關(guān)于完善被征地農(nóng)民生活保障體系的設(shè)想*

盧海元，張素琴

（1.國家人力資源和社會保障部,北京1007 1 6；2.鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院,河南鄭州4 5001 5）

關(guān)于完善被征地農(nóng)民生活保障體系的設(shè)想*

·經(jīng)濟縱橫·

盧海元1，張素琴2

（1.國家人力資源和社會保障部,北京1007 1 6；2.鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院,河南鄭州4 5001 5）

目前，我國被征地農(nóng)民數(shù)量龐大，從1978年到2009年被征地農(nóng)民已高達(dá)8700多萬。近10年被征地農(nóng)民每年新增高達(dá)400萬左右，可能還將持續(xù)10年左右。做好被征地農(nóng)民生活保障工作(包括就業(yè)保障、住房保障和社會保障工作)是一項剛剛起步的新、急、難的工作，也是亟待拓展和深化的研究工作。進(jìn)一步做好被征地農(nóng)民生活保障工作，要完善被征地農(nóng)民就業(yè)促進(jìn)和住房保障政策，落實就業(yè)、住房和社會保障資金，做好被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的銜接。

被征地農(nóng)民;就業(yè);住房;社會保障

目前，我國被征地農(nóng)民數(shù)量龐大，從1 9 7 8年到2008年被征地農(nóng)民已高達(dá)8 300多萬。近10年被征地農(nóng)民每年新增高達(dá)400萬左右。[1]為應(yīng)對金融危機，4萬億擴大投資計劃的實施將使近2年每年新增被征地農(nóng)民超過400萬人。目前，我國已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速度階段，每年新增400萬左右被征地農(nóng)民可能還將持續(xù)10年左右。積極城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，新增被征地農(nóng)民的數(shù)量可能會進(jìn)一步增加。因此，做好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障工作，不僅對優(yōu)化分配結(jié)構(gòu)、擴大內(nèi)需、增加消費、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量具有重要意義，而且對實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定，避免出現(xiàn)貧困群體和拉美“貧民窟”現(xiàn)象，走出一條中國特色的城鎮(zhèn)化道路都具有現(xiàn)實意義。

目前，許多與做好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障工作相關(guān)的理論、政策、制度和法律法規(guī)還處于剛剛起步或缺失狀態(tài)，理論研究和工作基礎(chǔ)非常薄弱，工作中也還存在一些突出的矛盾和問題，制度改革和建設(shè)的任務(wù)十分繁重，亟待加強研究和工作的力度。貫徹落實《物權(quán)法》及黨中央、國務(wù)院關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障工作一系列文件的規(guī)定，要進(jìn)一步完善被征地農(nóng)民就業(yè)促進(jìn)和住房保障政策，落實就業(yè)、住房和社會保障資金，做好被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的銜接，規(guī)范被征地農(nóng)民社會保障審核程序，提高征地審核效率，維護(hù)被征地農(nóng)民社會保障權(quán)益。

一、完善被征地農(nóng)民就業(yè)促進(jìn)政策

（一）安排被征地農(nóng)民就業(yè)專項資金。根據(jù)《就業(yè)促進(jìn)法》和國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》（國發(fā)〔2005〕3 6號）關(guān)于“被征地農(nóng)民的培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)，由各地統(tǒng)籌考慮，所需資金與征地費用統(tǒng)籌安排”的要求，被征地農(nóng)民享受職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、公益性崗位、職業(yè)技能鑒定、社會保險補貼、小額擔(dān)保貸款貼息等就業(yè)扶持和就業(yè)服務(wù)所需資金，由省、市、縣人民政府在當(dāng)?shù)氐膰型恋赜袃斒褂檬杖胫?，按每個被征地農(nóng)民1000-2000元一次性劃出，與促進(jìn)就業(yè)專項資金統(tǒng)一使用。

（二）加大對被征地農(nóng)民的就業(yè)援助。對被征地農(nóng)民在法定勞動年齡內(nèi)有勞動能力和就業(yè)要求的，視同城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員，發(fā)給《就業(yè)登記證》，享受城鎮(zhèn)失業(yè)人員就業(yè)扶持政策；對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)就業(yè)困難的被征地農(nóng)民，視同城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員，發(fā)給《再就業(yè)優(yōu)惠證》，享受城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)扶持政策。各級人民政府要將被征地農(nóng)民作為就業(yè)援助優(yōu)先扶持和重點幫助對象，落實職業(yè)介紹補貼、職業(yè)培訓(xùn)補貼、稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼政策，通過公益性崗位安置等途徑，將被征地農(nóng)民納入就業(yè)資金支出范圍，引導(dǎo)被征地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)。[2]縣級以上地方人民政府應(yīng)采取多種就業(yè)形式，拓寬公益性崗位范圍，開發(fā)就業(yè)崗位，有針對性地建立“征地一戶、幫扶一戶、解決一戶”的動態(tài)管理機制，確保有就業(yè)需求的被征地農(nóng)民家庭至少有一人實現(xiàn)就業(yè)。對被征地農(nóng)民子女實行免費職業(yè)技術(shù)教育，提高生活補助標(biāo)準(zhǔn)，納入自主創(chuàng)業(yè)補貼范圍，優(yōu)先安排就業(yè)。

二、完善被征地農(nóng)民安置住房保障政策

（一）明確征地安置保障住房的對象。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕2 4號）關(guān)于加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系的要求，以實現(xiàn)“住有所居”為政策目標(biāo)，將被征地農(nóng)民納入住房保障范圍，對符合規(guī)定安置保障住房條件的被征地農(nóng)民家庭基本做到應(yīng)保盡保。征地公告下達(dá)之日前，具有農(nóng)村房屋所有權(quán)證和集體土地使用權(quán)證的被拆遷房屋的被征地農(nóng)民為住房安置對象。在征地拆遷范圍內(nèi)通過買賣、繼承、贈予等方式取得房屋產(chǎn)權(quán)的城鎮(zhèn)人員不屬于住房安置對象，但在城鎮(zhèn)確無住房的除外。

（二）住房安置方式與保障住房的安置標(biāo)準(zhǔn)。住房安置可以采取統(tǒng)建優(yōu)惠購房、貨幣安置住房的方式。按每人30平方米建筑面積的標(biāo)準(zhǔn)予以安置。增購1個自然間的標(biāo)準(zhǔn)為建筑面積1 5平方米。每戶選擇一種住房安置方式。經(jīng)審核屬于住房安置對象的被征地農(nóng)民，分別選擇統(tǒng)建優(yōu)惠購房安置或貨幣安置的，在發(fā)放土地補償費、安置補助費和地上附著物補償費時，以戶為單位與土地行政主管部門簽訂“統(tǒng)建優(yōu)惠購房安置或貨幣安置住房協(xié)議書”。

三、完善被征地農(nóng)民社會保障政策

（一）認(rèn)真制定被征地農(nóng)民社會保障方案

按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，選擇一批就業(yè)和社會保障工作基礎(chǔ)較好、管理服務(wù)能力較強、改革創(chuàng)新積極性高的縣市區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌被征地農(nóng)民就業(yè)和社會保障制度建設(shè)試點。試點地區(qū)重點探索通過貨幣安置、就業(yè)培訓(xùn)、留地安置、土地入股、土地出租、社會保障安置、農(nóng)業(yè)安置、住房安置、子女教育、戶籍確認(rèn)和城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)被征地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非、征地水利移民后期扶持等多元化安置方式，創(chuàng)建被征地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)基地，建立被征地農(nóng)民分享土地增值收益和發(fā)展成果的體制和機制，提高對被征地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)補貼等政策支持和服務(wù)力度，促進(jìn)被征地農(nóng)民以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，進(jìn)一步完善被征地農(nóng)民就業(yè)和社會保障政策。

各級人力資源和社會保障部門、國土資源部門、財政部門要嚴(yán)格按國辦發(fā)[2006]2 9號和國發(fā)[2006] 100號文件的要求，明確被征地農(nóng)民社會保障對象和項目，根據(jù)被征地多少和補償金額的差異，認(rèn)真擬訂分別納入養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和失業(yè)保險的費用籌集辦法，做好被征地農(nóng)民社會保障方案制定及資金測算工作，足額籌集被征地農(nóng)民社會保障資金。同時，各相關(guān)部門要做好被征地農(nóng)民的服務(wù)工作：建設(shè)部門負(fù)責(zé)制定新的拆遷補償辦法和被征地農(nóng)民的住房安置；教育部門負(fù)責(zé)被征地農(nóng)民子女的教育和職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)；人口與計劃生育委員會負(fù)責(zé)完善計劃生育家庭的相關(guān)政策；公安部門負(fù)責(zé)做好被征地農(nóng)民的戶籍確認(rèn)和城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)被征地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非工作；審計部門負(fù)責(zé)審計建設(shè)項目是否將被征地農(nóng)民社會保障費列入工程概算、政府是否將被征地農(nóng)民社會保障所需費用列入財政預(yù)算。

（二）完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，妥善解決歷史遺留被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題

按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2006]2 9號）和國發(fā)[2009]3 2號文件的要求和優(yōu)先優(yōu)惠、分類指導(dǎo)的原則，已進(jìn)入城鎮(zhèn)企事業(yè)單位就業(yè)和有條件地區(qū)的被征地農(nóng)民，可納入企業(yè)養(yǎng)老保險制度；不具備參加企業(yè)養(yǎng)老保險制度的被征地農(nóng)民、部分被征地農(nóng)民和因安置被征地農(nóng)民而調(diào)整土地的農(nóng)民，建立建設(shè)單位繳納與個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合、基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶相結(jié)合的新型養(yǎng)老保險制度。

被征地農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平為不低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)加新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金。部分被征地和調(diào)地農(nóng)民參加新農(nóng)保制度，將部分土地補償費、安置補助費和繳納的新增社會保障費用于建立個人賬戶，并根據(jù)被征地和調(diào)地多少適當(dāng)提高其基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平所需資金，由國有土地有償使用收入或財政收入安排，并列入財政支出預(yù)算。

對歷史上形成的老被征地農(nóng)民，應(yīng)按照加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系和應(yīng)保盡保的要求，多渠道多方式解決其社會保障問題：一是允許被征地農(nóng)民個人、村集體、政府分別出資或由政府全部出資，以補繳養(yǎng)老保險費的方式參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險或被征地農(nóng)民基本生活保障制度；二是被征地農(nóng)民個人賬戶養(yǎng)老金所需資金，允許采取銀行貸款、政府貼息、部分養(yǎng)老金償還等方式解決。三是對難以參加養(yǎng)老保險制度的被征地農(nóng)民，應(yīng)納入最低生活保障制度。

（三）將被征地農(nóng)民社會保障費列入工程概算

根據(jù)《物權(quán)法》關(guān)于“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”的規(guī)定和中央“做好被征地農(nóng)民社會保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長期有保障”的要求，建設(shè)項目立項前，用地單位應(yīng)將被征地農(nóng)民社會保障費列入工程概算，足額安排社會保障補償費。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障費，按不低于土地補償費、安置補助費之和的20%一次性提取，用于建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障個人賬戶。被征地農(nóng)民醫(yī)療保險費按城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險個人繳費標(biāo)準(zhǔn)一次性提取40年。被征地農(nóng)民失業(yè)保險費按城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險繳費標(biāo)準(zhǔn)一次性提取10年。

（四）建立被征地農(nóng)民社會保障金財政預(yù)算制度

為完善土地收支管理使用辦法，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)[2006]100號）和《進(jìn)一步加強土地出讓收支管理的通知》（財綜[2009]7 4號）的要求，在試編社會保險基金預(yù)算時，應(yīng)在政府公共預(yù)算支出中增加對被征地農(nóng)民社會保障資金的安排，將被征地農(nóng)民社會保障所需資金列入土地出讓收支預(yù)算管理范圍，將被征地農(nóng)民社會保障資金收支預(yù)決算納入社會保險基金預(yù)算。按照誰征地誰負(fù)責(zé)保障的原則，各級政府要根據(jù)用地規(guī)劃，將被征地農(nóng)民社會保障所需各項資金納入年度財政支出預(yù)算。要優(yōu)先將不低于1 5%的國有土地有償使用收入，用于促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、提高被征地農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平、繳納被征地農(nóng)民醫(yī)療保險費和失業(yè)保險費所需資金，安排征地預(yù)存社會保障資金。在征地組卷報批并經(jīng)國土資源部門審核批準(zhǔn)后，國土資源部門負(fù)責(zé)將用地單位依規(guī)定核算的各項社會保障費用，足額存入被征地農(nóng)民社會保障基金財政專戶。人力資源和社會保障部門會同國土資源部門負(fù)責(zé)將用地單位繳納的社會保障資金，按依規(guī)定核算的社會保障費全部轉(zhuǎn)入被征地農(nóng)民社會保障資金個人賬戶，并納入同級社會保障基金財政專戶。用地單位沒有將被征地農(nóng)民社會保障費列入工程概算的建設(shè)項目，發(fā)改委不得批準(zhǔn)立項。沒有將征地預(yù)存社會保障資金存入被征地農(nóng)民社會保障基金財政專戶的項目，人力資源和社會保障部門不得簽署被征地農(nóng)民社會保障審核意見，國土資源部門不得批準(zhǔn)征收土地。

（五）依法保障被征地農(nóng)民權(quán)益

要依法保障被征地農(nóng)民對社會保障的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保征地全過程的公平、公正和公開。在征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)安置途徑告知書發(fā)放前，負(fù)責(zé)征地政府人力資源和社會保障部門要與同級國土資源部門、財政部門共同制定被征地農(nóng)民社會保障方案，報同級人民政府同意后，隨征地告知書一并告知被征地農(nóng)民。被征地農(nóng)民要求征地聽證時，人力資源和社會保障部門、財政部門要參加聽證，認(rèn)真聽取被征地農(nóng)民對社會保障的意見與建議，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策，完善被征地農(nóng)民社會保障方案與措施。

為了切實保障被征地農(nóng)民的利益，各省級人民政府對本地區(qū)解決被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障工作負(fù)總責(zé)，要對所屬各級政府實行目標(biāo)責(zé)任制管理，加強監(jiān)督指導(dǎo)。有關(guān)工作情況，納入對各級政府的政績考核之中。[3]各級政府要把解決被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障擺上重要議事日程，加強領(lǐng)導(dǎo)，落實相應(yīng)的管理工作機構(gòu)和具體實施機構(gòu)，切實抓好各項工作；要接受人民群眾的監(jiān)督，每年在向人民代表大會所作的《政府工作報告》中報告解決被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障年度計劃的完成情況。

[1]張潤清等.無地農(nóng)民問題形成的制度分析及對策研究[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，2008,(7).

[2]楊曉仙，葉民英.無地農(nóng)民基本生活和社會保障權(quán)益探析[J].湖湘論壇,2009,(6).

[3]張素琴.強化政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的責(zé)任[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報，2009,(3).

責(zé)任編輯：詹花秀

F2

A

1004-3160（2010）03-0072-03

*本文系2009年河南省政府決策項目《建立河南省城鄉(xiāng)銜接的基本養(yǎng)老保險制度研究》[編號：b476]、2010年河南省教育廳軟科學(xué)項目《河南省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度研究》[項目編號：2010b630041]的部分研究成果。

2010-03-14

1.盧海元，男，湖北團鳳人，國家人力資源和社會保障部農(nóng)村社保司處長、武漢大學(xué)社會保障研究中心兼職教授，主要研究方向：社會保障；2.張素琴，女，河南內(nèi)黃人，鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院經(jīng)貿(mào)學(xué)院教授，主要研究方向：財政政策。