內(nèi)部會(huì)計(jì)控制在水利經(jīng)濟(jì)管理中的重要作用

嚴(yán) 威，王志偉

（1.海河水利委員會(huì)海河下游管理局，天津 300061；2.天津生物化學(xué)制藥有限公司，天津 300368）

1 水利事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的必要性

1.1 內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的定義

有關(guān)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的定義，中外會(huì)計(jì)理論界有許多論述和爭(zhēng)議。大體來(lái)說(shuō)內(nèi)部控制分為內(nèi)部會(huì)計(jì)控制和內(nèi)部管理控制。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制是指被審計(jì)單位為了保證業(yè)務(wù)活動(dòng)的有效進(jìn)行，保護(hù)資產(chǎn)的安全和完整，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤與舞弊，保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)、合法、完整而制定和實(shí)施的政策和程序。

1.2 內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的目的

從國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐情況看，內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的作用表現(xiàn)在內(nèi)外兩個(gè)方面：對(duì)內(nèi)有助于單位經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和資產(chǎn)的安全和完整，有利于提高單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理水平；對(duì)外則有助于國(guó)家法律、法規(guī)、政策的貫徹執(zhí)行，有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的健康發(fā)展。水利事業(yè)單位強(qiáng)化內(nèi)部會(huì)計(jì)控制主要是為了用好各項(xiàng)財(cái)政資金，提高資金使用效益，保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。歸納起來(lái)，體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

（1）水利經(jīng)濟(jì)管理的需要。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，特別是在新舊體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)環(huán)境趨于復(fù)雜，一些單位內(nèi)部控制薄弱、管理松弛的現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，如利用辦理采購(gòu)、投資、招標(biāo)等業(yè)務(wù)來(lái)?yè)p公肥私等。通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部控制，可以有效地避免或降低風(fēng)險(xiǎn)。

（2）提高單位管理水平的需要。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，科學(xué)、合理地組織單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，確保其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，是單位得以生存和發(fā)展的重要前提。健全的內(nèi)部控制制度能夠處理好單位內(nèi)部各部門(mén)及人員之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，從而有力地推動(dòng)單位整體管理水平的提高，保證單位經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（3）規(guī)范會(huì)計(jì)人員行為的需要。會(huì)計(jì)工作的產(chǎn)生與發(fā)展、會(huì)計(jì)工作在單位管理工作中的核心地位以及會(huì)計(jì)人員對(duì)單位信息的擁有量決定了會(huì)計(jì)人員是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的最佳實(shí)施者。通過(guò)建立嚴(yán)格、規(guī)范的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度，能在很大程度上防止錯(cuò)誤和舞弊的發(fā)生。

2 水利事業(yè)單位在內(nèi)部會(huì)計(jì)控制方面存在的幾個(gè)突出問(wèn)題

我國(guó)事業(yè)單位類(lèi)型繁多，單位組織形式、結(jié)構(gòu)存在很大的差異。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)有130多萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位、3 000余萬(wàn)職工，擁有各項(xiàng)資產(chǎn)3 000多億元。但是目前對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的運(yùn)用研究還很有限。在中國(guó)期刊網(wǎng)上輸入題名“內(nèi)部會(huì)計(jì)控制”，查詢1990—2006年發(fā)表的論文共有2 214篇，再輸入“事業(yè)單位”只有53篇，二者的比例為100∶2.3。由此可見(jiàn)，內(nèi)部會(huì)計(jì)控制理論對(duì)事業(yè)單位的研究明顯不足。目前，水利事業(yè)單位資金大多來(lái)源于財(cái)政預(yù)算撥款，在資金使用中，不講經(jīng)濟(jì)效益，不進(jìn)行成本核算，花錢(qián)向上要，不夠再追加，內(nèi)部沒(méi)有資金使用來(lái)源的壓力，外部沒(méi)有有效的社會(huì)審計(jì)、監(jiān)督，從而使很多單位對(duì)會(huì)計(jì)內(nèi)部控制缺乏足夠的重視，導(dǎo)致問(wèn)題叢生。2006年9月11日，國(guó)家審計(jì)署在2006年第5號(hào)審計(jì)公告中公布了“42個(gè)部門(mén)、單位2005年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果”。其中，每個(gè)單位都存在不同程度的違法、違規(guī)行為，而且不乏一些一級(jí)預(yù)算單位。僅以水利行業(yè)為例，2006年3月審計(jì)署發(fā)布2006年第1號(hào)審計(jì)公告，公布了部分水利建設(shè)資金和水利項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果。除此前已披露的違法違規(guī)使用財(cái)政資金、亂收費(fèi)等問(wèn)題外，審計(jì)結(jié)果還進(jìn)一步揭示出當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)投資決策失誤、財(cái)政資金使用效益不高和損失浪費(fèi)嚴(yán)重等問(wèn)題。一方面是大批水利建設(shè)項(xiàng)目因配套資金未落實(shí)而無(wú)法如期完成，另一方面卻有大量資金被滯留、擠占挪用和損失浪費(fèi)。剖析個(gè)中緣由，單位管理制度不健全、內(nèi)部控制缺失或弱化，不能不說(shuō)是其中的一個(gè)重要因素?？梢哉f(shuō)，在單位建立、完善內(nèi)部控制體系過(guò)程中，會(huì)計(jì)控制是基礎(chǔ)。

筆者將目前水利事業(yè)單位在內(nèi)部會(huì)計(jì)控制方面存在的一些突出問(wèn)題歸納如下：

（1）組織機(jī)構(gòu)不健全。有些單位具備單獨(dú)設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)的條件，但出于某些原因，不設(shè)置單獨(dú)的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，并且其會(huì)計(jì)崗位由非專(zhuān)職會(huì)計(jì)人員擔(dān)任。這種情況在一些規(guī)模較小的基層單位較為突出。還有一種較為普遍的現(xiàn)象就是，不執(zhí)行會(huì)計(jì)人員的回避及內(nèi)部牽制制度。目前，許多單位的會(huì)計(jì)均由領(lǐng)導(dǎo)的直系親屬擔(dān)任，并且對(duì)出納的崗位限制也不能很好地執(zhí)行。很多單位在成立臨時(shí)機(jī)構(gòu)時(shí)受人數(shù)所限，往往由出納擔(dān)任收入和費(fèi)用等賬簿的記賬工作，造成很大管理漏洞。

（2）內(nèi)控制度流于形式。近幾年，財(cái)政部每年都要求各級(jí)預(yù)算單位對(duì)本年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行自查，其中一條“是否建立了各項(xiàng)規(guī)章制度”就是自查工作的一個(gè)內(nèi)容。從實(shí)際情況看，各單位也能按照要求制訂本單位、本部門(mén)的一些規(guī)章制度，但往往只是“寫(xiě)在紙上，掛在墻上”，流于形式，疏于執(zhí)行。如，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的處理不能按照規(guī)定的業(yè)務(wù)流程處理，往往是一張單據(jù)未經(jīng)會(huì)計(jì)審核，經(jīng)辦人直接找領(lǐng)導(dǎo)簽字后到財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)，使得“財(cái)務(wù)審核”形成虛設(shè)，還容易在各部門(mén)之間造成矛盾和誤解。

（3）財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。一是對(duì)年度預(yù)算的執(zhí)行存在一定的盲目性，一方面不能使有限的資金用在刀刃上，另一方面又存在著資金使用超支，不能很好地統(tǒng)籌安排。二是收支管理不嚴(yán)，任意擴(kuò)大開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)和開(kāi)支范圍，擅自調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和資金使用計(jì)劃，巧立名目，擠占資金，對(duì)項(xiàng)目資金的使用未能做到專(zhuān)款專(zhuān)用。三是現(xiàn)金管理不嚴(yán)，現(xiàn)金開(kāi)支范圍不符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定，套取大額現(xiàn)金、坐支現(xiàn)金、白條抵庫(kù)、私設(shè)“小金庫(kù)”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。四是資產(chǎn)管理不嚴(yán)，由于事業(yè)單位在會(huì)計(jì)上沒(méi)有成本核算要求，而輕視了財(cái)產(chǎn)物資的核算和管理。部分事業(yè)單位將大量非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)無(wú)償轉(zhuǎn)作經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，形成產(chǎn)權(quán)歸屬不清、國(guó)有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象，并造成資產(chǎn)賬實(shí)不符、家底不清和單位會(huì)計(jì)信息失真。還有部分事業(yè)單位在資產(chǎn)購(gòu)置中不從實(shí)際出發(fā)，盲目攀比，造成浪費(fèi)。

（4）會(huì)計(jì)信息失真。目前，會(huì)計(jì)信息失真主要有兩方面的原因。一是會(huì)計(jì)人員受業(yè)務(wù)能力所限，在編制會(huì)計(jì)憑證、登記會(huì)計(jì)賬簿或報(bào)送會(huì)計(jì)報(bào)表時(shí) “無(wú)意”所犯的過(guò)錯(cuò)，屬工作中的失誤。二是部分會(huì)計(jì)人員在種種壓力之下，不敢堅(jiān)持原則，并與單位負(fù)責(zé)人串通一氣，對(duì)外提供虛假數(shù)據(jù)，是“有意”而為之。

（5）會(huì)計(jì)人員素質(zhì)參差不齊。在一些單位，會(huì)計(jì)崗位成了一個(gè)照顧性質(zhì)的工作崗位，一些不具備會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)技能的人充斥其中，他們后門(mén)很硬，業(yè)務(wù)不精，責(zé)任心不強(qiáng)，不但降低了本單位財(cái)務(wù)管理水平，還對(duì)整個(gè)會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)帶來(lái)一定的負(fù)面影響。

3 解決存在問(wèn)題的對(duì)策

水利事業(yè)單位作為一個(gè)預(yù)算管理級(jí)次多、分布地域廣、情況復(fù)雜的部門(mén)，既帶有特殊性又帶有普遍性，其內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的構(gòu)建應(yīng)依據(jù)國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī)、內(nèi)部會(huì)計(jì)控制理論體系以及單位的實(shí)際情況而建立；其內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的范圍，應(yīng)當(dāng)涵蓋單位內(nèi)部涉及會(huì)計(jì)工作的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及相關(guān)崗位，并針對(duì)業(yè)務(wù)處理過(guò)程中的關(guān)鍵控制點(diǎn)落實(shí)到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各項(xiàng)環(huán)節(jié)。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制應(yīng)由組織機(jī)構(gòu)控制、不相容職務(wù)分離、授權(quán)批準(zhǔn)控制、信息質(zhì)量控制（具體又包括原始憑證生成和傳遞控制、憑證審查控制、賬務(wù)處理程序與核對(duì)控制三方面內(nèi)容）、預(yù)算控制、實(shí)物安全控制、文件記錄控制、業(yè)績(jī)報(bào)告控制、內(nèi)部審計(jì)以及職工素質(zhì)控制、對(duì)外投資控制、資產(chǎn)處置控制、分配制度控制等多方面構(gòu)成。加強(qiáng)水利事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，確保財(cái)政資金的使用安全，是當(dāng)前各級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)和廣大財(cái)會(huì)人員所面臨的一項(xiàng)新的研究課題和重要工作任務(wù)。

3.1 加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)控制

各單位應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的需要設(shè)立獨(dú)立的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，如不具備單獨(dú)設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)條件的，應(yīng)當(dāng)在有關(guān)機(jī)構(gòu)中配備專(zhuān)職會(huì)計(jì)人員。同時(shí)，根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)審計(jì)協(xié)會(huì)的解釋?zhuān)?nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)是單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的另一個(gè)重要方面。以此來(lái)有效地解決目前事業(yè)單位中會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)不健全、會(huì)計(jì)人員配備不合理等現(xiàn)象。

3.2 加強(qiáng)制度控制

進(jìn)一步建立、健全崗位責(zé)任制，針對(duì)工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)將制度層層落實(shí)到人，使各項(xiàng)制度切實(shí)成為衡量工作質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制

主要通過(guò)加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)控制、資金控制、合同控制、預(yù)算控制、資產(chǎn)控制等方面的工作，有效地避免預(yù)算執(zhí)行無(wú)計(jì)劃、收支管理不嚴(yán)、資產(chǎn)賬實(shí)不符、家底不清等財(cái)務(wù)管理不規(guī)范現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)也可以進(jìn)一步完善單位內(nèi)部控制制度。

3.4 加強(qiáng)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量控制

一是提高領(lǐng)導(dǎo)思想認(rèn)識(shí)。明確單位領(lǐng)導(dǎo)人的會(huì)計(jì)責(zé)任，改變部分單位負(fù)責(zé)人只重視會(huì)計(jì)信息的“數(shù)量意義”、對(duì)其質(zhì)量的關(guān)注只停留在文件和會(huì)議上的現(xiàn)象。二是提高會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)水平。按照財(cái)政部《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》的要求，各單位應(yīng)制定會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理流程并明確相關(guān)責(zé)任人，切實(shí)做到會(huì)計(jì)工作有章可循。

3.5 加強(qiáng)職工素質(zhì)控制

財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作是一項(xiàng)政策性、專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，沒(méi)有一定的業(yè)務(wù)水平和很高的職業(yè)道德是難于勝任的。因此，加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，使廣大會(huì)計(jì)人員樹(shù)立終生學(xué)習(xí)的意識(shí)，是提高會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的一項(xiàng)十分重要的工作。

通過(guò)建立和完善單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系并付諸實(shí)施，可加強(qiáng)單位內(nèi)部管理，提高職工的思想認(rèn)識(shí)，提高單位的財(cái)務(wù)管理水平，最終發(fā)揮其在防范管理風(fēng)險(xiǎn)、提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、維護(hù)財(cái)產(chǎn)安全等方面的巨大作用。