公民參與地方政府績效評估的動因解析

蘆 剛,徐彥山

(1.沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院,沈陽110000;2.中共哈爾濱市委黨校,哈爾濱 150080)

公民參與地方政府績效評估的動因解析

蘆 剛1,徐彥山2

(1.沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院,沈陽110000;2.中共哈爾濱市委黨校,哈爾濱 150080)

在有關(guān)公共事務(wù)參與的問題上,往往有“積極”、“搭便車”、“守門員”等三種不同類型的公民,在實(shí)際參與中分別表現(xiàn)出忠誠、冷漠、疏離等三種行為模式。根據(jù)行為主義的原理,任何參與行為都是在一定主體動因的驅(qū)使下進(jìn)行的,動因是參與行為的直接原因,公民參與行為實(shí)質(zhì)上就是主體的內(nèi)在動因和外部環(huán)境相互作用的結(jié)果。因此,要想真正地理解和說明公民參與行為,首先必須對公民的參與動因進(jìn)行解析。

地方政府;績效評估;公民參與;動因

動因?qū)θ藗兊膮⑴c行為主要有三個方面的功能:第一,始發(fā)功能,即動因可以引發(fā)公民參與行為。第二,指向功能,動因可以使參與行為朝著預(yù)期的方向進(jìn)行,即動因可以決定人們是主動參與還是被動參與,是為了信念而奮斗,還是為了利益而參與。第三,反饋?zhàn)饔?參與行為與動因之間有一個指向與相互反饋的作用。當(dāng)人們的動因在參與行為中得到實(shí)現(xiàn)時,便會進(jìn)一步強(qiáng)化動因,動因強(qiáng)化后會進(jìn)一步發(fā)展為參與行為。反之,則會弱化甚至停止參與行為。在實(shí)際生活中,公民參與行為往往不是由一種動因所引發(fā),而是幾種動因共同驅(qū)動的結(jié)果,它們主要包括利益動因、權(quán)力動因、價值動因、服從動因等。

一、利益動因:利益的爭取、實(shí)現(xiàn)與維護(hù)

馬克思主義認(rèn)為,利益不僅僅作為一種個人的東西或眾人的普遍的東西存在于觀念之中,而且首先是作為彼此分工的個人之間的相互依存關(guān)系存在于現(xiàn)實(shí)之中?！叭藗儕^斗所爭取的一切,都同他們的利益相關(guān)?！盵1]從根本上講,人們的一切行為都源自對利益的追求。同樣在公共事務(wù)領(lǐng)域,公民參與地方政府績效評估活動,就是為了通過評價和影響地方政府的行為與決策,來獲得或?qū)崿F(xiàn)有利于自己利益的分配?？梢哉f,公民參與的動因并非等值,在絕大多數(shù)場合下,利益是人們參與評估的最根本的動因。盡管人們對利益的認(rèn)識和表述存有某些差別,但在利益是各種需要及其滿足這一點(diǎn)上則是一致的?！袄娴淖晕覍?shí)現(xiàn)性源于人的需要的自我滿足,任何需要主體的任何需要,從其產(chǎn)生的那一刻起就帶有自我滿足的動力基因和目標(biāo)指向?！盵2]因此,需要是形成利益的根本前提,不斷追求各種各樣利益以滿足其需要是人們進(jìn)行社會實(shí)踐的基本動力。對此,?？擞羞^精辟的論述:“當(dāng)人的某些需要得不到充分滿足時,它就會使人產(chǎn)生一種想去滿足它的要求,或者,由于某些需要對人的感情和愛好具有很大的吸引力,它也會使人產(chǎn)生一種不斷重復(fù)的、在某些情況下不斷加深的要求,而利益正是人們?yōu)闈M足這種客觀引起的需要而出現(xiàn)的一種集中的、持續(xù)時間較長的意向。這種意向反映在人的行動上就是不斷地、努力地、頑強(qiáng)地、有時甚至是熱情地追求這種需要的滿足,也就是貫徹和實(shí)現(xiàn)他們的利益?！盵3]

一般來講,舉凡一切滿足人的物質(zhì)或精神需要的對象都屬于利益的范疇。利益具有多樣性,根據(jù)利益的社會性質(zhì)和內(nèi)容,可以將其劃分為物質(zhì)利益、政治利益和精神文化利益。物質(zhì)利益表現(xiàn)為滿足社會主體需要的吃、穿、住、行、用等客觀對象;政治利益表現(xiàn)為滿足社會主體需要的權(quán)力、地位等客觀對象;精神文化利益則表現(xiàn)為滿足社會主體需要的聲譽(yù)、信仰、享樂、自尊、他尊、自我實(shí)現(xiàn)等價值對象。物質(zhì)利益是最基本的利益,是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ),當(dāng)物質(zhì)利益得到一定程度滿足后,政治利益和精神文化利益將成為人們進(jìn)一步追求的對象,以滿足其更高層次的需求。因?yàn)槔娴男枨笥肋h(yuǎn)不會停留在一個水平和層次上,并且這里的利益追求與實(shí)現(xiàn),首先是針對個人而言,個人利益是利益關(guān)系構(gòu)成的基本要素。需要是人的本性,人的需要的內(nèi)在驅(qū)動形成人們追求利益的內(nèi)在動機(jī),這就是說,對各種利益的追求是人的社會活動的真正原因。自然,這也是人類從事和參與公共事務(wù)的真正原因。社會主體在追求利益時一般采取三種形式,即個體形式、集體形式、社會整體形式。社會整體形式是擴(kuò)大了的集體形式。因此,根據(jù)追求利益的形式和主體,又可分為個人利益、集體利益、社會公共利益。在這三者中,個人利益是基礎(chǔ),集體利益和社會公共利益都是在個體利益的基礎(chǔ)上集合起來的,離開了個體,集體和社會就失去了根基。

公民參與績效評估在很大程度上是受利益驅(qū)動的,其目的是維護(hù)或促進(jìn)自身、集體或社會公共的利益。正是因?yàn)檎冃О慰冃?、?jīng)濟(jì)績效、社會績效和文化績效等四個方面,對公民物質(zhì)利益、政治利益和精神文化利益產(chǎn)生重大的影響,甚至決定著公民利益的走向,公民才會參與地方政府的績效評估,發(fā)表看法,提出意見和建議,以求能夠有效地維護(hù)并實(shí)現(xiàn)其自身利益。而政府績效評估的內(nèi)容涉及到的往往是公共事務(wù),公民參與其中的結(jié)果往往是維護(hù)了集體的或公共的利益。在地方政府績效評估中,只有當(dāng)公民感到評估與其利益息息相關(guān),參與能夠有效維護(hù)其利益時,他們才會萌生參與地方政府績效評估的動機(jī)與期望,并積極參與到公共事務(wù)中。反之,他們則會對參與活動表現(xiàn)出漠然,并選擇放棄參與或假性參與。沒有利益上的驅(qū)動,公民參與地方政府績效評估的熱情很大程度上會被壓抑,從而導(dǎo)致地方政府績效評估在自上而下的向度上熱熱鬧鬧,在自下而上的向度上則冷冷清清。

二、權(quán)力動因:公民維護(hù)主權(quán)地位和權(quán)利

公民為了實(shí)現(xiàn)自身的利益要求,必須借助于各種政治工具和資源,其中政治權(quán)力和政治權(quán)利是最重要的兩種政治資源。因此,公民的利益要求往往直接表現(xiàn)為對政治權(quán)力和政治權(quán)利的追求、爭取、運(yùn)用和維護(hù)。也就是說,相對于公民所追求的根本目的——利益要求來說,政治權(quán)力和政治權(quán)利只是其實(shí)現(xiàn)手段或工具,而相對于公民的參與行為來說,則是其直接動因。政治權(quán)力是政治上占統(tǒng)治地位的階級、集團(tuán)或個人所具有的以國家強(qiáng)制力控制被統(tǒng)治階級、集團(tuán)或個人行為的能力。掌握政治權(quán)力的階級、階層、政黨、集團(tuán)或個人必然在政治過程中處于支配性的主導(dǎo)地位。因此,政治權(quán)力是人們追求自身利益的直接工具和強(qiáng)有力的保障[4]。不擁有政治權(quán)力的階級、階層、政黨、集團(tuán)或個人則一般處于被支配的客體地位,無法或難以對政治體系和政治過程發(fā)生實(shí)質(zhì)性的影響。這決定了政治權(quán)力是下至公民、上至政治精英追逐政治、參與公共事務(wù)的主要動機(jī)。在民主政治的條件下,公民維護(hù)自己的主權(quán)地位和憲法規(guī)定的公民權(quán)利,則是一般公民參與公共事務(wù)的基本原因。在現(xiàn)代,民主政治主要有五個原則:(1)自由平等原則。每個公民都是自由的、平等的,都可以自由、平等參與政治,享有平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。(2)公民主權(quán)原則。所謂公民主權(quán)原則,即公民是國家的權(quán)力主體,國家的一切權(quán)力屬于全體公民。所以說,民主就是人民的統(tǒng)治,就是人民當(dāng)家做主。(3)所有權(quán)和管理權(quán)分離的原則。公民的主權(quán)既可以由公民直接行使,又可以將主權(quán)加以分割,分割為所有權(quán)和管理權(quán)。公民擁有主權(quán)的所有權(quán),而把對主權(quán)的管理權(quán)委托給由他們選舉產(chǎn)生的代表去行使。(4)政府的權(quán)力受到限制的原則。由代表組成的政府權(quán)力是有限制的,在規(guī)定的時間內(nèi)行使有限制的權(quán)力。(5)監(jiān)督和自由選擇代表原則。根據(jù)委托代理理論,公民把自己的主權(quán)委托給代理人(主要指政府)以后,可能出現(xiàn)三種情況,一是代理人對權(quán)力的行使以多數(shù)人意志和利益為宗旨;二是以公共權(quán)力謀私,侵犯公民的主權(quán)和權(quán)利;三是政府的政策失誤,破壞了公民的權(quán)利,動搖了公民的主權(quán)地位。其中后兩種情況都可能導(dǎo)致公民對主權(quán)的喪失,使少數(shù)掌權(quán)者成為主權(quán)的真正所有者。公民為維護(hù)自己的地位,保護(hù)公民權(quán)利,就必須運(yùn)用主權(quán)所有權(quán)所表現(xiàn)出來的監(jiān)督代理人(即政府)的權(quán)力。

因此,為了激發(fā)公民參與地方政府績效評估的參與動因,必須賦予和保障公民的參與權(quán)力。賦權(quán)的核心是政府績效的各利益相關(guān)者之間的權(quán)力再分配,簡言之,即增加政府績效的利益相關(guān)者尤其是農(nóng)民與普通市民在地方政府績效評估中的發(fā)言權(quán)和評價權(quán)。賦權(quán)的目的不是將評估推向更低層,而是將參與權(quán)交到那些最靠近事態(tài),對政府績效最了解、體會最深的人員或組織手中。沒有權(quán)力的賦予,公民參與只是一種形式主義,并且公民也不能真正地影響政府績效評估。通過對政府績效的利益相關(guān)者包括對普通民眾與傳統(tǒng)的社會弱勢群體的賦權(quán),使得目標(biāo)群體對政府績效評估自然而然地建立起主體意識,這是實(shí)現(xiàn)公民參與及政府績效評估的可持續(xù)性的根本前提。對政府和政府績效評估執(zhí)行機(jī)構(gòu)來說,首先,賦權(quán)給政府績效的利益相關(guān)者,通過充分聽取他們的意見和放大他們在政府績效評估中的聲音來實(shí)現(xiàn)參與,不僅僅強(qiáng)調(diào)目標(biāo)群體參與政府績效評估的實(shí)施過程,更重要的是參與對政府績效評估的方向和內(nèi)容的決策。正如謝爾·安斯汀所指出的,真正意義上的公民參與,不但包括被告知信息、獲得咨詢和發(fā)表意見等法律賦予公民的最基本權(quán)利,而且還包括公民對項(xiàng)目整個過程的參與和控制。其次,在政府績效評估的利益相關(guān)者內(nèi)部,對其中的“精英(包括政府機(jī)構(gòu)、人大)”來說,賦權(quán)給普通民眾和社會弱勢群體或“社會邊緣化群體”,通過充分聽取他們的意見和放大他們在政府績效評估過程中的聲音來實(shí)現(xiàn)公民參與。

三、價值動因:為了實(shí)現(xiàn)某種理想或信仰

政治價值有兩層含義,一是指人們所希求的具有政治意義的事物。例如,拉斯韋爾把權(quán)力、財(cái)富、尊重、正直、仁愛、幸福、技能等人們希望得到的事物看成有價值的事物。伊斯頓認(rèn)為,價值包括權(quán)力、財(cái)富、技能、知識、安全、聲譽(yù)等有形或無形的事物,而政治就是對社會價值的權(quán)威性分配。二是人們對政治體系、政治活動、政治文化等政治現(xiàn)象的評價的標(biāo)準(zhǔn)、尺度。這兩種意義上的價值都是行為的動機(jī)。但構(gòu)成價值觀意義上的價值則是第二種含義的價值。價值觀就是人們對價值關(guān)系、價值創(chuàng)造活動、價值物及其意義的認(rèn)識的系統(tǒng)化反映,從而形成的價值取向和心理定式。它包括價值觀點(diǎn)(或思想觀點(diǎn))、目標(biāo)意向、信仰、信念、價值取向、心理定式等等。價值觀是驅(qū)使人們行為的內(nèi)部動力,是公民參與行為主要動因之一。它一旦形成就具有相對的穩(wěn)定性,形成一定的價值取向和行為定式,影響人們的行為。價值、價值觀為什么會成為公民參與績效評估的動因?它又是怎樣成為公民參與績效的動因的呢?一方面,價值觀,尤其是政治價值觀一經(jīng)形成就滲透于人們的思維和行為過程之中,規(guī)范和影響人們認(rèn)識、判斷行為的取向,成為行為主體判斷正義與邪惡、進(jìn)步與落后、是與非、優(yōu)與劣、善與惡、美與丑等政治價值的標(biāo)準(zhǔn)。如果地方政府的某個部門或某些行政人員違背、破壞、踐踏了行為主體信守的或多數(shù)人共識的價值準(zhǔn)則,人們就會參與評估,以維護(hù)這些價值準(zhǔn)則。另一方面,一定的政治價值觀是社會的上層建筑在人們思想意識中的反映,往往會形成比較固定的價值取向,并衍生出某種信念和行為準(zhǔn)則,表現(xiàn)為一個社會絕大多數(shù)階層、階級普遍接受的判斷標(biāo)準(zhǔn)和衡量尺度。我國人民民主專政的國體決定了只有人民才是國家和社會真正的主人。我國的政府是人民的政府,代表人民行使管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力。因此,我國最廣大的人民群眾對既有的政治體系是認(rèn)同的。在現(xiàn)實(shí)生活中,公民基于對政府的認(rèn)同及由此所帶來的政治效能感和政治責(zé)任感,則會積極、主動、自覺地參與政府的績效評估。

為此,要培養(yǎng)具有積極“公民資格”的公民。由于被邊緣化的公民很容易忘記本身有履行公民資格的責(zé)任,如果公民不斷地被邊緣化,或被代表的程度很低,他們就可能認(rèn)為,他們的觀點(diǎn)和偏好很少得到認(rèn)真對待,很少被平等地與其他人的觀點(diǎn)和偏好相權(quán)衡,很少在一個公平或正義的過程中得以評估。這樣,他們幾乎找不出什么良好的理由能讓他們參與評估活動,并把這個過程看做有權(quán)威的。因此,需要培養(yǎng)積極的公民資格,增強(qiáng)公民的主體性、責(zé)任感和公民意識。公民資格被認(rèn)為是一種集體的權(quán)利與義務(wù),是某種形式的公民信仰。因此,在公民社會中具有公民資格的公民所形成的公民意識和建立的公民責(zé)任是公民參與的基礎(chǔ)。公民的主體性和公民意識是良好、有效公民參與的基本條件。沒有形成公民意識和公民責(zé)任就沒有真正意義上的公民參與,同時有了具有公民資格和良好民主素養(yǎng)的公民,才有民主的行政官員與民主的政治人物,他們之間的互動才能形成真正意義上的民主行政。在一個社會的治理體系中,必須真正確立公民的主體地位,才能避免公民參與流于形式。正如羅勃貝拉指出的“要建立一個端正、平等的社會,必須靠老百姓有理智的參與公共事務(wù),以及不斷的提供建設(shè)性的意見”[5]。在績效評估中亦是如此,必須確立公民在績效評估中的主體地位,增強(qiáng)公民的主體性意識,從而喚起公民的參與意識,承擔(dān)公民的參與責(zé)任。從此意義上說,公民強(qiáng)化公民資格,增強(qiáng)主體性、責(zé)任感和公民意識對其能否積極參與到績效評估中來具有關(guān)鍵性的作用。在此,公民應(yīng)該樹立“城市主人”的意識,從而有效保障其公共利益的實(shí)現(xiàn)。同時,公民必須革除傳統(tǒng)的等、靠、要的消極思想,要努力成為一個有責(zé)任心的人。應(yīng)使自我管理、自我服務(wù)、伸張正義成為社會公民普遍學(xué)習(xí)和模仿的美德,并由此推而廣之。

四、服從動因:組織的命令、動員或暗示

我國地方政府績效評估發(fā)展的復(fù)合動力,一方面來自公民和民間組織基于利益訴求和權(quán)利維護(hù)基礎(chǔ)上的自主性公民參與實(shí)踐的逐步推動;另一方面也依賴于政治體系為適應(yīng)現(xiàn)階段公民日益增長的參政需求而作出的相應(yīng)調(diào)整和改革。正是在政治權(quán)力體系與民間力量的互動和博弈中,演繹出了我國現(xiàn)階段政府績效評估發(fā)展的漸進(jìn)性邏輯。同樣,我國公民參與地方政府績效評估的改革和發(fā)展動力,也主要是來自公民主體自下而上的自主性參與和政治權(quán)力體系的自上而下改革相結(jié)合。像我國這樣一個政府主導(dǎo)型國家,剛剛從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)體制,政府對社會控制能力仍然非常強(qiáng),公民對政府績效評估的實(shí)踐和參與需求,必須經(jīng)過政治權(quán)力體系的確認(rèn)和疏導(dǎo)。為了能夠讓公民有序地參與到地方政府績效評估中,政府常常通過動員或號召等形式發(fā)動公民參與,以使公民的參與納入預(yù)設(shè)的軌道上來。服從動因通常是在兩種情況下出現(xiàn)的:一是公民對政府績效缺乏認(rèn)知,沒有動力去參與績效評估過程,而參與本身既是一項(xiàng)權(quán)利,也是利益維護(hù)的方式,鑒于此,政府有必要通過暗示、動員甚至是強(qiáng)制性措施、法令,弗里德曼稱為“家長”作風(fēng),來促使公民參與評估過程,這是從被動走向主動的一個過渡。二是政府動員公民參與評估過程是政府為了獲得某種合法、合理化的認(rèn)同,為了獲取某種政策資源或政治支持。無論哪種情況,公民的角色都是被動的、消極的。美國政治學(xué)家喬·薩托利(Sartori G.)認(rèn)為:“參與的含義就是親自參與,是自發(fā)自愿的,也就是說參與不是被卷進(jìn)來的,更不是被迫的、被促動的?！盵6]盡管這種動員性、號召性的參與在一定的條件下有它的積極意義,是必要的,但這種參與并非來自公民內(nèi)心自覺:或者是出于對領(lǐng)導(dǎo)者的崇拜和盲從,或者迫于政治壓力,或者是一種從眾行為。嚴(yán)格地說,這不是真正意義上的公民參與內(nèi)部動因,而只是一種外在的“驅(qū)動力”。

但無論是內(nèi)部動因,還是外在的“驅(qū)動力”,公民參與將改變過去以“官僚為中心”的政府結(jié)構(gòu),成為以“公民為中心”的公民治理行政形態(tài),這一改變將首先對一向主導(dǎo)政府運(yùn)作的行政官僚造成最大的沖擊,可能產(chǎn)生的抗拒也最強(qiáng)烈。而公民參與能否落實(shí),一項(xiàng)需要考慮的因素就在于行政官僚的態(tài)度,即地方政府及其行政人員對加強(qiáng)公民參與機(jī)制的看法如何?是否能夠配合公民參與的需求而愿意作改變,或是根本就認(rèn)為公民沒有這樣的能力來參與公共事務(wù)?帕特南、福山等人的研究表明,政府的開放與透明度以及它們對公民參與民主形式的理解態(tài)度和推動作用,對公民參與的范圍、程度和效果具有直接的影響。事實(shí)上,公民成功地參與評估,除了公民個人能夠體認(rèn)到其主體地位,具有對公共事務(wù)的敏感性以及對地方政府績效的評判能力之外,還需要整個社會和政府的支持與配合,尤其是作為評估客體的地方政府而言,更要優(yōu)化其管理理念和行為方式,消除制約公民參與評估因素的影響,為公民提供更多的參與機(jī)會,創(chuàng)造更好的參與條件。在當(dāng)代中國,這一點(diǎn)尤為明顯。

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D638

A

1008-8520(2010)02-0089-04

2010-01-05

國家行政學(xué)院2009年招標(biāo)課題(09Z BKT041)

蘆剛(1978-),男,遼寧鐵嶺人,教師,博士。

[責(zé)任編輯:孫 霽]