)改革中出現(xiàn)的新情況和新問題,所以,完善我國(guó)公用事業(yè)規(guī)制的立法體系,以法律作為公用事業(yè)改革的準(zhǔn)則,以立法為先導(dǎo),依法行政是當(dāng)務(wù)之急。首先,要從基本法的角度構(gòu)建我國(guó)公用事業(yè)規(guī)制的基礎(chǔ)法律框架,以此來奠定我國(guó)公用事業(yè)規(guī)制的法律基礎(chǔ)。其次,要完善公用事業(yè)規(guī)制的細(xì)則性法律法規(guī),例如對(duì)公用事業(yè)在質(zhì)量、環(huán)境和安全等方面的要求,以及關(guān)于公用企業(yè)的責(zé)任、日常經(jīng)營(yíng)行為等內(nèi)容的規(guī)則。近些年來我國(guó)已陸續(xù)出臺(tái)了些法律法規(guī),但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大差距,所以我們應(yīng)該針對(duì)不同行業(yè)的公用企業(yè)的具體問題,制定相關(guān)的、可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)來規(guī)范公用事業(yè)的具體運(yùn)營(yíng)和利益行為[7]。

(二)以政企分開為市場(chǎng)化的關(guān)鍵,建立獨(dú)立性強(qiáng)的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)

所謂政企分開,就是要求規(guī)制機(jī)構(gòu)一定要與規(guī)制對(duì)象分離,保持獨(dú)立性。借鑒國(guó)外的規(guī)制經(jīng)驗(yàn),可以成立公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)作為政府規(guī)制的主要機(jī)構(gòu)。首先,這樣做在結(jié)構(gòu)上使得其與政府政策部門分開,可以獨(dú)立地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關(guān)方的干擾,特別是作為現(xiàn)有公司股東的政府政策部門的不必要的干涉。其次,該委員會(huì)由一個(gè)合議機(jī)構(gòu)來集體領(lǐng)導(dǎo),從人員構(gòu)成來講,應(yīng)當(dāng)由行業(yè)管理專家、技術(shù)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家組成,這些委員具有固定的、得到保證的、任命時(shí)間與政府的行政領(lǐng)導(dǎo)錯(cuò)開的任職年限,這種安排既可以保證監(jiān)管的專業(yè)性,也可以保證政策的連續(xù)性。第三,公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)要有足夠的經(jīng)費(fèi)與人事支配權(quán)。建立公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)后,要在政府與公用事業(yè)之間形成行政指導(dǎo)與行政合同并存的法律關(guān)系。

政府在對(duì)公用企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式的規(guī)制中,應(yīng)從整個(gè)行業(yè)角度出發(fā)對(duì)所在行業(yè)的公用事業(yè)進(jìn)行必要的行政指導(dǎo),以促使其向預(yù)定目標(biāo)靠攏。這是達(dá)到公用事業(yè)終極目標(biāo)的需要,也是政企分開后政府對(duì)公用企業(yè)進(jìn)行管理的一種角色定位的需要。再者,在政府對(duì)公用事業(yè)的管理過程中,為達(dá)到社會(huì)福利最大化目標(biāo)指引下的具體行政管理目標(biāo),就需要與公用企業(yè)訂立行政合同,對(duì)某些具體事務(wù)作出權(quán)利、義務(wù)方面的規(guī)定。公法上的法律關(guān)系的合同,在國(guó)外是一種比較發(fā)達(dá)的制度,主要類型有公共事業(yè)的特許權(quán)合同、公共工程合同、供給品和服務(wù)合同、公債合同,服務(wù)租賃合同等等[8]。當(dāng)然,在建立行政合同關(guān)系后,政府的信用問題也是要特別注意的。政府一定要嚴(yán)格履行合同,合理行使規(guī)制手段。在規(guī)制的過程中政府不得以公共利益需要等理由而無視個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn),要遵循信賴保護(hù)原則。

(三)強(qiáng)調(diào)被規(guī)制者的參與,保障市場(chǎng)化程序的公正

從整個(gè)趨勢(shì)來看,未來的政府規(guī)制體制必須強(qiáng)調(diào)公眾參與。國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的幾項(xiàng)消費(fèi)者權(quán)利有安全權(quán)、知情權(quán)、建議權(quán)與索賠權(quán)等。因此,在市場(chǎng)化過程中,所有程序都應(yīng)該公開透明,讓民眾所有的意見都能得到合理表達(dá),這樣才能充分體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)及民意。以下三項(xiàng)制度尤其值得關(guān)注。

1.公開招標(biāo)制度。以公開招標(biāo)的方式進(jìn)行公用事業(yè)市場(chǎng)化,無疑可以減少不正當(dāng)交易和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。應(yīng)該根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》制訂公用事業(yè)市場(chǎng)化公開招標(biāo)投標(biāo)制度。

2.價(jià)格聽證制度。公用事業(yè)市場(chǎng)化后,價(jià)格問題十分重要。應(yīng)該根據(jù)價(jià)格法的規(guī)定,進(jìn)一步完善公用事業(yè)的價(jià)格聽證制度,并保證消費(fèi)者有獲取充分定價(jià)信息與參與制定價(jià)格的權(quán)利,逐步完善聽證程序和價(jià)格公示制度。

3.規(guī)制談判制度。市場(chǎng)化政策的出臺(tái)應(yīng)當(dāng)通過規(guī)制當(dāng)事人的協(xié)商談判程序。該程序要求行政機(jī)關(guān)在擬議規(guī)章前,先設(shè)立協(xié)商談判委員會(huì)。該委員會(huì)成員由規(guī)制者和被規(guī)制者以及其他利害關(guān)系人和公眾代表組成。協(xié)商談判委員會(huì)的會(huì)議必須公開舉行,規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)章制定必須依據(jù)協(xié)商談判達(dá)成一致。

(四)強(qiáng)化政府信用,規(guī)制規(guī)制者

由于在具體的規(guī)制活動(dòng)中行政裁量權(quán)和自我強(qiáng)化法律權(quán)限機(jī)制的存在,使規(guī)制者不按經(jīng)濟(jì)福利最大化原則規(guī)范自己的行動(dòng),在經(jīng)濟(jì)規(guī)制活動(dòng)中可能濫用職權(quán),牟取私利,或者出于某一目的維護(hù)某些利益集團(tuán)而損害公眾利益。因此,在政府規(guī)制的過程中,必須將規(guī)制者即行政主體納入被規(guī)制的范圍內(nèi)并界定規(guī)制主體與被規(guī)制者的權(quán)利義務(wù)疆域,加強(qiáng)和完善對(duì)規(guī)制者的規(guī)制監(jiān)督。

對(duì)于規(guī)制者的規(guī)制不僅要有實(shí)體法的限制,同時(shí)還包括程序法和司法審查。行政程序作為規(guī)范行政權(quán)、體現(xiàn)法治形式合理性的行為過程,是實(shí)現(xiàn)行政法治的重要前提,而行政程序發(fā)達(dá)與否,是衡量一國(guó)行政法治程度的重要標(biāo)志[9]。而相對(duì)于實(shí)體法和程序法的事前規(guī)制,司法審查則主要是對(duì)其行為所進(jìn)行的事后規(guī)制。

總之,我們要根據(jù)經(jīng)濟(jì)、合理等原則建立公用事業(yè)市場(chǎng)化的政府規(guī)制體制,嚴(yán)格界定政府規(guī)制機(jī)關(guān)的職能范圍及其行使方式,并通過制訂行政程序法、行政許可法,建立起政府規(guī)制的合理程序和規(guī)制者的規(guī)制結(jié)構(gòu)。完善政府規(guī)制體制的關(guān)鍵在于深化行政體制改革,只有徹底打破政企不分、政資不分、政事不分以及政社不分的傳統(tǒng)體制格局及其慣性,才能建立起較為中立和高效的行政體制,才能使有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的職能朝著微觀規(guī)制的方向健康演變。只有這樣,公用事業(yè)市場(chǎng)化才能順利得以實(shí)施。

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Study on the Way of Government Regulation of Public Utilities in China

CHU Yi-fei
(Beijing Normal University,Beijing 100875,China)

Nowadays,market-oriented public utilities is becoming the reform trend of many countries.By analyzing the intrinsic regulation demand of government regulation of market-oriented public utilities,this thesis confirmed the necessity of government regulation for it.Further more,the author puts forward the effective for the government regulation of our country’s market-oriented public utilities through mature experiences of developed country.

Public utilities;Marketization;Government regulation

D669

A

1000-2359(2010)02-0119-04

楚迤斐(1983-),女,河南新密人,北京師范大學(xué)管理學(xué)院博士生,主要從事行政管理、公共事業(yè)管理等研究。

2009-10-13

[責(zé)任編輯 迪 爾]