環(huán)境影響評價中的公眾參與問題

李軍華 楊珊珊

(新疆環(huán)境保護科學(xué)研究院烏魯木齊830011)

環(huán)境影響評價中的公眾參與問題

李軍華 楊珊珊

(新疆環(huán)境保護科學(xué)研究院烏魯木齊830011)

環(huán)境影響評價中的公眾參與問題已成為社會生活和經(jīng)濟建設(shè)中的熱點問題,對決策科學(xué)化民主化和社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要的推動作用。本文分析了我國環(huán)境影響評價中公眾參與實踐狀況以及存在的問題,試圖從擴大并完善公眾參與評價方式、健全環(huán)境信息公開制度等方面探討如何進一步完善和推動公眾在環(huán)境影響評價中的參與。

環(huán)境影響評價;公眾參與;問題

環(huán)境影響評價已成為環(huán)境法中的-項基本法律制度,是實現(xiàn)科學(xué)綜合決策的根據(jù)和前提,對社會公眾的生活質(zhì)量和經(jīng)濟建設(shè)的環(huán)境影響發(fā)揮著重要的控制監(jiān)管作用。由于環(huán)境問題的涉眾性和決策民主化的必然要求,環(huán)境影響評價中的公眾參與問題成為社會和政府職能部門共同關(guān)注的焦點。

1 環(huán)境保護中公眾參與的涵義

公眾參與是環(huán)境保護領(lǐng)域里,公民有權(quán)通過一定的程序或途徑,以一定的方式參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動和環(huán)境管理,并有權(quán)對政府的決策行為、管理行為以及單位、個人的環(huán)境資源利用行為進行監(jiān)督,使得各項行為活動符合廣大公眾的切身利益,且有利于環(huán)境保護。從性質(zhì)上看,公眾參與首先是一項重要的程序性權(quán)利,是公眾參與環(huán)境保護的法律依據(jù)。它將環(huán)境保護自力救濟納入到法制化的軌道之中,不僅有利于解決復(fù)雜多樣的環(huán)境問題,還便于對政府行為和他人行為進行全方位、全過程的有效監(jiān)督和制約。從社會學(xué)角度講,所謂公眾參與就是指社會群體、社會組織、單位或個人作為主體在權(quán)利、義務(wù)范圍內(nèi)所從事的有目的的社會行動。公眾參與方式有很多,包括:咨詢委員會、非正式小型聚會、一般公開說明會、社區(qū)組織說明會、公民審查委員會、聽證會、發(fā)行手冊簡訊、郵寄名單、小組研究、民意調(diào)查、設(shè)立公共通訊站、記者會邀請意見、發(fā)信邀請意見、回答民眾疑問等[1]。

2 我國環(huán)境影響評價中公眾參與的實踐

2.1 相關(guān)法律法規(guī)的改革

從制度背景來看,2002年頒布的《環(huán)境影響評價法》對環(huán)境影響評價中的公眾參與作了具體的規(guī)定,國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價。2006年2月14日,國家環(huán)?？偩职l(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》,不僅明確了公眾參與環(huán)評的權(quán)利,而且規(guī)定了參與環(huán)評的具體范圍、程序、方式和期限。

2.2 公眾實踐

由于長期以來經(jīng)濟優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略,使得我國環(huán)保事業(yè)尤其是環(huán)境影響評價方面的公眾參與進程緩慢。近年來各種污染事件的出現(xiàn)給受污染民眾的健康和生活造成了巨大影響,公眾對環(huán)境保護的呼聲日趨高漲,公眾參與環(huán)保的意識也與日俱增,涌現(xiàn)出很多民間環(huán)保組織。在這樣的情況下,促使環(huán)保部門在開展工作中大力加強與民間組織和公眾的合作,充分利用公眾媒體的力量,推動了公眾在環(huán)境影響評價中的參與度。但從我國目前國情而言,公眾參與性受到各種因素的制約,《環(huán)境影響評價法》規(guī)定專項規(guī)劃、建設(shè)項目等進行環(huán)境影響評價中應(yīng)當(dāng)有公眾的參與,但這一制度實質(zhì)上沒有得到有效執(zhí)行,社會公眾幾乎沒有參與的經(jīng)歷。

3 公眾參與存在的問題

3.1 公眾參與的立法分散

2006年頒布的《環(huán)境影響評價法》對環(huán)境影響評價中的公眾參與作了具體的規(guī)定,2006年2月14日國家環(huán)保總局正式發(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》,它是我國環(huán)境保護領(lǐng)域第一部專門關(guān)于公眾參與的規(guī)范性文件。該《辦法》明確了公眾參與的權(quán)利和具體程序,《辦法》的頒布雖然使環(huán)境影響評價中公眾參與制度化,公民參與權(quán)得到初步的明確和完善,但是我國公民環(huán)境參與權(quán)包括環(huán)境影響評價中的公民參與還存在諸多不足,最明顯的缺陷在于立法對公眾參與的規(guī)定顯得分散,不系統(tǒng)、不集中,這不利于實踐中的執(zhí)行,也會導(dǎo)致有些立法規(guī)定的矛盾。同時有些規(guī)定只是間接體現(xiàn)在法規(guī)和政策性文件中,其等級較低,權(quán)威性較小,約束力較差,況且在我國相關(guān)制度體系不是很完備的情況下,這些規(guī)定也不便于公眾掌握[2]。環(huán)境影響評價中的公民參與權(quán)已經(jīng)成為法定的公民基本權(quán)利,但根據(jù)權(quán)利法定的要求,公民參與權(quán)的具體內(nèi)容、行使方式、程序等應(yīng)由法律層次的法進一步加以具體化。同時,《辦法》僅僅將公眾參與作為征求公眾意見的一種手段,而沒有將公民參與權(quán)作為一項基本權(quán)利看待,對公民參與權(quán)具體內(nèi)容的抵抗權(quán)、救濟權(quán)等還沒涉及,環(huán)境影響評價中的公民參與權(quán)仍不具體,公眾可以參與評價的范圍受到諸多限制。

3.2 公眾可以參與評價的范圍受到諸多限制

雖然經(jīng)過《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的原則規(guī)定和《辦法》的初步完善,我國公民環(huán)境參與權(quán)初具形態(tài),但公眾可以參與評價的范圍還受到諸多限制,《環(huán)評法》第十一條和第二十一條規(guī)定,對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃和對環(huán)境可能造成重大影響,應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目,才允許公眾參與評價。一方面對可能造成不良環(huán)境影響的規(guī)劃、對環(huán)境可能造成重大影響的建設(shè)項目容易受規(guī)劃編制機關(guān)的主觀影響,使允許公眾參與的范圍不易確定。另一方面要同時直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益對環(huán)境可能造成重大影響的限制過于嚴格,并且還是要已經(jīng)過規(guī)劃編制機關(guān)的價值判斷,公眾的參與權(quán)一開始就受到了諸多限制。

3.3 公眾參與缺乏必要的環(huán)境信息支持

雖然我國現(xiàn)行《環(huán)境影響評價法》較以前環(huán)評制度在范圍上有了拓寬,但我國的公眾參與還僅限于對專項規(guī)劃和建設(shè)項目的參與,這種參與仍然不夠,還有很多不完善的地方,如對控告檢舉權(quán)、協(xié)助公務(wù)權(quán)、程序公眾參與缺乏必要的環(huán)境信息,支持環(huán)境信息獲得量的多少決定了公眾參與程度的高低、掌握了充分的環(huán)境信息,公眾才可能決定是否參與某項環(huán)?；顒?。在環(huán)境信息的公示方面還遠遠不能滿足公眾的需求,更缺少有效的程序和制度保障,使公眾參與缺乏必要的基礎(chǔ)條件,缺乏公眾參與的司法保障機制。

4 進一步完善公眾參與環(huán)評的思路

《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》的頒布雖然使公民參與權(quán)得到初步的明確,但我國環(huán)境影響評價中的公民參與還存在諸多缺陷和不足,尤其在公民參與的可行性具體規(guī)定方面,還有很多需要進一步完善的地方。

4.1 明確公眾參與的公正程序

任何權(quán)利或制度如果沒有具體明確程序的保障,必然不能充分發(fā)揮效力。如《法國環(huán)境法典》、德國《聯(lián)邦污染控制法》、日本《環(huán)境影響評價法》等各國相關(guān)環(huán)境法律都規(guī)定了相應(yīng)的公眾參與程序。而我國雖然建立了公眾參與制度,卻缺失這些權(quán)利確認和保護的具體程序。建立相應(yīng)的公眾參與程序,必須保證程序的公正性,以保證公眾參與的公信力。法、德等國以政府組織模式實現(xiàn)行政性參與,由政府有關(guān)部門組織和主持諸如環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境影響評價、環(huán)境規(guī)劃等環(huán)境保護活動。我國選擇了日本模式,由項目建設(shè)者來組織和主持環(huán)境評價。理論上而言,政府組織的公正性相對更強,因為在市場經(jīng)濟成熟、法制完善的國度,政府相對能在公眾與公眾參與人間保持中立性,而公眾參與相對人有自己不同于公眾的特殊利益,在環(huán)境利益上甚至與公眾處于對立面,中立性缺失,完全可能依靠其組織和主持公眾參與的機會作出有利于自己的結(jié)果。從"搭便車"發(fā)生的機會條件來看,我國目前的市民社會背景下更應(yīng)當(dāng)采用法國模式,由環(huán)境保護部門組織公眾參與,而且應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定相關(guān)政府、機構(gòu)、企業(yè)等人員不得作為公眾參與,從而解除公眾的“人情”障礙,確保公眾參與的公信力。

4.2 健全環(huán)境信息公開制度

公眾知情權(quán)是參與權(quán)的前提,因此必須保證公眾能夠獲取充分的相關(guān)信息。公眾相對于政府和公眾參與相對人而言,信息資源占有少,因此,必須由政府和相關(guān)機構(gòu)、企業(yè)主動或被強制地提供充分的信息。我國的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》中對于信息公開的主體、范圍、方式以及法律責(zé)任都有明確的規(guī)定,但在具體實施過程中,還存在許多技術(shù)性的制約因素,應(yīng)該進一步完善?？梢越梃b法國《環(huán)境法典》,不僅規(guī)定公眾有權(quán)得到相關(guān)信息,而且詳盡地規(guī)定公眾獲得信息的相關(guān)渠道[3]。此外,公眾在參與環(huán)評時最需要的是公開與透明,除相關(guān)的環(huán)境信息以外,還包括建設(shè)單位和評價單位的操作過程等,而媒體的參與是實現(xiàn)公開與透明的重要途徑。在現(xiàn)實生活中,公眾接受信息最便捷的方式是媒體,而媒體作為介入者,可以更加清晰、客觀地認識和記錄整個環(huán)評的過程,以及與環(huán)評有關(guān)的各方行為本質(zhì),從而使環(huán)境影響評價工作的質(zhì)量更高。為此應(yīng)該將媒體的參與合理化地納入到環(huán)境信息公開制度中。

4.3 擴大并完善公眾參與評價方式

根據(jù)先進國家實施的經(jīng)驗,公眾參與方式有很多,包括公民審查委員會、小組研究等。日本法規(guī)定公眾參與環(huán)境影響評價的方式有:公開評價資料,組織公眾評議會,在評價報告中記載公眾意見,公眾參與評價報告的制度,這非常值得借鑒。此外,還應(yīng)該鼓勵和推動民間環(huán)保組織的參與,將分散的個體有機地組織起來,致力于維護公眾的環(huán)境權(quán)利。除了以上立法、制度方面的改善外,還應(yīng)該從技術(shù)性的角度為公民參與環(huán)評提供更好的條件,例如提供便利的參加場所、降低參加程序的成本等等。

[1]葉俊榮.環(huán)境政策與法律[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2003.

[2]呂忠梅.環(huán)境法新視野[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2000.

[3]汪勁.中外環(huán)境影響評價制度比較研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006.

X820.3

A

1673-288X(2010)06-0031-03

李軍華(1975—),女,甘肅人,助理工程師,主要從事環(huán)境影響評價工作。