淺論水資源管理

黃家福

（張家界市永定區(qū)水利局 張家界市 427000）

水資源作為人類賴以生存的資源，進入21世紀以來，更加為人們所認識，曾有人預言未來的戰(zhàn)爭很有可能是對水資源的控制，此話絕非危言聳聽。2010年初我國西南多省及湖南湘西北的大干旱，更給我們敲響了警鐘。水資源是不可再生資源，我國水資源人均占有量只有世界平均水平的1/4，還是一個缺水國度。湖南省河湖水系發(fā)達，降雨相對充沛，但受地理位置和氣候的影響，降雨時空分布不均，局部地區(qū)季節(jié)性缺水、工程性缺水、水質性缺水依然嚴重，“水多、水少、水臟”嚴重影響到人民的生產生活，很大程度上阻礙了社會經濟的發(fā)展。水資源對經濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力舉足輕重，國家應盡早將水資源管理作為戰(zhàn)略問題來對待，努力實現(xiàn)水資源管理的科學、有序、可控、持續(xù)利用，確保經濟社會的穩(wěn)步發(fā)展。

1 水資源科學管理應具有的特征

（1）符合國情的水資源法規(guī)體系。

國家對水資源管理的理念、方針、政策應通過法律法規(guī)形式予以確定，以保證連續(xù)性和穩(wěn)定性。市場經濟是規(guī)則經濟，各種經濟活動也必須依據(jù)規(guī)則開展，需要通過法規(guī)來規(guī)范全社會對稀缺資源的利用?！端ā肥撬Y源管理的基本法律依據(jù)，還應根據(jù)我國經濟社會和水利發(fā)展實際情況，充分體現(xiàn)中國特色社會主義制度的價值理念，完善水資源管理法規(guī)體系。

（2）產權明晰的水權制度。

根據(jù)市場經濟的資源權屬和優(yōu)化配置理論，明晰的水資源使用權是發(fā)揮市場基礎性作用優(yōu)化配置水資源的前提條件。按照現(xiàn)行《水法》，水資源屬于國家所有，實行分級管理。因此，我國水權制度是涉及水資源管理權、開發(fā)經營權、使用權和排污權的制度體系。建立符合我國特點的水權制度，管理權界定、開發(fā)經營權許可與使用權和排污權明晰同等重要。開發(fā)經營權是管理權和使用權轉換的中間環(huán)節(jié)，排污權是利用經濟手段保護水資源的重要措施。由于國家經濟體制處于轉型和完善過程中，水資源使用存在歷史延續(xù)，因此水權制度建設應整體進行。

（3）有序的水市場規(guī)則。

由于水資源流動和變化不固定等自然屬性，即使在水權制度不完善階段，地域性和隨機性的水市場也會存在。水權制度為水市場奠定基礎，水市場推動水權制度完善，二者是交叉作用和相輔相成發(fā)展的。水市場不是完全自由競爭的市場，對進行交易的用水類型應受政府宏觀控制，只能是準市場。應建立水市場準入規(guī)則，市場準入規(guī)則是對生產用水類型的政策約束。為實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置，利用經濟手段協(xié)調區(qū)域之間的利益關系，水市場也應包括區(qū)域水資源管理權出讓和水資源開發(fā)經營權轉讓。水資源管理權出讓和水資源開發(fā)經營權轉讓要有相對穩(wěn)定的期限，生產用水的使用權、排污權轉讓可劃分為長期轉讓、中期轉讓和臨時轉讓等多種形式。為推動節(jié)約用水和保護水環(huán)境，維持水市場有序運行和公平交易，交易規(guī)則可作為政府對水資源利用的政策導向。在水市場交易規(guī)則中應對不同轉讓類型和不同轉讓形式設定具體的政策限制；在遵循價值規(guī)律和供求規(guī)律基礎上，應針對不同類型交易制定價格形成原則。

（4）嚴格的水資源開發(fā)、經營許可和完善的水價格形成機制。

水資源經過開發(fā)后進入流通市場成為商品水，開發(fā)與經營具有密切聯(lián)系，在一定程度上是難以完全分割的整體。水作為商品進入市場，由市場主體對其進行經營，這必然要求水資源開發(fā)活動也要通過市場主體來承擔。水資源開發(fā)是經濟效益、社會效益和環(huán)境效益的結合，作為一種特殊商品，其經營主體一旦確定后，就具有市場壟斷性，這可能導致開發(fā)經營主體的經營行為違背市場規(guī)則。建立符合市場競爭規(guī)律的水資源開發(fā)經營許可制度是經濟管理措施不可或缺的組成部分。為避免 “市場失靈”現(xiàn)象發(fā)生，應在水資源開發(fā)和經營階段引入競爭機制，通過市場競爭選擇水資源開發(fā)經營主體，通過水價形成機制和用水戶參與市場管理約束經營主體的經營行為。

水價形成機制是促進節(jié)約用水和保護消費者利益的關鍵因素，也是經濟管理措施的核心內容。由于用水性質的多樣性，使得水價形成機制具有復雜性。水價管理在遵循價值規(guī)律和供求規(guī)律的同時，應將具有公共利益特征的用水和經濟發(fā)展用水區(qū)別對待。當前，我國許多地區(qū)都在研究和探索水價形成機制，并取得成功經驗，主要是規(guī)定符合國情的水資源使用費和累進式水價確定原則。

水資源使用費是將水資源使用中外部成本內部化的最有效形式，政府應采用作為對水資源使用的經濟政策導向，通過設定不同的收費標準，鼓勵、限制和約束水資源使用類型。將水資源使用費作為財政專項收入，由中央和地方政府通過財政預算用于水資源保護和公益性水資源開發(fā)及其管理等特定項目。

2 符合市場規(guī)律的有序的政府宏觀調控

水資源是具有流域整體屬性的稀缺資源，怎樣實行科學合理的利用，優(yōu)化配置，使其發(fā)揮最大的社會效益、經濟效益和環(huán)境效益，服務民生，目前來說，政府的宏觀調控應占主導地位，政府在水資源規(guī)劃體系、水利工程建設、水資源監(jiān)測預警、開發(fā)與保護、水資源調度等方面在遵循市場規(guī)律的基礎上要努力實現(xiàn)科學合理、效益為上、兼顧公平，重點是水資源的供求管理和保護管理，力爭區(qū)域平衡、行業(yè)平衡。

（1）規(guī)劃體系是基礎。

水資源規(guī)劃是由流域和區(qū)域綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃、專項規(guī)劃和專題研究等組成的規(guī)劃體系。水資源規(guī)劃體系是科學管理的基礎，也是依法管理水資源的重要依據(jù)。綜合規(guī)劃的基本任務是評價流域或區(qū)域內水資源開發(fā)利用狀況，研究分析流域或區(qū)域自然條件及特點，評價水資源承載能力和水環(huán)境承載能力，預測經濟社會發(fā)展趨勢和用水前景，按照科學發(fā)展觀要求，研究流域或區(qū)域內水資源配置、開發(fā)、節(jié)約、保護和宏觀經濟社會活動之間的關系，擬定不同發(fā)展階段在流域或區(qū)域采取的解決供需矛盾的各種措施，以及實施步驟和水資源管理的意見和建議等。

目前湖南省在水資源管理上，主要采用的是區(qū)域管理模式，即省、市、縣三級管理，沒有按流域來進行管理，湘、資、沅、澧四大水系沒有設立專門的流域管理機構（洞庭湖設有洞庭湖水利工程管理局），從而出現(xiàn)“多龍管水”，弊端不少?？茖W地說應切實加強流域管理，設置專門流域管理機構，將流域管理與區(qū)域管理相結合，從規(guī)劃、開發(fā)、利用、監(jiān)測、防災、治污、經營等多方面協(xié)調控制，以實現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理和調度，增強水行政主管部門對水資源管理的調控能力。

（2）工程建設和管理是保障。

水資源的合理有效調配依賴于水利工程，首先是大江大河大湖的治理，怎樣確保江河安瀾，科學合理地利用和管好過境水資源、保護好源頭是江河治理的主要任務。攔河筑壩、梯級開發(fā)，跨地調水、堤防建設，機電排灌，除險加固，水庫山塘、渠道挖潛，集水井窖等各類型水利工程都可為攔蓄水量、開發(fā)能源、服務民生、防災減災提供基礎保障。新中國成立以來，特別是“98”大洪水后，湖南省的水利工程建設成就斐然，水資源調控能力不斷增強，防汛抗旱、河湖疏浚、農田灌溉、人飲安全、水利景觀等方面建設為經濟社會的發(fā)展提供了極大的保障，同時也探索出“四種水利”的經營理念和管理模式，水利產權制度改革縱深發(fā)展，水資源逐步得到充分有效合理的利用。

（3）完善水資源監(jiān)測體系。

監(jiān)測體系是水資源管理的基礎設施，也是現(xiàn)代化管理的必備物質條件，是實行行政管理手段和經濟管理手段的保證。水資源適時調度、水資源變化狀態(tài)監(jiān)控和水市場交易量測都需要有監(jiān)測體系實施檢測。監(jiān)測體系由信息采集系統(tǒng)、信息傳輸系統(tǒng)、信息分析處理系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)及其相應硬件設備組成。監(jiān)測體系要與水系相對應，覆蓋所有計量斷面、各種需要監(jiān)測的取水口和排水口。

水資源管理還涉及洪水管理、水生態(tài)管理和水利工程管理等其它水利管理領域，既相互緊密聯(lián)系，又有區(qū)別。在節(jié)水型社會建設中，各項管理缺一不可。應遵循社會主義市場經濟規(guī)律，完善管理體系，聯(lián)合發(fā)揮作用，支撐和保障經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

（4）廣泛宣傳，創(chuàng)建節(jié)水型社會。

水資源的戰(zhàn)略地位越來越為世界所認知，國際上將每年的3月22日作為世界水日，中國也將世界水日連后的7天作為中國水周，每年確定不同的水資源宣傳主題，以喚起各界的重視和民眾的認識。應該說這些年來的大力宣傳和歷年的洪旱災害，特別是由于降雨少和水體污染引起的人飲安全問題，更加深了各級政府和民眾對水資源科學管理的認識，但我們覺得還遠遠不夠，邊建設邊破壞、只顧眼前不顧長遠、只重建不重管、亂排濫砍現(xiàn)象還時有發(fā)生，有禁不止、有法不依、違法難究在某些時間和某些地方仍不同程度存在，這都需要加以改變。要建立宣傳的長效機制，講究實效，通過不同方式和載體，寓教于樂，大力宣傳《水法》、《水資源條例》等水法律法規(guī)，同時政府帶頭執(zhí)行，在行政審批，規(guī)劃設計、監(jiān)測預警等方面嚴格執(zhí)法，確保法律的嚴肅性和權威。公眾對水資源享有知情權，政府要定期向公眾發(fā)布本地區(qū)的水資源情勢，以使公眾了解當前狀況，同時鼓勵單位和個人，研究、倡導、推廣節(jié)水新技術、新工藝、新設備和先進管理經驗，讓社會各界都來關心水、愛護水、節(jié)約水，形成合力，共建節(jié)水型社會。