建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作改革設(shè)想

張 瑞

鄭州市工程質(zhì)量監(jiān)督站（450000）

工程質(zhì)量是建筑行業(yè)的永恒主題,做好工程質(zhì)量的監(jiān)督管理是各級政府建設(shè)行政主管部門工作的核心。隨著《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》以及各種規(guī)章、規(guī)范性文件的相繼出臺和實施，質(zhì)量監(jiān)督管理步入了新的發(fā)展階段。深化監(jiān)督機構(gòu)改革，促進工程質(zhì)量水平的提高，成為監(jiān)督部門面臨的新課題和新挑戰(zhàn)。隨著監(jiān)督改革的逐步深入，監(jiān)督機構(gòu)的行政執(zhí)法身份將更加明確，不再混同于建設(shè)市場各方主體，不再充當(dāng)教練員，而是作為執(zhí)法者的身份，促使企業(yè)認真履行管理職責(zé)，催生相關(guān)協(xié)會的行業(yè)管理更加繁榮規(guī)范。監(jiān)督工作逐步轉(zhuǎn)入全面的行政執(zhí)法，真正實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

1 現(xiàn)階段仍需要加強工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作，監(jiān)督機構(gòu)必須存在

質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)是從事質(zhì)量監(jiān)督工作的，因而，在探討質(zhì)監(jiān)機構(gòu)改革方向之前,先要分析一下現(xiàn)階段對質(zhì)量監(jiān)督工作的需求。

1.1 在建與在用工程需要質(zhì)量監(jiān)督

本世紀頭20年，是我國全面建設(shè)小康社會時期。這一時期，我國城鎮(zhèn)化率不斷提高，工程建設(shè)規(guī)模持續(xù)高漲，新建工程質(zhì)量監(jiān)督任務(wù)十分繁重，這一時期，在用工程的質(zhì)量監(jiān)督工作也將日益重要。我國五、六十年代建設(shè)的工程，其安全使用壽命陸續(xù)到期,一些八十年代甚至九十年代建設(shè)的低質(zhì)量工程，其使用安全也可能會暴露出來。

1.2 監(jiān)管漏洞，需要填補

近十年來，各地大興開發(fā)區(qū)，搞封閉管理，不少開發(fā)區(qū)內(nèi)工程處于政府的質(zhì)量監(jiān)管之外；前些年長期體制不順（至今也未完全理順），不少裝修工程未受質(zhì)量監(jiān)督；由于監(jiān)管法規(guī)滯后、監(jiān)管體制不順、監(jiān)管力量不足，很多住宅小區(qū)配套工程、專業(yè)市政工程、私人自建工程、農(nóng)村建筑工程未受到政府質(zhì)量監(jiān)管。

1.3 制度缺失，留下風(fēng)險

隨著市場化程度的提高，建設(shè)、設(shè)計、施工等單位的所有制多元化、流動性和變動性增強，質(zhì)量責(zé)任主體的易變性與工程質(zhì)量責(zé)任的長期性之間的矛盾越來越突出。工程質(zhì)量出了問題，質(zhì)量責(zé)任者可能早已不存在，質(zhì)量責(zé)任將難以追究，處理費用將難以落實，這將可能造成社會動蕩。而監(jiān)督機構(gòu)對每一個工程所設(shè)置的檔案能夠有效地查找、約束建設(shè)者。

1.4 法規(guī)滯后，問題多多

工程在交付使用后，作為不動產(chǎn)，具有長期使用價值，在使用過程中可能會有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)換和功能的轉(zhuǎn)換,如開發(fā)商將房子賣給購房戶、辦公樓轉(zhuǎn)讓、大會堂改成洗浴中心等，由此可能帶來的一系列質(zhì)量責(zé)任、質(zhì)量爭議、質(zhì)量鑒定、質(zhì)量賠償問題至今沒有明確的規(guī)定。

1.5 監(jiān)測制度不健全，安全遺患多

由于沒有建立工程質(zhì)量的定期監(jiān)測制度，不少工程處于帶病工作狀態(tài),如80年代末90年代初建設(shè)的幕墻工程不少都有安全隱患。

以上大量問題的存在，說明當(dāng)前和今后相當(dāng)一段時期，仍需要加強工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作，監(jiān)督機構(gòu)必須存在。

2 改革現(xiàn)行的工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，逐步將 “受建設(shè)行政主管部門委托”改為“法律法規(guī)直接授權(quán)”

今后，隨著市場機制的逐步完善，政府的質(zhì)量監(jiān)督管理工作主要為:1）制定質(zhì)量法規(guī)，出臺質(zhì)量政策，審定發(fā)布技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)；2）監(jiān)督檢查各方質(zhì)量行為，巡視工程質(zhì)量；3）查處違反質(zhì)量管理法規(guī)的責(zé)任者；4）某種情況下，決定工程的使用與停用；5）處理危及生命、財產(chǎn)安全的重大質(zhì)量問題。那么這些工作以現(xiàn)在的行政主管部門委托的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)是難以承擔(dān)以上工作的。因為根據(jù)我國行政處罰法和行政許可法的規(guī)定，受委托的事業(yè)單位履行行政管理職能時，其職權(quán)受到很大限制。全國不少監(jiān)督機構(gòu)沒有行政執(zhí)法權(quán)，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，只能是上報給建設(shè)行政主管部門處罰。如果以后監(jiān)督工作全面轉(zhuǎn)為執(zhí)法監(jiān)督,勢必會因執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法程序致使工作無法繼續(xù)開展。

那么,如何解決呢。我們可以這樣去想像或者去提議：國家設(shè)立質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局監(jiān)督產(chǎn)品質(zhì)量,也可以設(shè)立一個機構(gòu)監(jiān)督工程質(zhì)量。應(yīng)改革現(xiàn)行的工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，變?yōu)檎约旱膶Ｂ毠こ藤|(zhì)量監(jiān)管隊伍?？梢苑抡展簿峙c交警支隊、消防支隊之間的關(guān)系，將工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)變?yōu)檎嘘P(guān)管理部門下設(shè)的工程質(zhì)量監(jiān)督管理局，并在建設(shè)法律、法規(guī)中明確規(guī)定其職權(quán)。那么,監(jiān)督機構(gòu)今后可以是行政機構(gòu)，也可以是法律法規(guī)直接授權(quán)的事業(yè)單位,這也就取得了執(zhí)法權(quán)，為今后全面執(zhí)法監(jiān)督創(chuàng)造了必要的條件。

3 調(diào)整監(jiān)督機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置，按照 “大綜合”、“大巡檢”、“大服務(wù)” 的職能合理設(shè)置

今后,隨著政府職能的轉(zhuǎn)變,“大綜合”、“大巡檢”、“大服務(wù)”是監(jiān)督職能的方向。所以，要及時調(diào)整內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，以適應(yīng)今后的發(fā)展需要。綜合部門的主要工作是:1）把住進口關(guān)，要辦好工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)，嚴格檢查從業(yè)單位和人員資格，確保建筑活動從業(yè)者的素質(zhì)；2）把住出口關(guān)即使用許可關(guān)，通過審查參建單位提供的質(zhì)量證明材料和掌握的工程質(zhì)量情況，防止有安全隱患或主要使用功能不能保證的工程交付使用。巡檢部門的主要工作是:在工程建設(shè)過程中，對轄區(qū)內(nèi)工程進行巡回檢查，實施宏觀管理，發(fā)現(xiàn)問題，進行行政處罰，掌握工程質(zhì)量整體狀況，保證全市工程質(zhì)量水平。服務(wù)部門的主要工作是:1）為參建方各責(zé)任主體、廣大人民群眾做好服務(wù)工作，體現(xiàn)和諧社會，建立、健全管理制度，細化、完善現(xiàn)行的管理制度，制度應(yīng)公開、具體，可操作性強，盡可能減少政府對建筑活動的不必要的干預(yù)；2）做好精品示范、新材料、新工藝的推廣工作；3）做好用戶投訴工作，保證群眾的根本利益不受損害。

4 推動中介機構(gòu)蓬勃發(fā)展，保證工程質(zhì)量水平

隨著相關(guān)法規(guī)的健全、市場機制的完善、市場主體的成熟、全社會質(zhì)量意識的提高，工程質(zhì)量管理水平和工程質(zhì)量都會逐步提高。但在整個社會主義初級階段，各地區(qū)存在著較大的經(jīng)濟發(fā)展差異,也存在著較大的消費水平、管理環(huán)境、管理水平的差異。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府監(jiān)管會越來越宏觀，越來越少，但是，就鄭州地區(qū)而言，整個建設(shè)行業(yè)的管理與誠信水平、人員素質(zhì)等情況還是不容樂觀的，政府完全退出微觀管理后，會不會再次產(chǎn)生大的整體質(zhì)量滑波?

所以，大量的工作今后的方向是分解給中介機構(gòu)去做，可以建立質(zhì)量保險機制、發(fā)展工程質(zhì)量檢測行業(yè)、培育質(zhì)量中介服務(wù)機構(gòu)，還可以發(fā)展工程評優(yōu)機構(gòu)、推動工程社會驗房師制度等等。監(jiān)督部門在管好參建單位行為質(zhì)量的同時，要牢牢抓好這些保證工程質(zhì)量水平的中介機構(gòu),制定相應(yīng)的行業(yè)管理規(guī)則，用政府行業(yè)監(jiān)管等手段，引導(dǎo)中介機構(gòu)的健康、蓬勃發(fā)展。通過這些中介機構(gòu)，來代替政府對整個建筑市場進行 “監(jiān)、幫、促”，把好工程質(zhì)量關(guān)，交給廣大人民群眾合格放心的建筑產(chǎn)品，體現(xiàn)和諧社會、安定團結(jié)。

5 完善質(zhì)量監(jiān)督管理法規(guī)體系，確保執(zhí)法監(jiān)督工作的深入開展

監(jiān)督工作要向執(zhí)法監(jiān)督轉(zhuǎn)變,必須有完善的監(jiān)督管理法規(guī)體系作為日常工作的依據(jù)。目前，省、市的質(zhì)量監(jiān)督管理法規(guī)體系還不夠完善，可操作性較差。所以，必須完善質(zhì)量監(jiān)督管理法規(guī)體系，有與之配套的實施細則，才能為執(zhí)法監(jiān)督的深入開展提供有效的保證。

5.1 質(zhì)量監(jiān)督管理有關(guān)法規(guī)體系尚不完善

目前,在工程質(zhì)量監(jiān)督過程中對違法違規(guī)行為進行處罰時，所參照的法律法規(guī)與現(xiàn)實情況差別較大，還缺乏有力、適度的處罰依據(jù)。如對各種原因所引起的監(jiān)理失控行為，很容易界定其錯誤行為的性質(zhì),但相應(yīng)的處罰措施卻跟不上，沒有詳細的、針對性強的、量“刑”適當(dāng)?shù)姆蓷l款可以運用；同時，對有些參建方的違法行為的處罰額度已遠遠超出其經(jīng)濟實力所能承受的范圍,使得執(zhí)法程序難以進行下去；這使得對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題，甚至質(zhì)量事故無法及時做出有效、準(zhǔn)確的處理。

5.2 完善質(zhì)量監(jiān)督管理法規(guī)體系，出臺行政處罰細則

要強化政府對工程質(zhì)量監(jiān)督的重要職能,當(dāng)務(wù)之急就是盡快健全和完善有關(guān)法規(guī)，提高質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法工作的可操作性,才能確保監(jiān)督機構(gòu)正常、嚴肅地開展監(jiān)督和管理工作，使建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作進一步全面、深入地開展，真正實現(xiàn)依法治質(zhì)。

對于行政執(zhí)法，國家、省條例的處罰數(shù)額過大，難以執(zhí)行；對于技術(shù)執(zhí)法，目前尚無相關(guān)的執(zhí)法依據(jù)。所以今后要出臺相應(yīng)的處罰細則，作為建筑法律法規(guī)的必要補充，也作為日常執(zhí)法監(jiān)督的主要依據(jù)。細化到能具體執(zhí)行的程度，如:確定違反強制性條文的諸如不做衛(wèi)生間混凝土翻邊的罰款額度、使用建設(shè)行政主管部門或市政府禁止使用的材料、施工和監(jiān)理管理人員在檢查中不在崗或未落實管理責(zé)任等等，列出明細的罰款額度。再如,如果情況惡劣可以暫扣執(zhí)業(yè)人員或企業(yè)的證書等。這是執(zhí)法的基礎(chǔ)性文件，有了實施的細則，才能保證執(zhí)法監(jiān)督深入的開展。