從援川建設看湖南“代建制”的推行

劉軍，謝盛文

（1.湖南省發(fā)展改革委員會，湖南長沙4 1001 6；2.湖南省國際工程咨詢中心，湖南長沙4 1001 6）

·興湘方略·

從援川建設看湖南“代建制”的推行

劉軍1，謝盛文2

（1.湖南省發(fā)展改革委員會，湖南長沙4 1001 6；2.湖南省國際工程咨詢中心，湖南長沙4 1001 6）

代建制是現(xiàn)行政府投資項目領域中推行的一種新的項目管理模式，是提高政府投資效益和防止、杜絕建設領域腐敗行為的新舉措。隨著《湖南省政府投資項目代建制管理辦法》的正式施行，湖南省“代建制”即將進入全面推行階段。援川建設項目作為湖南省推行代建制規(guī)模最大、最集中的一批項目，其代建制的運行既積累了許多成功經(jīng)驗，又從中暴露出了一些需要改進的問題。總結(jié)這些經(jīng)驗并探尋解決問題的途徑，將有助于湖南“代建制”的全面推行和穩(wěn)健發(fā)展。

代建制；援川建設；成功原因；建議

代建制是現(xiàn)行的政府投資項目領域中推行的一種新的項目管理模式，是提高政府投資效益和防止、杜絕建設領域腐敗行為的新舉措。它主要是用專業(yè)的工程項目管理機構替代原各使用單位臨時搭建的基建班子，實行專業(yè)化管理和專家式管理，從而更好地控制投資、進度、質(zhì)量和安全，同時，通過加強使用單位的監(jiān)督功能并實行“陽光工程”，在制度上防止腐敗行為。本文將從“代建制”在援川項目中的全面應用入手，結(jié)合《湖南省政府投資項目代建制管理辦法》,分析“代建制”運行成功的原因和存在的問題，并為湖南省全面推行“代建制”提出建議。

一、湖南援川工程成功推行“代建制”

2009年5月1 2日四川汶川大地震發(fā)生后，根據(jù)黨中央、國務院的指示精神，湖南省對口支援理縣的災后重建，中共湖南省委、省政府迅速成立了省援建領導小組和湖南省對口支援理縣災后重建工作隊，并制訂了災后重建三年規(guī)劃。確定湖南援建理縣項目共9大類7 6個，總投資1 9.6億元。7 6個項目中交鑰匙工程5 1個，預算投資1 2.2 3億元；交支票項目2 5個，投資4.3 7億元。所謂“交鑰匙工程”就是由湖南省援建隊委托有經(jīng)驗的工程咨詢機構進行“代建”，建好后移交理縣的有關使用單位；“交支票工程”就是把資金撥付給理縣政府，委托理縣政府自行組織建設。對5 1個交鑰匙工程，省援建工作隊根據(jù)中共湖南省委、省政府的文件精神，全部采用了“代建制”的管理模式。

基本做法是：

由湖南省援建工作隊采取公開招標的辦法，擇優(yōu)選擇了四家工程咨詢單位作為代建單位，負責設計、施工及保修階段全過程代建，建設期間在援建隊的領導下代替業(yè)主行使建設方職責。代建單位確定后，援建工作隊按照“以大帶小”，結(jié)合項目所在地域的原則來分配任務，簽訂代建合同。代建單位代表省援建工作隊對項目的招投標、可行性研究、勘察、設計、施工、監(jiān)理等建設全過程依法按程序進行組織管理，與上述相應單位簽訂合同并按照合同代行項目建設單位主體職責。并做好辦理相關建設手續(xù)、竣工驗收、工程決算、項目轉(zhuǎn)交等工作。

代建管理費：全過程代建（施工圖設計完成之前介入），根據(jù)項目投資額大小按項目概算投資總額1.6%-3%進行分段疊加。

代建獎勵：按所代建項目節(jié)約額的30%計提代建獎。

從實施的效果看：

一是進度快：2008年8月30日，湖南省對口援助理縣災后重建工作隊到達理縣，至2009年8月底，5 1個交鑰匙工程中已開工4 5個，在所有交鑰匙工程中占8 8.2 3%；已竣工交付使用的項目1 6個。特別是1 4所學校項目，從開工到竣工驗收，只用了4個多月的時間，在交通不便、材料供應渠道受限制的情況下完成了平常需要一年多時間才能完成的工作量。

二是投資、質(zhì)量安全和廉政等“代建制”的主要職責全部落實到位。在投資控制方面，省援建隊只允許代建單位在概算內(nèi)調(diào)整，除非是整體的重大舉措，一般不對單個項目調(diào)整概算，很好地控制了投資。在質(zhì)量安全方面，至2009年8月底，第一階段的建設未出現(xiàn)任何安全質(zhì)量事故，在搶進度的同時保證了工程質(zhì)量。在廉政建設方面，由于省援建工作隊把權限放給了代建單位，自己從當事人變成監(jiān)督者，而代建單位則要受援建隊和使用單位的雙重監(jiān)督，從制度上杜絕了腐敗行為。

因此，“代建制”在援川建設中的運用是成功的。

二、援川項目代建制成功的原因

1.代建單位的身份定位明確，有利于代建單位充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能

代建單位受援建工作隊委托，在項目建設期間，行使建設單位職能，充擔建設期業(yè)主。這在《援建四川理縣代建服務單位招標方案》和湖南省援建工作隊會議紀要（湘援川紀[2009]2號）中均予以明確。2009年9月1日，援建工作隊隊長張銀橋同志在《在湖南對口支援理縣災后重建工作階段性總結(jié)暨表彰會議上的講話》，又重申了這一點：工作隊是建設方，是業(yè)主，工作隊項目組是現(xiàn)場行政代表；代建單位代理工作隊對項目的招投標、勘察、設計、施工、采購和監(jiān)理等建設全過程依法依規(guī)行使管理職能；監(jiān)理單位受代建單位的管理，在技術層面上負責質(zhì)量進度的把關；施工單位負責組織建設，接受代建、監(jiān)理單位的管理。所有工程款需經(jīng)監(jiān)理工程師簽字，由代建單位審定后報省援建工作隊批準撥付。

正因為如此，代建單位可以協(xié)調(diào)各方關系，組織投資、勘察、設計、監(jiān)理、施工等五大建設主體組成聯(lián)合工作組，形成聯(lián)動。同時，由于代建的責權利明確，代建單位當仁不讓地承擔外部關系的協(xié)調(diào)，積極主動與當?shù)卣?、群眾溝通協(xié)商，爭取好的建設環(huán)境。

2.代建單位自主權大，能真正發(fā)揮專業(yè)隊伍和專家管理作用

一是獻計獻策，做好參謀。利用專業(yè)組織的管理實現(xiàn)科學決策、高效運作是“代建制”的顯著特點。一方面，在項目建設準備階段和初期，代建單位能及時提出周密的準備方案，爭得工作主動。比如在“三通一平”的過程中，由于準備工作充分得當，使得施工單位一進場便得到充足的水、電供應和可靠的居住條件，為工程建設進度的如期完成爭取了時間；另一方面代建單位積極獻計獻策，為項目重大決策提供依據(jù)。

二是科學統(tǒng)籌，優(yōu)化方案。對工程設計、招標、施工及驗收各環(huán)節(jié)進行科學統(tǒng)籌，尤其是對前期工作進行嚴格把關，是代建工作取得成功的前提條件。代建單位進場時，有些項目地質(zhì)勘探還沒有開始，有些項目還未進行初步設計評審，為此，代建工程師對地勘工作進行了全程跟蹤，對鉆取的每一根土樣都進行了分析，并且根據(jù)掌握的情況和地勘單位一起形成了基礎設計方案的建議。如湖南省國際工程咨詢中心在完善方案方面就是代建工作的一大亮點。營盤街小學地勘完成作業(yè)后，設計單位準備按樁基礎設計，出具的藍圖當時已通過了施工圖審查。為嚴格控制項目投資、保證工程工期，經(jīng)與地勘單位就條形基礎和筏板基礎實施的可行性、造價等多方面進行分析，最終與設計院達成共識，將樁基礎改做條形基礎和筏板基礎，既節(jié)省了投資又加快了進度。又如營盤街小學規(guī)模比原來擴大6畝，當?shù)卮逦笤诟浇a償1 200m2修建村委會，否則不支持拆遷。代建單位根據(jù)學校四周都有較寬的市政道路情況，提出了取消環(huán)形消防通道方案，結(jié)果既得到村民的支持，又不影響消防，還新增1 200m2的綠化面積。

三是權責明確，關系理順。由于援建工程的所有代建項目都是由湖南省政府出資，代建合同由工作隊與代建單位兩方直接簽訂，使用單位只提出合理的功能要求，而不再過問建設規(guī)模及投資規(guī)模，因此有效減少了使用單位在建設過程中對參建各方的約束作用，有利于充分發(fā)揮代建單位的專業(yè)化優(yōu)勢。

四是收費標準合理，代建單位積極性高。援川項目的代建管理費突破了原來的建設單位管理費的概念，這是一個很大的進步。代建的目的是控制投資，提高投資效益，而不是節(jié)省管理費用。以前的建設單位管理費，不需要給基建辦的員工工資、福利和獎金，甚至車輛、設備也可由建設單位提供。實行代建制后，代建項目部的人員工資、福利都需要開支，如果沒有利潤，代建單位將沒有積極性，形成不了產(chǎn)業(yè)。另外，30%節(jié)約資金獎勵也有較大激勵作用。由于使用單位介入較少，使得援川項目在優(yōu)化方案后實現(xiàn)投資節(jié)余成為可能。

五是援建隊沒有部門利益，支持力度大。湖南省援建隊是由省直1 9個單位和寧鄉(xiāng)縣委派的干部組成，各個部門都有，因此，沒有特殊的部門利益，與項目使用單位更是沒有利害關系，援建隊上下都是把援川建設當作一項政治任務來完成，秉著少花錢、多辦事、辦好事的原則來指導工作。在招標、采購等事項上都是公開、公正的。對代建單位在思想方面依靠放手，在技術方面充分相信，在廉政方面緊抓不懈，在聯(lián)系方面緊密及時，在操作層面不干預。并且協(xié)調(diào)理縣各有關部門全力支持，為代建工作順利進行提供了良好的環(huán)境。

當然，援川項目代建制模式也還存在一些問題，如援建隊機構層次較多，重大事項決策程序仍較繁復。另外，援建隊隊員大多數(shù)都是各機關的行政干部，對建設工作不熟悉，在某些程度上也會影響工作效率。同時，由于時間過緊，有的勘察、設計、施工、綠化隊伍和重要材料供應商的選擇并未按常規(guī)委托代建單位來招標，而是由援建隊直接組織招標選定了。這種做法的優(yōu)劣還有待評估。

三、湖南省代建工作的現(xiàn)狀及存在的問題

1.現(xiàn)狀

湖南省代建工作啟動始于2004年，為落實國務院關于投資體制改革的決定，湖南省人民政府決定由省發(fā)改委組織政府投資項目代建制試點工作，到目前為止，湖南省實行“代建制”的政府投資項目已有十幾個，從事代建工作的工程咨詢單位也越來越多，有業(yè)績的省內(nèi)機構已有七八家，符合資質(zhì)要求的更多。2009年9月1日，《湖南省政府投資項目代建制管理辦法》正式出臺，該《辦法》明確了發(fā)展改革部門為主管部門，省發(fā)改委也成立了專門管理機構——代建管理辦公室。這標志著湖南省的“代建制”已進入全面推行階段。

2.存在的問題

一是代建制推行進展緩慢。代建制從2004年試點至今已有5年多歷史，但并沒有在湖南形成聲勢。已經(jīng)實行“代建制”模式的項目基本上是省級財政全額撥款的項目，長沙、株洲兩市有一二個試點項目，其他市州試點工作還剛剛啟動。

二是社會認同度不夠?！按ㄖ啤笔莻€新生事物，從2004年《國務院關于投資體制改革的決定》中正式提出，至今也就5-6年時間，人們對此還不很熟悉，還存在很大的認識誤區(qū)，而項目的使用單位則基本上還是處于抵觸狀態(tài)，不放心將很不容易才爭取到的一次建設機會，移交到代建單位手里。

三是配套改革措施沒跟上?！按ㄖ啤弊鳛橥顿Y體制改革的一次重大舉措，無疑是一種發(fā)展方向，但是僅靠一個部門支持是遠遠不夠的，尤其需要財政、建設、規(guī)劃、國土、環(huán)保等政府職能部門的大力支持。目前很多部門尚不直接把代建單位作為建設主體，也沒有就代建制作出相應的政策規(guī)定。

四是代建單位的法律地位不明確。代建單位受誰的委托？跟誰簽合同？對誰負責？幾年來一直沒有定論?！逗鲜≌顿Y項目代建制管理辦法》中，仍然沒有明確代建單位的法律地位，只是規(guī)定受委托辦理某些事項，相當于一般服務性企業(yè)，不利于代建制的推行。代建單位由投資主管部門選定，但要與使用單位簽合同，不符合責權利相一致的原則，與使用方簽合同的模式也使代建單位束手束腳，給達到避免投資“三超”和杜絕腐敗行為的初衷增加了困難。

四、建議

1.進一步完善代建制的法規(guī)及相關制度

按國務院投資體制改革的決定，由國家發(fā)展改革部門來組織推行“代建制”，國家發(fā)改委則要求各省、市、自治區(qū)先行試點，因此，至今全國沒有一個統(tǒng)一的“代建制”法律法規(guī)，也就是說沒有一個統(tǒng)一的代建管理辦法，都是由各省、市、自治區(qū)自行制訂相關制度，代建制管理辦法具體內(nèi)容五花八門?！逗鲜≌顿Y項目代建制管理辦法》以湖南省人民政府令的形式發(fā)布，與此前的試行辦法相比，該《辦法》在很多方面更為完善，對進一步推行“代建制”有促進作用。但它仍需在實踐中持續(xù)改進。改進的重點在于兩個方面：一是明確代建單位的法律地位，即建設期間行使建設單位職責，充擔建設期業(yè)主；二是解決與使用單位合同簽訂問題。

鑒于《湖南省政府投資項目代建制管理辦法》剛剛出臺施行，不可能馬上修改，建議采取如下措施：

由省發(fā)展改革部門出臺一個湖南省人民政府令第2 4 1號的實施細則，說明：

第十條代建單位代理辦理以下（七條）事項，實際上是代行建設單位職責；

第十三條代建單位選定后，在代建單位和使用單位簽訂合同之前，明確一個程序：即投資主管部門在選定代建單位后，先給代建單位發(fā)一個代建委托函，規(guī)定工程項目的建設規(guī)模、投資估算、工期和主要功能要求，并明確此委托函作為代建合同的一部分，具有約束力，同時要求在一定期限內(nèi)擬定代建合同。同樣，委托函抄送使用單位，要求使用單位在同一期限擬定代建合同。這樣，既不違反《湖南省政府投資項目管理辦法》，又實際上起到了三方合同的作用。

第十五條解釋“具有與代建項目相應設計資質(zhì)的，可以承擔可行研究報告的編制”。其中“設計資質(zhì)”就是指國家發(fā)改委頒發(fā)的工程咨詢單位資質(zhì)中相關專業(yè)的可行性研究報告編制資質(zhì)。

2.制訂鼓勵和提倡政府投資項目實行代建制的具體措施

政府各有關職能部門積極支持，主要針對使用單位，調(diào)動使用單位的積極性。如發(fā)展改革部門優(yōu)先安排代建項目資金計劃，盡快發(fā)布代建格式合同；財政部門對代建項目的工程款支付設立專柜；建設部門對報建等事項設立代建項目窗口；規(guī)劃、環(huán)保等部門認可代建單位為業(yè)主身份辦理有關事項；物價部門盡快出臺代建管理費收費標準并監(jiān)督執(zhí)行等。更重要的是加強對自建項目的監(jiān)督和約束，各級政府應把基建事項納入使用單位的年度考核體系，如果采用代建制，則視為該項指標考核合格以上，否則，采用自建辦法，可以適用投資管理責任追究制。比如在建設過程中發(fā)生質(zhì)量、安全事故或投資超額，將視為考核不合格，追究單位領導班子責任，影響提拔任用，甚至可以參照計劃生育處罰條例，一票否決制，單位全體職工降一級工資等。

3.加強宣傳力度，求得社會共識

代建制的優(yōu)點是十分明顯的，它能夠較好地控制投資、質(zhì)量、工期、安全，提高政府投資項目的效益，并在制度上預防腐敗行為。但是，目前社會上了解的人并不多，因此需要加強宣傳力度。最終讓老百姓知道“代建”、監(jiān)督“代建”，讓政府各部門支持“代建”，讓使用單位廣泛接受“代建”。

為此建議以《湖南省政府投資項目代建制管理辦法》正式施行為契機，以投資主管部門為主體，組織一系列宣傳活動。

一是召開機關事業(yè)單位會議進行推廣。因為代建的對象主要是機關事業(yè)單位，尤其是教育、衛(wèi)生、文化、體育等部門的基建項目。

二是廣泛利用電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡等媒體進行新聞報道。

三是代建單位、使用單位采取各種形式，利用各種渠道主動宣傳。

4.加強對代建單位的培訓工作

目前的代建單位主要是工程咨詢、設計、監(jiān)理三類，大部分代建單位全過程管理水平不高，從業(yè)人員的綜合素質(zhì)還不能十分令人滿意，必須加強培訓工作。重點要培養(yǎng)一批復合型人才和綜合型公司。代建工作與監(jiān)理工作最大的不同就是需要更強的組織協(xié)調(diào)能力，其服務范疇遠遠超過工程實施階段，它要求既要懂技術，又要懂管理，還要懂得宏觀政策；既要與建筑工人打交道，又要與政府領導打交道，還要與相關方或工地周圍人民群眾打交道，要求有非常強的綜合管理能力。同時，代建涵蓋了項目的決策階段、準備階段、實施階段、竣工驗收階段，甚至還涉及了運營階段，需要跨專業(yè)、跨領域，因此，對代建單位的執(zhí)業(yè)資格的多領域、多專業(yè)、多學科有要求，對代建工程師的一專多能也有要求。投資主管部門應組織培訓，代建單位應積極參加培訓并完善各專業(yè)配置，以適應不斷發(fā)展的“代建制”需要。

5.進一步完善管理機構

目前湖南省發(fā)改委代建管理處人員少，專業(yè)不齊，只能適應試點和發(fā)展初期需要，隨著“代建制”進一步推行，必然需要一個像“援建工作隊”那樣的專業(yè)管理機構，在代建隊伍選擇、項目投資估算、概算，代建管理費的確定，項目代建人員確定、建設過程中代建單位與使用單位的關系協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮更大作用，使代建制管理更加規(guī)范，對代建單位項目管理過程監(jiān)督更加到位。所以，時機成熟時，可以借鑒廣東省的經(jīng)驗，在現(xiàn)有代建管理處的基礎上，成立一個有事業(yè)法人資格的代建管理局。屆時可以克服現(xiàn)在的二方合同模式的弊端，采用三方合同模式，這樣投資方（委托方）、代建方、使用方的責、權、利更加明確。

總之，《湖南省政府投資項目代建制管理辦法》已經(jīng)施行，“代建制”即將進入全面推行階段，作為湖南省推行代建制最大、最集中的一批項目——援川建設項目，無論是它成功的經(jīng)驗，還是從中發(fā)現(xiàn)的需要改進的問題，都是推行“代建制”的寶貴財富。隨著代建制法規(guī)的完善和制度的健全，湖南省代建制項目管理模式將會更加普及，一些國有企業(yè)的項目或外商投資項目也會進入這一領域。湖南“代建制”即將步入穩(wěn)健發(fā)展、堅實推進的軌道。

責任編輯：曹桂芝

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1004-3160（2010）03-0055-04

2010-03-14

1.劉軍，男，湖南衡陽人，湖南省發(fā)改委國家投資項目評審中心總經(jīng)濟師；2.謝盛文，男，湖南益陽人，湖南省國際工程咨詢中心代建管理處處長、高級工程師。