第三講：海河水利委員會(huì)的依法行政和水行政執(zhí)法

主講人：劉 洪

（水利部海河水利委員會(huì)，天津 300170）

黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國(guó)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)取得了顯著成績(jī)。黨的十五大確立依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本方略。1999年九屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過的 《中華人民共和國(guó)憲法修正案》第十三條規(guī)定“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。作為依法治國(guó)的重要組成部分，近10多年來依法行政也取得了明顯進(jìn)展。1999年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（國(guó)發(fā)〔1999〕23號(hào)），各級(jí)政府及其工作部門加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格行政執(zhí)法，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，依法辦事的能力和水平不斷提高。黨的十六大把發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，并明確提出 “加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政”。2004年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），確立了全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過10年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，并明確規(guī)定了今后10年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施。同月，水利部下發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)＜全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要＞的通知》，對(duì)全國(guó)水利系統(tǒng)貫徹落實(shí)《綱要》提出了具體實(shí)施意見。

1 依法行政

1.1 依法行政的概念

依法行政是指行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法取得和行使其行政權(quán)力，對(duì)其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的原則。依法行政也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下對(duì)政府活動(dòng)的要求，是政治、經(jīng)濟(jì)及法治建設(shè)本身發(fā)展到一定程階段的必然要求。

1.2 全面推進(jìn)依法行政的必要性

依法治國(guó)反映了新時(shí)期執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)方式的基本特征，是從全局上、長(zhǎng)遠(yuǎn)上統(tǒng)管一切的。依法行政作為依法治國(guó)基本方略的重要組成部分，反映了行政機(jī)關(guān)運(yùn)作方式的基本特征，本身就是體現(xiàn)黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政作用的重要方面，同樣是從全局上、長(zhǎng)遠(yuǎn)上統(tǒng)管各級(jí)政府和政府各部門的各項(xiàng)工作的。行政權(quán)力的運(yùn)用，充分體現(xiàn)著國(guó)家政權(quán)的性質(zhì)，密切聯(lián)系著社會(huì)公共利益和公民的個(gè)人利益，事關(guān)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的興衰成敗。各級(jí)政府和政府各部門的工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要從鞏固我們黨的執(zhí)政地位、維護(hù)國(guó)家政權(quán)的高度，根據(jù)我國(guó)人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)，全面、深刻地領(lǐng)會(huì)依法行政的精神實(shí)質(zhì)，充分認(rèn)識(shí)依法行政的重大意義，增強(qiáng)依法行政的自覺性，不斷提高依法行政的能力和水平。

1.3 全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想

全面推進(jìn)依法行政，必須以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持執(zhí)政為民，忠實(shí)履行憲法和法律賦予的職責(zé)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，提高行政管理效能，降低管理成本，創(chuàng)新管理方式，增強(qiáng)管理透明度，推進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)。

1.4 依法行政的基本原則

依法行政必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者的有機(jī)統(tǒng)一；必須把維護(hù)最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)；必須維護(hù)憲法權(quán)威，確保法制統(tǒng)一和政令暢通；必須把發(fā)展作為執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，堅(jiān)持以人為本和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展；必須把依法治國(guó)和以德治國(guó)有機(jī)結(jié)合起來，大力推進(jìn)社會(huì)主義政治文明、精神文明建設(shè)；必須把推進(jìn)依法行政與深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能有機(jī)結(jié)合起來，堅(jiān)持開拓創(chuàng)新與循序漸進(jìn)的統(tǒng)一，既要體現(xiàn)改革和創(chuàng)新的精神，又要有計(jì)劃、有步驟地分類推進(jìn)；必須把堅(jiān)持依法行政與提高行政效率統(tǒng)一起來，做到既嚴(yán)格依法辦事，又積極履行職責(zé)。

1.5 依法行政的基本要求

——合法行政。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。

——合理行政。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則。要平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。

——程序正當(dāng)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。

——高效便民。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織。

——誠(chéng)實(shí)守信。行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。

——權(quán)責(zé)統(tǒng)一。行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)管理職責(zé)，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。

江寧以悠久的歷史文化與古都風(fēng)貌著稱，是著名的“六朝古都”“十朝都會(huì)”，清朝時(shí)是江南的政治文化中心之一。江寧景觀一級(jí)目錄和二級(jí)目錄的數(shù)量與蘇州相同，帝王陵如明太祖陵，園林如瞻園等，都吸引了康、乾二帝的關(guān)注。

1.6 海河水利委員會(huì)推進(jìn)依法行政

海河水利委員會(huì)是水利部在海河流域、灤河流域和魯北地區(qū)區(qū)域內(nèi) （以下簡(jiǎn)稱流域內(nèi)）的派出機(jī)構(gòu)，代表水利部行使所在流域內(nèi)的水行政主管職責(zé)，為具有行政職能的事業(yè)單位。

作為水利部所屬的流域管理機(jī)構(gòu)，海河水利委員會(huì)要將依法行政、依法治水從全局上、長(zhǎng)遠(yuǎn)上統(tǒng)管流域管理的各項(xiàng)工作，即將依法行政、依法治水落實(shí)到水資源管理和保護(hù)、防汛抗旱、水行政執(zhí)法、水利規(guī)劃計(jì)劃管理、水利工程管理、建設(shè)管理、項(xiàng)目管理、水土保持、水文管理、水利資金管理、人事管理和外事管理等流域水利工作的各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)。全面推進(jìn)依法行政、依法治水工作要求海河水利委員會(huì)要切實(shí)加強(qiáng)自身建設(shè)，加強(qiáng)廉政建設(shè)，堅(jiān)持從嚴(yán)治政；要依法管理全流域的水事活動(dòng)，做到依法決策、依法辦事、依法處理問題。

海河水利委員會(huì)推進(jìn)依法行政、依法治水的重點(diǎn)工作主要有：第一，建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制，實(shí)行科學(xué)民主決策；第二，理順內(nèi)部職能分工，建立協(xié)調(diào)高效的運(yùn)行機(jī)制；第三，貫徹實(shí)施《行政許可法》，規(guī)范行政許可行為；第四，建立健全突發(fā)性事件預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高應(yīng)對(duì)水事危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的能力；第五，建立健全規(guī)章制度，維護(hù)流域水事秩序；第六，完善行政監(jiān)督制度和機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)法隊(duì)伍管理；第七，規(guī)范部門預(yù)算管理，強(qiáng)化財(cái)務(wù)集中核算；第八，大力推進(jìn)政務(wù)公開，不斷增加工作透明度；第九，加大普法工作力度，提高各級(jí)機(jī)關(guān)工作人員依法行政觀念和能力。

2 水行政執(zhí)法

2.1 行政執(zhí)法

行政執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，依照法定職權(quán)和法定程序，將法律、法規(guī)和規(guī)章直接應(yīng)用于個(gè)人或組織，使國(guó)家行政管理職能得以實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)。

2.2 水行政執(zhí)法

水行政執(zhí)法是指水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)和法律、法規(guī)授權(quán)的其他組織，按照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，在水事管理領(lǐng)域里，依法對(duì)水行政管理的相對(duì)人采取的直接影響其權(quán)利義務(wù)，或者對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的行使和履行情況直接進(jìn)行監(jiān)督檢查的具體行政行為。

2.3 水行政執(zhí)法體系

水行政執(zhí)法體系包括組織體系、執(zhí)法運(yùn)行體系和執(zhí)法保障體系。組織體系是指水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍；執(zhí)法運(yùn)行體系是指水政監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)和執(zhí)法運(yùn)行的制度體系；執(zhí)法保障體系是指保障執(zhí)法活動(dòng)順利進(jìn)行的物質(zhì)條件和能力建設(shè)。

2.4 海河水利委員會(huì)的水行政執(zhí)法項(xiàng)目

根據(jù)《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律法規(guī)規(guī)章和《關(guān)于水利部、流域管理機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法項(xiàng)目及依據(jù)和國(guó)家防汛抗旱總指揮部、流域防汛（抗旱）總指揮部行政強(qiáng)制項(xiàng)目及依據(jù)的公告》（水利部公告2008年第25號(hào)）的規(guī)定，海河水利委員會(huì)的水行政執(zhí)法項(xiàng)目共有4個(gè)部分107項(xiàng)：其中，第一部分行政許可有18項(xiàng)，包括取水許可、水工程建設(shè)規(guī)劃同意書、入河排污口設(shè)置同意、河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)方案審查、河道采砂批準(zhǔn)、河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目位置和界限審查、非防洪建設(shè)項(xiàng)目洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告審批、河道管理范圍內(nèi)有關(guān)活動(dòng)批準(zhǔn)、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書審批、不同行政區(qū)域邊界水工程批準(zhǔn)、護(hù)堤護(hù)岸林木采伐審核同意、堤頂、戧臺(tái)兼作公路批準(zhǔn)、江河故道、舊堤、原有水利工程設(shè)施填堵、占用、拆毀批準(zhǔn)、壩頂兼作公路批準(zhǔn)、占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施審批、水利工程開工審批、設(shè)立或撤銷專用水文測(cè)站批準(zhǔn)、水文監(jiān)測(cè)資料使用審查；第二部分行政處罰（行政處理措施）有76項(xiàng)，包括水資源管理方面18項(xiàng)、河道管理方面13項(xiàng)、水工程管理方面10項(xiàng)、水文管理方面8項(xiàng)、水行政許可管理方面6項(xiàng)、水利建設(shè)質(zhì)量管理方面5項(xiàng)、水利建設(shè)安全生產(chǎn)方面16項(xiàng)；第三部分行政強(qiáng)制有9項(xiàng)；第四部分行政征收有4項(xiàng)，包括取水許可證費(fèi)、河道采砂管理費(fèi)、河道工程修建維護(hù)管理費(fèi)、占用農(nóng)業(yè)灌溉水源及設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)。

此外，海河防汛抗旱總指揮部的水行政執(zhí)法項(xiàng)目只有行政強(qiáng)制部分共2項(xiàng)，包括強(qiáng)行清除阻礙行洪的障礙物、緊急處置壅水、阻水嚴(yán)重的橋梁、引道、碼頭和其他跨河工程設(shè)施。

2.5 水政監(jiān)察

水政監(jiān)察是指水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)和法律法規(guī)授權(quán)的其他組織，依據(jù)水法規(guī)的規(guī)定對(duì)公民、法人或者其他組織遵守、執(zhí)行水法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)違反水法規(guī)的行為依法實(shí)施行政處罰、采取其他行政措施等行政執(zhí)法活動(dòng)。

2.6 水政監(jiān)察隊(duì)伍

《水政監(jiān)察工作章程》（水利部令第20號(hào)）第二條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門、水利部所屬的流域管理機(jī)構(gòu)或者法律法規(guī)授權(quán)的其他組織（以下統(tǒng)稱水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)）應(yīng)當(dāng)組建水政監(jiān)察隊(duì)伍，配備水政監(jiān)察人員，建立水政監(jiān)察制度，依法實(shí)施水政監(jiān)察?！?/p>

2.7 水政監(jiān)察隊(duì)伍的主要職責(zé)

（1）宣傳貫徹《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)水土保持法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》等水法規(guī)。

（2）保護(hù)水資源、水域、水工程、水土保持生態(tài)環(huán)境、防汛抗旱和水文監(jiān)測(cè)等有關(guān)設(shè)施。

（3）對(duì)水事活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，維護(hù)正常的水事秩序。對(duì)公民、法人或其他組織違反水法規(guī)的行為實(shí)施行政處罰或者采取其他行政措施。

（4）配合和協(xié)助公安和司法部門查處水事治安和刑事案件。

（5）對(duì)下級(jí)水政監(jiān)察隊(duì)伍進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。

（6）受水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)委托，辦理行政許可和征收行政事業(yè)性規(guī)費(fèi)等有關(guān)事宜。

2.8 水政監(jiān)察人員

水政監(jiān)察人員是指實(shí)施水政監(jiān)察的執(zhí)法人員。水政監(jiān)察人員必須具備下列條件：①通過水法律、法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)的法律知識(shí)的考核；②有一定水利專業(yè)知識(shí)；③遵紀(jì)守法、忠于職守、秉公執(zhí)法、清正廉潔；④具有高中以上文化水平，其中水政監(jiān)察總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)的負(fù)責(zé)人必須具有大專以上文化水平。

水政監(jiān)察人員上崗前應(yīng)按規(guī)定經(jīng)過資格培訓(xùn)，并考核合格。

2.9 水政監(jiān)察人員的職權(quán)與責(zé)任

水政監(jiān)察人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，可依法行使下列職權(quán)：①進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查、勘測(cè)和取證等；②要求被調(diào)查的公民、法人或其他組織提供有關(guān)情況和材料；③詢問當(dāng)事人和有關(guān)證人，作出筆錄、錄音或錄像等；④責(zé)令有違反水法規(guī)行為的單位或個(gè)人停止違反水法規(guī)的行為，必要時(shí)可采取防止造成損害的緊急處理措施；⑤對(duì)違反水法規(guī)的行為依法實(shí)施行政處罰或者采取其他行政措施。

水政監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)忠于職守、遵紀(jì)守法，不得徇私舞弊。對(duì)有違法、違紀(jì)、失職、瀆職行為的水政監(jiān)察人員，由水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)視其情節(jié)輕重，給予批評(píng)教育或行政處分；構(gòu)成犯罪的，由有關(guān)部門依法追究刑事責(zé)任。

2.10 海河水利委員會(huì)水政監(jiān)察隊(duì)伍的建設(shè)與管理

根據(jù) 《水政監(jiān)察工作章程》（水利部令第20號(hào)）第六條第四款 “水利部所屬的流域管理機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置水政監(jiān)察總隊(duì)、水政監(jiān)察支隊(duì)、水政監(jiān)察大隊(duì)”的規(guī)定和水利部 《關(guān)于加強(qiáng)水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)的通知》（水政法〔1999〕135號(hào)）精神，海河水利委員會(huì)及其直屬管理局設(shè)置水政監(jiān)察總隊(duì)，直屬各管理局下屬的河務(wù)局（水閘樞紐或水庫管理處）設(shè)置水政監(jiān)察支隊(duì)，河務(wù)局下屬的基層管理局設(shè)置水政監(jiān)察大隊(duì)。

目前，海河水利委員會(huì)共組建水政監(jiān)察隊(duì)伍66支，其中：①水政監(jiān)察總隊(duì)5支，包括海河水利委員會(huì)水政監(jiān)察總隊(duì)以及委直屬的4個(gè)管理局 （漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局、引灤工程管理局、海河下游管理局和漳河上游管理局）水政監(jiān)察總隊(duì)；②水政監(jiān)察支隊(duì)24支，包括海委水政監(jiān)察總隊(duì)下設(shè)2支支隊(duì)，漳衛(wèi)南局水政監(jiān)察總隊(duì)下設(shè)10支支隊(duì)，引灤局水政監(jiān)察總隊(duì)下設(shè)3支支隊(duì)，海河下游局水政監(jiān)察總隊(duì)下設(shè)6支支隊(duì)，漳河上游局水政監(jiān)察總隊(duì)下設(shè)3支支隊(duì)；③水政監(jiān)察大隊(duì)37支，均隸屬于漳衛(wèi)南局水政監(jiān)察總隊(duì)。

海河水利委員會(huì)先后頒布了《海委行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定》、《海委執(zhí)法錯(cuò)案責(zé)任追究制度》、《海委執(zhí)法巡查制度》、《海委執(zhí)法辦案制度》、《海委水政監(jiān)察人員工作守則》、《海委水政監(jiān)察人員培訓(xùn)與考核辦法》、《海委水行政執(zhí)法統(tǒng)計(jì)與檔案管理辦法》、《海委水政監(jiān)察裝備配置與使用管理辦法》、《海委水政監(jiān)察建設(shè)項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定（試行）》共9項(xiàng)水政監(jiān)察制度，全面規(guī)范了海委系統(tǒng)各級(jí)水政監(jiān)察隊(duì)伍的水行政執(zhí)法行為。