搞好制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的順利轉(zhuǎn)移

李連友

（湖南大學(xué)金融學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

搞好制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的順利轉(zhuǎn)移

李連友

（湖南大學(xué)金融學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的順利轉(zhuǎn)移不僅有利于勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，同時(shí)也能有效整合養(yǎng)老保障資源，調(diào)劑基金余缺，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度功能的更好發(fā)揮。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展、勞動(dòng)力區(qū)域流動(dòng)頻繁的背景下，如何搞好制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的順利轉(zhuǎn)移，已經(jīng)成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

一

影響?zhàn)B老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的因素很多，而根本原因在于制度設(shè)計(jì)的完善與否。養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移機(jī)制的有效實(shí)施，應(yīng)該以準(zhǔn)確的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移內(nèi)容為基礎(chǔ)，以完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌機(jī)制為前提，同時(shí)應(yīng)該界定合理的繳費(fèi)與享受權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)。從我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施情況來看，由于各種因素的影響，制度設(shè)計(jì)還存在許多不足之處，這成為阻礙養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系順利轉(zhuǎn)移的主要原因。

首先，從養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移內(nèi)容來看。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行制度規(guī)定，如果勞動(dòng)者出現(xiàn)跨統(tǒng)籌區(qū)域的流動(dòng)，在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)只能轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶繳費(fèi)部分，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶部分無(wú)法轉(zhuǎn)移；同時(shí)，不同統(tǒng)籌地區(qū)的繳費(fèi)年限不能直接疊加，勞動(dòng)者達(dá)到15年的繳費(fèi)年限才能享受養(yǎng)老金待遇，如果出現(xiàn)跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)，必須在新轉(zhuǎn)入地區(qū)再繳滿15年養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。以上規(guī)定嚴(yán)重阻礙了勞動(dòng)力的正常流動(dòng)和合理配置，成為阻礙我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的直接因素。對(duì)于跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)的勞動(dòng)者而言，在不同地區(qū)參保，將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的損失，同時(shí)繳費(fèi)年限不能累計(jì)計(jì)算，這使得參保者利益無(wú)法得到制度保障，嚴(yán)重降低其繳費(fèi)積極性。這一問題在農(nóng)民工群體中體現(xiàn)得尤為突出，由于該群體的工作地區(qū)和工作時(shí)期變換頻繁，而制度的缺陷導(dǎo)致其權(quán)益受損嚴(yán)重，因而農(nóng)民工參保積極性不高，常常出現(xiàn)在離開一個(gè)城市時(shí)選擇“退保”的現(xiàn)象。

其次，從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌機(jī)制來看。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“統(tǒng)籌范圍”之內(nèi)，保險(xiǎn)基金實(shí)行封閉運(yùn)作模式，統(tǒng)籌基金負(fù)責(zé)該地基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過渡型養(yǎng)老金的支付，并承擔(dān)差額補(bǔ)貼任務(wù)；如果統(tǒng)籌基金入不敷出，則由統(tǒng)籌地區(qū)同級(jí)政府財(cái)政兜底。長(zhǎng)期以來，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行較低層次的基金統(tǒng)籌制度，先低層次縣級(jí)統(tǒng)籌，再逐步往地級(jí)、省級(jí)統(tǒng)籌發(fā)展，目前尚未實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌，這意味著中央財(cái)政并沒有承擔(dān)地方養(yǎng)老保險(xiǎn)基金兜底的責(zé)任。在當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移僅僅轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶的情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)入便意味著承擔(dān)養(yǎng)老金的發(fā)放責(zé)任。由于地區(qū)養(yǎng)老基金缺乏中央財(cái)政的支持，各統(tǒng)籌地區(qū)出于地方財(cái)政利益考慮，紛紛設(shè)置門檻阻攔保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)入，從而造成了對(duì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的直接阻礙。

最后，從繳費(fèi)與享受權(quán)益的界定來看。在現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中，統(tǒng)籌賬戶實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制。對(duì)于繳費(fèi)人而言，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金由未來繳費(fèi)人的統(tǒng)籌賬戶支付，現(xiàn)在的繳費(fèi)與未來的享受水平?jīng)]有嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系，這在一定程度上影響了參保者的繳費(fèi)積極性。同時(shí)，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)移并不轉(zhuǎn)移社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，使得不同統(tǒng)籌地區(qū)的責(zé)任與權(quán)益處于一種不對(duì)等的狀態(tài)：對(duì)關(guān)系遷出地而言，一旦勞動(dòng)者轉(zhuǎn)走養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系或者退保，其社會(huì)統(tǒng)籌賬戶基金便轉(zhuǎn)入該地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，同時(shí)也避免了未來的養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出；對(duì)于關(guān)系遷入地而言，該地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金并沒有獲得遷入者的社會(huì)統(tǒng)籌基金，但必須承擔(dān)其保險(xiǎn)金待遇支出。統(tǒng)籌賬戶設(shè)計(jì)中繳費(fèi)與享受權(quán)益的模糊界定，造成了地區(qū)政府排斥養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的后果，增加了關(guān)系轉(zhuǎn)移的難度，同時(shí)也造成了勞動(dòng)者利益損失。

二

隨著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢已經(jīng)成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施的瓶頸，在很大程度上制約了人員流動(dòng)和人力資源市場(chǎng)發(fā)育。養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移問題的嚴(yán)重后果引起了我國(guó)政府的高度重視，2009年12月，國(guó)務(wù)院通過了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱“暫行辦法”)，為解決保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移問題提供了系統(tǒng)性的指導(dǎo)意見和強(qiáng)有力的制度保障。從具體內(nèi)容來看，《暫行辦法》較之以前制度規(guī)定表現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的進(jìn)步。

首先，實(shí)行了統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶的同時(shí)轉(zhuǎn)移?！稌盒修k法》規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人出現(xiàn)跨省流動(dòng)，除轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶基金外，還可以轉(zhuǎn)移12%的單位繳費(fèi)。由于目前我國(guó)大部分地區(qū)的單位費(fèi)率為工資基數(shù)的20%，12%的單位繳費(fèi)轉(zhuǎn)移意味著社會(huì)統(tǒng)籌賬戶中的大部分能夠隨跨省流動(dòng)轉(zhuǎn)給了轉(zhuǎn)入地。這一規(guī)定有效平衡轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地的基金關(guān)系，減輕了養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)入地的基金支付壓力，從而也減少了地區(qū)政府對(duì)于養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移的排斥程度；對(duì)于參保人而言，則體現(xiàn)了對(duì)其合法權(quán)益的保障，避免了地區(qū)轉(zhuǎn)移的后顧之憂，因而有助于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的順利轉(zhuǎn)移。

其次，解決了參保繳費(fèi)年限累加的問題?！稌盒修k法》規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限可以合并計(jì)算，這在很大程度上便利了農(nóng)民工群體的保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移。相對(duì)于其他勞動(dòng)者，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的流動(dòng)性特點(diǎn)十分突出。在農(nóng)民工返鄉(xiāng)或中斷就業(yè)時(shí)，將來的工作時(shí)間和工作地點(diǎn)都不確定，這導(dǎo)致了大量農(nóng)民工退保的現(xiàn)象。而《暫行辦法》關(guān)于權(quán)益累加計(jì)算的方法，為農(nóng)民工提供了穩(wěn)定的預(yù)期，從而減少了養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的損失。

最后，完善了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的配套措施。《暫行辦法》明確規(guī)定了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的資金量、各地責(zé)任范圍和轉(zhuǎn)移接續(xù)程序，有利于勞動(dòng)者跨省流動(dòng)就業(yè)。此外，該文件還規(guī)定了其他的配套措施，如規(guī)定流動(dòng)就業(yè)人員離開原參保地，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要開具統(tǒng)一樣式的參保繳費(fèi)憑證；人力資源社會(huì)保障部公布全國(guó)縣級(jí)以上所有社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)聯(lián)系方式信息，供相關(guān)人員查詢自己的參保繳費(fèi)和轉(zhuǎn)移接續(xù)信息等。

三

不可否認(rèn)，隨著《暫行辦法》的出臺(tái)，轉(zhuǎn)移資金量、各地責(zé)任范圍以及轉(zhuǎn)移接續(xù)程序等辦法的實(shí)施，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的運(yùn)作將更加規(guī)范化。但是這一辦法的出臺(tái)并不意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移問題的徹底解決，由于《暫行辦法》并沒有涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌機(jī)制以及統(tǒng)籌賬戶計(jì)算方法等內(nèi)容，政府之間的博弈行為以及參保人的權(quán)益損害等問題仍然會(huì)出現(xiàn)。為了真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的順利轉(zhuǎn)移，在將來的制度建設(shè)過程中還應(yīng)該從以下幾個(gè)方面出發(fā)進(jìn)行完善。

首先，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌機(jī)制。提高統(tǒng)籌層次是減少養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的關(guān)鍵。全國(guó)范圍的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌意味著由國(guó)家社會(huì)保障機(jī)構(gòu)來承擔(dān)責(zé)任，全國(guó)執(zhí)行統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和政策，繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例統(tǒng)一規(guī)定，統(tǒng)一編制和實(shí)施基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算，明確各級(jí)政府的責(zé)任?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦規(guī)程和管理制度全國(guó)統(tǒng)一，執(zhí)行統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)且使用統(tǒng)一的應(yīng)用系統(tǒng)。此外，對(duì)于提高統(tǒng)籌層次以前的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金虧空，應(yīng)該通過各省按基金結(jié)余比例上繳中央財(cái)政一部分基金，通過中央財(cái)政統(tǒng)一調(diào)劑資金來解決。

其次，實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)分段計(jì)算制度。為了使勞動(dòng)者在各個(gè)不同時(shí)期、不同統(tǒng)籌地區(qū)所形成的權(quán)益都得到承認(rèn)，并在養(yǎng)老金待遇中得以體現(xiàn)，應(yīng)該引入分段計(jì)算養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的方法。其具體的實(shí)施辦法為：如果參保人在工作過程中曾經(jīng)在兩個(gè)或兩個(gè)以上不同的統(tǒng)籌地區(qū)（或不同的制度）參保繳費(fèi)，那么其退休后的養(yǎng)老待遇也應(yīng)分成幾段，分別按各段的繳費(fèi)情況和當(dāng)?shù)氐挠嘘P(guān)參數(shù)計(jì)算。這樣，最后退休地的待遇高低不會(huì)影響到其退休后的養(yǎng)老待遇，既保護(hù)了跨地區(qū)（或跨制度）流動(dòng)參保人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，也避免了“趨富效應(yīng)”的逆向選擇行為。

最后，完善相關(guān)配套改革措施。除建立上述機(jī)制外，還需完善其他相關(guān)的配套措施。一方面，應(yīng)該逐步改革戶籍制度。當(dāng)前我國(guó)勞動(dòng)力流動(dòng)已不需要審批許可、工齡確認(rèn)、戶籍所在等限制，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移和待遇兌現(xiàn)也應(yīng)該不再設(shè)置這些限制條件。為此，各地政府應(yīng)該采取監(jiān)督措施，破除戶籍壁壘規(guī)定的限制，使有戶籍和沒有戶籍的人都可以轉(zhuǎn)移接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系。另一方面，應(yīng)該規(guī)范合同用工制度。完善勞動(dòng)合同用工制度，破除阻礙勞動(dòng)力合理流動(dòng)的各種身份限制，能夠有效的協(xié)調(diào)勞動(dòng)力市場(chǎng)勞資雙方的地位。在具體措施方面，應(yīng)該將勞動(dòng)關(guān)系的建立、調(diào)整和終止納入法制軌道，保證勞動(dòng)關(guān)系建立以勞動(dòng)合同制為基本方式，通過勞動(dòng)關(guān)系雙方的自我約束和政府的監(jiān)督管理，保障勞動(dòng)力的合理流動(dòng)。