和諧社會(huì)視角下法治政府建設(shè)路徑探析

王 冕

(湖北民族學(xué)院法學(xué)院，湖北 恩施 445000)

和諧社會(huì)視角下法治政府建設(shè)路徑探析

王 冕

(湖北民族學(xué)院法學(xué)院，湖北 恩施 445000)

建設(shè)法治政府是實(shí)現(xiàn)依法治國、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。建設(shè)法治政府的前提是樹立法治理念，必須摒棄人治思想、樹立法律信仰、強(qiáng)化程序意識(shí);建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)是加強(qiáng)法律制度建設(shè)，必須明確政府職能定位、提高立法質(zhì)量、嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》;建設(shè)法治政府的關(guān)鍵是嚴(yán)格行政執(zhí)法，必須端正行政執(zhí)法觀念、轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法職能、改革行政執(zhí)法體制、完善行政執(zhí)法責(zé)任追究制;建設(shè)法治政府的保障是完善監(jiān)督機(jī)制，必須加強(qiáng)和完善民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和專門監(jiān)督。

法治;政府;依法行政

黨的十五大確立了依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的基本方略，九屆全國人大二次會(huì)議將這一治國方略載入憲法。黨的十六大和十六屆三中全會(huì)又把依法治國、依法行政作為全面建設(shè)小康社會(huì)，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要任務(wù)。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，“民主法治”是其基本內(nèi)涵之一，法治政府建設(shè)是和諧社會(huì)的必然要求。國務(wù)院于2004年頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，《綱要》指出:“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈地努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)?！狈ㄖ握蔀檎蜗蠼ㄔO(shè)的重要目標(biāo)。

要建設(shè)法治政府，必須依法行政，即各級行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定行使行政權(quán)力，管理國家事務(wù)。黨的十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出，依法行政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的基本方式。行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，憲法和法律、法規(guī)的許多規(guī)定主要是靠行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行的，各級政府和各部門在貫徹依法治國基本方略中負(fù)有重大責(zé)任。就現(xiàn)代法治要求而言，法律要約束被管理的對象，同時(shí)也要約束管理者自己。在這兩者的統(tǒng)一中，管理者依法辦事是矛盾的主要方面。管理者根據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行管理，實(shí)際上也就是要求被管理者嚴(yán)格依法行使權(quán)力，履行義務(wù)。有了各級政府及其工作人員的依法行政，才可能會(huì)有公民的嚴(yán)格遵守法律。沒有對管理者的要求，就無法對被管理者提出要求。因此，行政必須納入法治的軌道，嚴(yán)格依法行政，就是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵。

一、樹立法治理念是法治政府建設(shè)的前提

(一)摒棄人治思想

我國雖確立了依法治國的基本方略，但人治思想經(jīng)過了幾千年的封建專制統(tǒng)治，在人們的思想上打下了深刻的烙印，影響極深。在實(shí)踐中表現(xiàn)出來的行政命令、長官意志、以言代法、以權(quán)壓法、干涉司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。所以人治思想在廣大干部思想中仍很普遍。因此，我們各級領(lǐng)導(dǎo)干部，必須摒棄人治觀念，樹立依法治理社會(huì)、依法管理事物的依法行政和依法治國的觀念。

摒棄人治觀念，核心是樹立權(quán)力法定意識(shí)。法律的核心問題是權(quán)利，一切法律活動(dòng)都是圍繞權(quán)利的實(shí)現(xiàn)而展開;執(zhí)政的核心問題是權(quán)力，一切政治活動(dòng)都是圍繞權(quán)力的運(yùn)行而展開。法律是設(shè)定政府權(quán)力的基礎(chǔ)，公共權(quán)力必須根據(jù)法律規(guī)定行使?，F(xiàn)代法治的本意旨在捍衛(wèi)公民權(quán)利，抵抗權(quán)力的不當(dāng)侵?jǐn)_。政府依法行政，必須遵循“無法定依據(jù)即無權(quán)力”的原則，牢固樹立權(quán)力有限和權(quán)力受制約的意識(shí)，明確自己手中的權(quán)力是有限職權(quán)，是人民通過憲法和法律賦予的，即行政權(quán)力的取得、擴(kuò)大、取消都要由法律規(guī)定或授權(quán)，有法律依據(jù)，不得逾越法律規(guī)定或授權(quán)的范圍，同時(shí)法定權(quán)力要和責(zé)任相一致;政府和政府機(jī)關(guān)工作人員只能在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力;任何法外之權(quán)、濫用職權(quán)，或者職權(quán)不作為都違背權(quán)力授予者的本意，都是違法行為。

(二)樹立法律信仰

現(xiàn)行法律得到公民普遍的服從是法治的基本要求，而成為社會(huì)普遍認(rèn)同的絕對權(quán)威是法治的根本特征。法治理念要深入人心，法律必須被信仰。在當(dāng)前法治建設(shè)進(jìn)程中，法律信仰仍然沒有樹立，社會(huì)上還有不少人并不把法律當(dāng)回事:當(dāng)權(quán)者以言代法、以權(quán)廢法等權(quán)大于法現(xiàn)象屢見不鮮，執(zhí)法者有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究時(shí)有存在，普通民眾遇到某些矛盾或糾紛，習(xí)慣于去找關(guān)系、托人情，試圖通過人情、權(quán)勢等因素使自己超越現(xiàn)有的法律程序和規(guī)則，而不是運(yùn)用現(xiàn)有的法律程序、手段和方式來解決。美國法學(xué)家伯樂曼指出:“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！保?］還有學(xué)者斷言:“塑造全民的法律信仰是法治的必由之路”［2］;“如果中國要走向法治化，那么我們就不能不培養(yǎng)和喚起人們對法律的獻(xiàn)身的激情與熱忱”［3］。個(gè)人認(rèn)為，當(dāng)法律“形同虛設(shè)”時(shí)，法治必然會(huì)被人治所替代，實(shí)現(xiàn)“依法治國”和民主政治的良好愿望必將成為泡影。因些，樹立全體民眾的法律信仰，對于實(shí)現(xiàn)法治中國的目標(biāo)至關(guān)重要。當(dāng)前，樹立法律信仰，一是要淡化法律的工具色彩，注重法律的人權(quán)內(nèi)涵價(jià)值。從古至今，法律一度成為道德的工具、政治的工具，法律工具主義忽視了法律本身的獨(dú)立價(jià)值和蘊(yùn)藏的人文精神，容易導(dǎo)致政治的狂熱和政策的失誤，當(dāng)演變成“法律虛無主義”時(shí)，法律所保護(hù)的個(gè)人自由、財(cái)產(chǎn)、尊嚴(yán)等權(quán)利也隨之變得虛無。二是要確保法律的“善良”和可操作性。古希臘先賢亞里士多德有句名言:“法治應(yīng)包含兩層含義:已成立的法律獲得普遍的服從;而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制訂的良好的法律?！保?］我們要信仰的并非法律條文本身，而是它所蘊(yùn)涵的內(nèi)在價(jià)值。對于“惡法”，我們無從信仰。三是實(shí)現(xiàn)司法公正，樹立司法權(quán)威。人們對法律價(jià)值實(shí)現(xiàn)的最直觀感受來自法官的審判。法律制定即使再正義再完善，如果在法官這里被歪曲或被拋棄，那么法律的尊嚴(yán)蕩然無存。

(三)強(qiáng)化程序意識(shí)

依法行政是行政機(jī)關(guān)從事行政活動(dòng)的基本要求，行政活動(dòng)的合法性、合理性與正確性除了要有實(shí)體保障外，還須有程序保障。國家權(quán)力的行使一般只有在符合法定程序的條件下，才能是合法的。如果忽略和輕視行政程序，依法行政就會(huì)成為一句空洞的口號。傳統(tǒng)社會(huì)文化心理中人們更注重結(jié)果公平、忽視程序意識(shí)的思維使相當(dāng)一部分人將程序僅僅視為實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的手段和工具，只強(qiáng)調(diào)程序在保證實(shí)體正義實(shí)現(xiàn)上的有效性或有用性，這種意識(shí)又在一定程度上導(dǎo)致人們偏重追求結(jié)果的公正即實(shí)體正義，不重視甚至忽視法律程序。因此，強(qiáng)化程序合法意識(shí)既是一個(gè)長期過程，又是一項(xiàng)緊迫任務(wù)。首先，要充分認(rèn)識(shí)程序的獨(dú)立價(jià)值意義。程序不僅僅是依附于實(shí)體而存在的，從一定意義上講，程序正義的實(shí)現(xiàn)即意味著實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn);從法律層面上講，在嚴(yán)格程序下所實(shí)現(xiàn)的法律公正即意味著實(shí)現(xiàn)了客觀公正。其次，樹立程序優(yōu)先的理念。由于實(shí)體正義的復(fù)雜性、多元性，人們很難在制度設(shè)計(jì)時(shí)預(yù)設(shè)實(shí)體正義的目標(biāo)。但是，人們可以通過嚴(yán)格的程序設(shè)計(jì)來保證實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。再次，樹立尊重程序的理念。通過廣泛、深入的宣傳教育，使人們認(rèn)識(shí)到，任何權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)都必須遵守正當(dāng)?shù)某绦?，做到在社?huì)生活中尊重程序、遵守程序。司法工作者要樹立“違反法定程序也是違法”、“任何法定程序外的手段與方法都是對法治的破壞”的觀念，在行政權(quán)力運(yùn)行過程中不隨意違反、減免和更改程序，做到在司法實(shí)踐中堅(jiān)持程序優(yōu)先、保證程序正義。

二、加強(qiáng)法律制度建設(shè)是法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)

(一)明確政府職能定位

法治政府要求政府嚴(yán)格按照法定職能和法定程序履行職能，行于當(dāng)行、止于當(dāng)止，這說明政府的職能是有界限的。這個(gè)界限從積極方面就是要全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，從消極方面是指不得在法定職能以外自定職權(quán)，法外行政。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中遇到的不少問題，歸根到底都與政府職能配置有關(guān)。建設(shè)法治政府目標(biāo)的提出，進(jìn)一步明確了政府轉(zhuǎn)變職能的任務(wù)。首先，按照怎樣的順序界定和規(guī)范政府職能。政府職能定位的實(shí)質(zhì)就是處理好政府、市場、社會(huì)的關(guān)系。要按照(先)公民/市場——(再)社會(huì)——(后)政府的模式，科學(xué)界定和規(guī)范政府職能，建設(shè)“有限”和“有為”的政府。正如科恩指出的:“凡生活受到某項(xiàng)決策影響的人，就應(yīng)該參與決策的制定過程?！保?］對應(yīng)當(dāng)由公民、市場、社會(huì)組織自主承擔(dān)，并且他們有興趣、也愿意而且有能力自主承擔(dān)的事情，要放權(quán)于民，放權(quán)于市場，放權(quán)于社會(huì)，政府承擔(dān)那些公民、市場、社會(huì)組織做不到或者以各自的能力不可能做好的事情。其次，政府要進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方式，處理好行政調(diào)節(jié)、法律調(diào)節(jié)等與市場規(guī)律的關(guān)系，使我們采取的調(diào)控手段和措施符合市場規(guī)律。第三，政府要切實(shí)履行市場監(jiān)管職責(zé)，平等地保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)、各類市場主體，保障其平等的法律地位和發(fā)展權(quán)利。第四，政府要強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，把財(cái)力物力更多地向社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，更多地關(guān)注社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，更多地關(guān)注“三農(nóng)”問題的解決，更多地關(guān)注自然生態(tài)環(huán)境與資源的保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展。

(二)提高立法質(zhì)量

建設(shè)法治政府，必須加強(qiáng)立法工作，而立法工作重在提高質(zhì)量。黨的十六大明確提出“加強(qiáng)立法工作、提高立法質(zhì)量”的總體要求。

一是搭建公民參與的陽光平臺(tái)。發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，廣泛聽取人民意見，反映和體現(xiàn)人民意志是提高立法質(zhì)量的核心內(nèi)容。美國法律學(xué)者科恩在《論民主》中提出:我是構(gòu)成社會(huì)的成員之一，社會(huì)的法律就是我的法律，制定法律時(shí)我出過力。如果法律是公正的，我可以引以為榮;如果法律是不公正的，我繼續(xù)有義務(wù)為其改善而努力。所以，在立法之前傾聽各方面的意見，是保證立法質(zhì)量和法律實(shí)施的重要因素。目前，很多地方推行了公開征求立法建議制度、堅(jiān)持和完善法律草案公布機(jī)制，建立公民旁聽人大常委會(huì)會(huì)議制度，選擇法律草案中人民群眾普遍關(guān)心的問題進(jìn)行充分論證，認(rèn)真聽取各方面特別是基層群眾的意見，將采納群眾意見情況以適當(dāng)方式向社會(huì)反饋等等。這些制度在法治政府的建設(shè)中應(yīng)該成為常態(tài)化、制度化的做法。

二是建立完善的專家咨詢制度。立法是為全社會(huì)定規(guī)矩，咨詢專家的專業(yè)和職業(yè)有局限性，勢必影響立法咨詢的效果和效率，不利于立法質(zhì)量提高。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)選拔從事學(xué)科多樣化、職業(yè)多元化的立法咨詢專家，使他們真正成為立法的智囊團(tuán)。采用“組織推薦”和“民間自薦”結(jié)合的方式，最大限度地挖掘立法的智力資源，發(fā)揮民眾參與立法的積極性。同時(shí)，立法咨詢專家作用的發(fā)揮要有制度保障。立法咨詢專家是立法的參與者而非決斷者，這樣的角色定位決定了專家作用的發(fā)揮必須通過制度來保障。參與者無論社會(huì)地位高低，參與地位必須平等;參與者無論能力大小，參與的機(jī)會(huì)必須充分而均等;參與的事項(xiàng)無論復(fù)雜與否，參與的程序都必須系統(tǒng)和完整;參與的權(quán)利無論在哪個(gè)環(huán)節(jié)受到侵犯，都必須具有相應(yīng)的救濟(jì)制度。

三是抓好立法后的綜合評估工作?！度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確要求:“規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其實(shí)施情況進(jìn)行評估?！绷⒎ǜ櫾u估便于發(fā)現(xiàn)規(guī)章執(zhí)行過程中的問題，并及時(shí)加以解決。為了保證評估的客觀性和公正性，評估工作可以委托非政府組織完成，評估的手段也可以多樣化，如社會(huì)調(diào)查、定量分析、成本效益分析等等。評估的內(nèi)容，一是合法性，雖然規(guī)章在起草，審查和通過時(shí)，對合法性進(jìn)行了審查，但也可能存在和上位法相悖或“法律打架”等問題，也可能施行后公布了新的上位法，在評估時(shí)要了解是否通過了備案審查。如有的行政訴訟案件，法院對規(guī)章的合理性如何判斷的，是否參照等等。二是合理性，主要評估是否在體現(xiàn)社會(huì)公共利益的同時(shí)，維護(hù)公民的合法權(quán)益，是否在體現(xiàn)大多數(shù)人意志的時(shí)候，把少數(shù)人的損失降到最小。三是可操作性，要了解規(guī)章所確立的制度執(zhí)行起來是否方便快捷。四是可接受性，也就是社會(huì)公眾對這個(gè)規(guī)章的認(rèn)可程度。五是規(guī)避執(zhí)行，即是否還有漏洞，導(dǎo)致管理相對人合法合理地不執(zhí)行規(guī)章。

(三)嚴(yán)格執(zhí)行行政許可法

《行政許可法》的公布標(biāo)志著政府對經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理進(jìn)一步走向制度化、規(guī)范化、法制化。各級政府和各部門要以實(shí)施這部法律為契機(jī)，積極推進(jìn)行政管理體制改革和創(chuàng)新，提高依法行政的水平。

一是要深化行政審批制度改革。這是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是政府職能轉(zhuǎn)變的具體體現(xiàn)。行政審批制度改革，其實(shí)是政府自我限權(quán)，自我規(guī)范，自我完善，要按照應(yīng)減必減、該放就放的原則，進(jìn)一步取消和下放行政審批項(xiàng)目，研究清理規(guī)范非行政許可審批項(xiàng)目。2001年以來，國務(wù)院已先后分五批取消和調(diào)整管理層級行政審批項(xiàng)目。各地區(qū)、各部門要認(rèn)真做好取消和下放管理層級行政審批項(xiàng)目的落實(shí)和銜接工作，切實(shí)加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管。要按照深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的要求，繼續(xù)深化行政審批制度改革，進(jìn)一步減少行政審批項(xiàng)目，規(guī)范審批流程，創(chuàng)新審批方式，健全行政審批制約監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對行政審批權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督。

二是嚴(yán)格依法設(shè)定和實(shí)施行政許可。一是行政許可的設(shè)定要于法有據(jù)?！俺朔?、行政法規(guī)、國務(wù)院決定、地方性法規(guī)和省級人民政府規(guī)章可以設(shè)定行政許可外，其他規(guī)范性文件一律不能再設(shè)定行政許可。依法可以設(shè)定行政許可的，也不能超越權(quán)限、超越范圍、違反程序。”［6］二是實(shí)施行政許可要嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。三是實(shí)施行政許可不得違法收費(fèi)?！胺彩菦]有法定依據(jù)，實(shí)施行政許可一律不得收費(fèi);依法可以收費(fèi)的，要按照法定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)收取并嚴(yán)格管理。實(shí)施行政許可所需的費(fèi)用，各級財(cái)政要列入預(yù)算予以保障。要通過實(shí)施行政許可法，切實(shí)解決權(quán)力與利益掛鉤的問題?！保?］

三是強(qiáng)化對行政許可的監(jiān)督檢查。為確保行政許可法的各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處，國務(wù)院要對地方和部門設(shè)定與實(shí)施行政許可進(jìn)行檢查，各地方、各部門也要加強(qiáng)對下級行政機(jī)關(guān)的檢查。要重點(diǎn)檢查違法設(shè)定行政許可，搞地方保護(hù)、行業(yè)壟斷，該許可的不許可、不該許可的亂許可，許可后不依法履行監(jiān)督職責(zé)的問題。對造成嚴(yán)重后果的違法行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就要堅(jiān)決糾正，并嚴(yán)肅處理有關(guān)責(zé)任人和行政領(lǐng)導(dǎo)。

三、嚴(yán)格行政執(zhí)法是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵

(一)端正行政執(zhí)法觀念

“嚴(yán)格執(zhí)法，熱情服務(wù)”這八個(gè)字，是江澤民同志對廣大行政執(zhí)法人員的嚴(yán)格要求，同時(shí)也是對社會(huì)主義國家政府行政執(zhí)法目的的精辟概括。行政執(zhí)法的基本目的，一是要維護(hù)公共利益;二是要服務(wù)社會(huì)。從維護(hù)公共利益的角度來講，行政執(zhí)法必須“嚴(yán)格執(zhí)法”;從服務(wù)社會(huì)的角度來講，就必須要“熱情服務(wù)”。在進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)依法治國和中國加入世界貿(mào)易組織的歷史背景下，各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其行政執(zhí)法人員要牢固樹立執(zhí)政為民、公正執(zhí)法和服務(wù)于民的觀念，摒棄“權(quán)力本位”和特權(quán)意識(shí)，對行政執(zhí)法人員中極少數(shù)素質(zhì)低下、執(zhí)法過程中耍特權(quán)、作風(fēng)霸道、危害行政管理相對人權(quán)益的人員，要堅(jiān)決清除出行政執(zhí)法隊(duì)伍。通過強(qiáng)化對執(zhí)法人員的管理和監(jiān)督，建立一支政治合格、紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)過硬的行政執(zhí)法隊(duì)伍，這是提高行政執(zhí)法水平的基本保證。

(二)轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法職能

目前，政府部門對市場主體及其行為設(shè)置的許可審批太多，事后監(jiān)管太少，似乎一談到行政執(zhí)法就是許可審批，就是處罰收費(fèi)。這種狀況嚴(yán)重地影響著政府的形象。對此，必須盡快地轉(zhuǎn)變政府職能，變多審批少監(jiān)管為少審批多監(jiān)管，堅(jiān)決防止以批代管、重批輕管、只批不管的現(xiàn)象，要本著公共利益需要、市場處置優(yōu)先和服務(wù)社會(huì)公眾的原則，審查并削減現(xiàn)有的許可審批項(xiàng)目，對有些領(lǐng)域中的許可審批事項(xiàng)可以改為登記備案，無需經(jīng)過許可審批。實(shí)行相對集中許可審批，將許可審批權(quán)與檢查處罰權(quán)相對分離的制度。政府部門要把主要時(shí)間和精力放在服務(wù)、監(jiān)管和維護(hù)市場秩序的上面，對違法者進(jìn)行嚴(yán)管重罰，從而切實(shí)轉(zhuǎn)變政府管理職能，變管制型政府為服務(wù)型政府，變審批后不管政府為責(zé)任政府，變“人治”政府為法治政府。

(三)改革行政執(zhí)法體制

轉(zhuǎn)變政府職能，必須改革行政管理體制。目前，行政機(jī)關(guān)仍然管了很多不該管、管不了、管不好的事情，機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)不清、執(zhí)法不規(guī)范等問題相當(dāng)嚴(yán)重;政策制定職能與監(jiān)督處罰職能不分、監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗(yàn)職能不分等現(xiàn)象仍存在。對此，需要進(jìn)一步理清政府內(nèi)部上下級之間和政府機(jī)關(guān)各部門、政府機(jī)關(guān)與社會(huì)組織之間的關(guān)系，實(shí)行“兩個(gè)分開”，即“制定政策、審查審批等職能與監(jiān)督檢查、實(shí)施處罰等職能相對分開，將監(jiān)督處罰職能與技術(shù)監(jiān)督職能分開”［8］。將技術(shù)檢測、檢驗(yàn)和檢疫職能的單位逐步與政府部門脫鉤，使其面向全社會(huì)，依法獨(dú)立地、客觀地為政府部門、行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位提供服務(wù)。其次，相對集中行政執(zhí)法權(quán)，調(diào)整并理設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)行綜合行政執(zhí)法，切實(shí)改變現(xiàn)階段存在著的多重多頭執(zhí)法的問題。要采取切實(shí)可行的措施，嚴(yán)格控制行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不斷膨脹的勢頭，能夠不設(shè)的機(jī)構(gòu)堅(jiān)決不設(shè)，能夠合設(shè)的必須合設(shè)。

(四)建立行政執(zhí)法責(zé)任制

國務(wù)院指出:“推行行政執(zhí)法責(zé)任制，就是要強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任，明確執(zhí)法程序和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)，提高行政執(zhí)法水平，確保依法行政各項(xiàng)要求落到實(shí)處?！保?］推行行政執(zhí)法責(zé)任制首先要梳理執(zhí)法依據(jù)，將法定職權(quán)分解到具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位。執(zhí)法依據(jù)賦予的每一項(xiàng)行政執(zhí)法職權(quán)，既是法定權(quán)力，也是法定義務(wù)，有關(guān)部門不得擅自增加或者擴(kuò)大本部門的行政執(zhí)法權(quán)限。行政執(zhí)法部門任何違反法定義務(wù)的不作為和亂作為的行為，都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。要根據(jù)有權(quán)必有責(zé)的要求，在分解執(zhí)法職權(quán)的基礎(chǔ)上，確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責(zé)任。根據(jù)行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員違反法定義務(wù)的不同情形，依法確定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的種類和內(nèi)容。同時(shí)，強(qiáng)化錯(cuò)案追究制度，這是把行政執(zhí)法責(zé)任制落到實(shí)處的切實(shí)保障。從一定意義上說，沒有錯(cuò)案追究制度，就沒有真正的行政執(zhí)法責(zé)任制;沒有完善的錯(cuò)案追究制度，就沒有徹底的行政執(zhí)法責(zé)任制。

四、完善監(jiān)督機(jī)制是法治政府建設(shè)的保障

有權(quán)力就必須有監(jiān)督。政府的權(quán)力源自人民的授權(quán)，對政府權(quán)力的控制，只靠自身內(nèi)在的道德自律是不夠的。正如孟德斯鳩所言:一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。要使行政機(jī)關(guān)和工作人員依法行政，就必須把行政執(zhí)法活動(dòng)置于嚴(yán)格的監(jiān)督之下。

(一)自覺接受民主監(jiān)督

自覺接受人大監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督，接受司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。各級政府要根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，明確政府同人大的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，自覺接受同級人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，向其報(bào)告工作和接受其質(zhì)詢。自覺接受政協(xié)的民主監(jiān)督，虛心聽取他們對政府工作的意見和建議。堅(jiān)持把政治協(xié)商納入政府決策程序，在作出決策之前，主動(dòng)通過政協(xié)的各種例會(huì)及專題調(diào)研、座談會(huì)等形式進(jìn)行協(xié)商，做到不經(jīng)協(xié)商不予決策。在起草重要的政府規(guī)范性文件、規(guī)章草案時(shí)，邀請政協(xié)有關(guān)專門委員會(huì)或政協(xié)委員參與調(diào)研、論證。認(rèn)真做好政協(xié)建議案、提案、調(diào)研報(bào)告的辦理工作，承辦部門應(yīng)及時(shí)研究處理并作出正式答復(fù)。接受人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定對行政機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督，維護(hù)和履行人民法院作出的行政判決和裁定。

(二)高度重視社會(huì)監(jiān)督

溫家寶總理指出:“要更加重視人民群眾和社會(huì)輿論監(jiān)督。要依法保障人民群眾直接監(jiān)督政府的權(quán)利。支持新聞媒體對違法或者不當(dāng)行政行為進(jìn)行曝光?！保?］各級行政機(jī)關(guān)要依法保護(hù)公民、法人和其他組織對行政行為實(shí)施監(jiān)督的權(quán)力，支持人民群眾對關(guān)系公共利益的重大行政決策、執(zhí)行過程的監(jiān)督，拓寬監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)保障人民群眾舉報(bào)、投訴的權(quán)利，及時(shí)依法查處和糾正各類違法行為。建立行政違法投訴舉報(bào)中心，公開舉報(bào)電話及其他聯(lián)系方式，及時(shí)受理和處理行政違法案件。主動(dòng)接受新聞輿論監(jiān)督，支持新聞媒體宣傳報(bào)道與群眾切身利益密切相關(guān)的行政決策，對重大違法行為進(jìn)行曝光。近幾年，一些地方政府在面對媒體對其不當(dāng)行為曝光時(shí)，采取了違法、違規(guī)對待新聞媒體的做法，其結(jié)果既無利于事情的解決，反而在很大程度上影響政府在人們?nèi)罕娦闹械男蜗蟆?/p>

(三)不斷完善內(nèi)部監(jiān)督

要依法界定執(zhí)法的職責(zé)，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法的崗位，規(guī)范執(zhí)法的程序。加強(qiáng)行政決策責(zé)任追究制度和層級監(jiān)督制度建設(shè)，探索行政決策監(jiān)督機(jī)制、層級監(jiān)督方式和行政執(zhí)法績效評估及考核辦法，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范監(jiān)督的監(jiān)督主體、監(jiān)督范圍、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序以及監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用。堅(jiān)持并不斷完善報(bào)告工作、執(zhí)法檢查、審查批準(zhǔn)、備案審查、考核獎(jiǎng)懲等層級監(jiān)督制度，建立健全經(jīng)常性的巡視督察機(jī)制，不斷強(qiáng)化上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。認(rèn)真實(shí)行行政復(fù)議制度。這是政府履行層級監(jiān)督責(zé)任和自我糾錯(cuò)的重要法律制度，也是妥善解決行政爭議、化解人民內(nèi)部矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有效途徑。通過行政復(fù)議及時(shí)有效監(jiān)督所屬部門和下級政府嚴(yán)格依法行政。對符合法律規(guī)定的行政復(fù)議申請必須依法受理，并依法作出行政復(fù)議決定;對違法或者不當(dāng)?shù)男姓Q定，必須堅(jiān)決予以撤銷或者變更。完善復(fù)議工作制度和責(zé)任追究制度，探索提高復(fù)議工作質(zhì)量的新方法和新舉措，如建立簡易復(fù)議程序解決爭議，充分發(fā)揮行政復(fù)議在政府層級監(jiān)督中的自我糾錯(cuò)、快捷有效解決行政爭議的作用。

(四)大力加強(qiáng)專門監(jiān)督

積極配合和支持監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作，完善相關(guān)法律機(jī)制，確保專門監(jiān)督機(jī)關(guān)切實(shí)履行職責(zé)，依法獨(dú)立開展專門監(jiān)督，自覺接受監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督?jīng)Q定。各級審計(jì)、監(jiān)察部門要切實(shí)履行職責(zé)，敢于堅(jiān)持原則，嚴(yán)格執(zhí)法執(zhí)紀(jì)，提高監(jiān)督實(shí)效。審計(jì)部門要加強(qiáng)對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和收支、政府投資管理和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、重點(diǎn)國有金融機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)以及稅收征管的審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并依法處理。監(jiān)察部門要加強(qiáng)廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察，督促政府工作人員廉潔從政，保證政令暢通，防止官僚主義和形式主義。近年來，國務(wù)院審計(jì)署掀起了一輪又一輪的“審計(jì)風(fēng)暴”，使廣大人們?nèi)罕娍吹秸婪ㄐ姓⒋蛟焱该髡臎Q心和信心，同時(shí)我們要看到，“審計(jì)風(fēng)暴”之后必須帶來“問責(zé)風(fēng)暴”，審計(jì)才能真正達(dá)到效果。

［1］ 伯樂曼.法律與宗教［M］.上海:三聯(lián)書店，1991:28.

［2］ 謝暉.法律信仰的理念與基礎(chǔ)［M］.山東:山東人民出版社，1997:25.

［3］ 范進(jìn)學(xué).論法律信仰危機(jī)與中國法治化［J］.法商研究，1997(2):5.

［4］ 亞里士多德.政治學(xué)［M］.北京:商務(wù)印書館，1965:199.

［5］ 科恩.論民主［M］.北京:商務(wù)印書館，1988:15.

［6］ 溫家寶在全國依法行政工作電視電話會(huì)議上的講話［N］.人民日報(bào)，2004-07-05.

［7］ 國務(wù)院辦公廳.轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知［R］.國辦發(fā)〔2002〕56號.

［8］ 國務(wù)院辦公廳.關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見［R］.國辦發(fā)〔2005〕37號.

［9］ 溫家寶.全國依法行政工作會(huì)議上的講話［R］.2010-08-27.

責(zé)任編輯:楊光宗

On Legal Government Construction from the Perspective of Harmonious Society

WANG Mian
(School of Law，Hubei University for Nationalities，Enshi 445000，China)

Building legal government is the inevitable request to realize administration in accordance with law and to construct a harmonious socialist society.The premise of legal government construction is fostering the concept of legal administration，abandoning the idea of individual administration，setting up belief in law，strengthening program consciousness.The foundation of legal government construction is strengthening the legal system construction，being clear about the government function orientation，improving quality of law，and strictly implementing Administrative License Law.The key of legal government construction is strengthening administrative law enforcement，purifying the view of administrative law enforcement，changing the function of the administrative law enforcement，reforming theadministrativelaw enforcement system，and perfecting theadministrativelaw enforcement responsibility investigating system.The guarantee of legal government construction is perfecting supervision mechanism including strengthening and improving democratic supervision，social supervision and internal supervision and special supervision.

rule of law;government;administrating according to law

DF3

A

1004-941(2010)05-0052-05

2010-10-13

國家民委2009年民族問題研究“和諧社會(huì)視角下的民族地區(qū)政府形象建設(shè)研究”成果(項(xiàng)目編號:GM-2009-03)。

王冕(1977-)，男，湖北宜昌人，碩士，現(xiàn)主要研究方向?yàn)槊褡宓貐^(qū)行政管理。