農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)征收的出路在哪里？

何小軍

（郴州市水利局郴州市423000）

1 農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)征收的現(xiàn)狀

郴州市共有各類水利工程13.34萬處，其中小型渠道2.23萬條，山塘河壩8.98萬座，上型號水庫921座，微小型集雨工程4.09萬處，小機(jī)電泵站3 642處，為農(nóng)業(yè)灌溉提供蓄引提水量8.2億m3，設(shè)計(jì)灌溉面積13.50萬hm2（202.44萬畝），有效灌溉面積7.16 hm2（107.35萬畝），其中萬畝以上中型灌區(qū)38處，設(shè)計(jì)灌溉面積8.36萬hm2（125.4萬畝），有效灌溉面積4.25萬hm2（63.8萬畝）。

農(nóng)村稅費(fèi)改革前，該市農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)主要是通過隨糧代征的方式進(jìn)行，征收率可達(dá)90%以上。自從推行農(nóng)村稅費(fèi)改革并免征農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收失去平臺，拖欠、拒交的情況較為普遍，收取率逐年下降，條件較好的灌區(qū)收取率僅為20.8%。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，該市累計(jì)欠農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)達(dá)5 800多萬元，已凸顯兩大問題：

一是水管單位難以生存和發(fā)展。隨著水費(fèi)收取率大幅度降低，許多單位職工工資難以保障，隊(duì)伍不穩(wěn)，服務(wù)不到位，上訪事件增多，農(nóng)民意見大。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，一般情況下，水費(fèi)收入的70%～80%左右用于供養(yǎng)人員，20%～30%左右用于工程維修。在收入減少的情況下，水費(fèi)優(yōu)先保證職工的基本生活，用于工程維修養(yǎng)護(hù)的投入微乎其微，導(dǎo)致水利工程渠系管理維護(hù)差。水管體制改革后，雖然落實(shí)了部分人員經(jīng)費(fèi)和維修經(jīng)費(fèi)，但由于大部分縣都是吃財(cái)政飯，“兩費(fèi)”落實(shí)不到位，基層水管單位未能從根本上解決生存問題。

二是農(nóng)田水利設(shè)施良性運(yùn)行面臨挑戰(zhàn)。全市有小型灌區(qū)渠道2.23萬條，總長達(dá)1.91萬km。由于近些年山洪災(zāi)害頻繁發(fā)生，渠道損壞率達(dá)30%以上，渠系水利用系數(shù)只有40%左右。

宜章縣黃沙溪水庫灌區(qū)（中型）修建于20世紀(jì)60年代，灌區(qū)有2條干渠、27條支渠、142條斗渠，設(shè)計(jì)灌溉面積0.2萬hm2（3萬畝），目前實(shí)際能受益面積只有0.03萬hm2（0.4萬畝），僅占設(shè)計(jì)灌溉面積的13.3%。2005年，經(jīng)水價(jià)改革測算，灌溉水費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為每畝26元，每年應(yīng)收水費(fèi)10.4萬元，實(shí)際征收水費(fèi)僅為1.4萬元，占13.46%。2007年水管單位體制改革后，縣級財(cái)政按7 000元/人進(jìn)行包干補(bǔ)貼，水庫管理所人均工資不到600元/月，加之歷年拖欠的各種保險(xiǎn)、債務(wù)等，管理所運(yùn)轉(zhuǎn)舉步維艱，根本無法對灌區(qū)工程進(jìn)行整治。工程運(yùn)行40余年，老化十分嚴(yán)重，近幾年灌溉期間渠道經(jīng)常出現(xiàn)病險(xiǎn)和跨塌情況，無力進(jìn)行日常維護(hù)。

2 農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)征收困難的原因

（1）投入不足、欠賬太多，末級渠系不配套、損毀嚴(yán)重。

近年來，盡管各級財(cái)政加大了對農(nóng)田水利建設(shè)的投入，但由于歷史欠賬太多，其缺口資金仍然十分巨大，致使末級渠系的維修和清淤都難以正常開展，末級渠道損毀率不斷上升。末級渠系是灌區(qū)的毛細(xì)管，發(fā)揮效益的終端網(wǎng)絡(luò)，如果被堵塞或被破壞，必然導(dǎo)致灌溉系統(tǒng)“上通下阻”，造成用水苦樂不均和水資源利用效率低下，加上供水服務(wù)缺乏保障，用水計(jì)量缺乏手段，用水權(quán)利和繳費(fèi)責(zé)任邊界不清晰、不對稱，導(dǎo)致抵觸心理，不愿意交納水費(fèi)。

（2）配套改革滯后，導(dǎo)致水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰，管理缺位。

水管單位體制改革、小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村供水管理體制改革是確保農(nóng)民減負(fù)增收，有效促進(jìn)節(jié)約用水，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不受損害和國家糧食安全的配套改革。但是，從該市三項(xiàng)改革的現(xiàn)狀看，各地進(jìn)展不平衡，總體滯后于稅費(fèi)改革的進(jìn)程。

對于水管單位體制改革。郴州市11個(gè)縣市區(qū)均出臺了改革方案，39處大中型水管單位均開展了基礎(chǔ)測算工作，每年應(yīng)落實(shí)人員經(jīng)費(fèi)1 370萬元，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)750萬元。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2009年，該市各級財(cái)政共落實(shí)了人員經(jīng)費(fèi)577.94萬元，占應(yīng)落實(shí)經(jīng)費(fèi)的42.18%；而維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，全市各級財(cái)政投入不到400萬元，僅占應(yīng)落實(shí)維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)總額的53.3%。由于歷史欠賬，水管單位職工醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率不到40%。由此可見，水管單位體制改革的進(jìn)展總體滯后于農(nóng)村稅費(fèi)改革，致使農(nóng)田水利設(shè)施公益性支出的補(bǔ)償機(jī)制遠(yuǎn)未建立。

對于小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，截至2009年底，該市共有小型農(nóng)村水利工程11.49萬處，目前已改制1.26萬處，占全市總數(shù)的10.9%。改制形式主要有租賃、承包、拍賣、股份合作制等。產(chǎn)權(quán)制度改革盤活了部分水利存量資產(chǎn)，促進(jìn)了小型水利工程效益的發(fā)揮，調(diào)動了社會投資興辦農(nóng)村水利的積極性。但還有大部分的小型農(nóng)田水利設(shè)施沒有明晰的產(chǎn)權(quán)。小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革相對落后，約束了社會投資農(nóng)村水利的積極性。

對以農(nóng)民用水戶協(xié)會為特征的農(nóng)村供水管理體制改革，其情況也不容樂觀。目前，該市11個(gè)縣市區(qū)組建了173個(gè)農(nóng)民用水戶協(xié)會，管理灌溉面積0.77萬hm2（11.51萬畝），僅占全市有效灌溉面積的10.78%。部分農(nóng)民用水戶協(xié)會的建立和運(yùn)行缺乏社會全面支持，絕大部分用水戶協(xié)會沒有得到當(dāng)?shù)孛裾块T的注冊登記，協(xié)會的合法性和利益得不到保障。農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)落后表明農(nóng)村供水管理體制改革總體滯后于農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)程，農(nóng)業(yè)供水管理缺位的現(xiàn)象仍然普遍存在。

（3）用水繳費(fèi)苦樂不均，激化了用水戶和水管單位的矛盾，水費(fèi)收繳成為農(nóng)村新的不穩(wěn)定因素。

由于末級渠系不配套，計(jì)量設(shè)施和手段不完善，難以實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，導(dǎo)致許多地方目前仍是通過行政手段，按耕地面積收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)。農(nóng)民反映，按畝計(jì)收水費(fèi)，用水多少一個(gè)樣，用和不用一個(gè)樣，這樣上交水費(fèi)并不合理。另外，由于渠道損壞，水量損失大，有的尾水灌區(qū)輸水損失高達(dá)80%，一些地方將這些損失分?jǐn)偨o農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致水費(fèi)過高。過高的水費(fèi)和由于渠系不配套造成的供水保證率下降使農(nóng)民用水的權(quán)力和繳費(fèi)的義務(wù)嚴(yán)重不對稱，由此產(chǎn)生了拒交水費(fèi)的現(xiàn)象，激化了用水戶和水管單位的矛盾。

3 農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)征收的出路

（1）爭取更多資金投入農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，抓機(jī)制創(chuàng)新和現(xiàn)有支農(nóng)政策的協(xié)調(diào)落實(shí)，解決農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)長期投入不足的問題。

（2）以推進(jìn)“三項(xiàng)改革”為動力，建立適應(yīng)農(nóng)村實(shí)際的水利管理體制。

第一，要積極推進(jìn)農(nóng)村供水管理體制改革，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)供水管理缺位。調(diào)查表明，農(nóng)村供水管理體制特別是末級渠系管理缺位是當(dāng)前農(nóng)業(yè)水費(fèi)滑坡的重要原因。各級各部門應(yīng)該積極支持水管單位推進(jìn)末級渠系供水管理體制改革。一是要積極組織和引導(dǎo)建立農(nóng)民用水者協(xié)會，規(guī)范運(yùn)作，為農(nóng)田水利基本建設(shè)和農(nóng)業(yè)水價(jià)改革提供載體。二是因地制宜推進(jìn)末級渠系承包責(zé)任制和產(chǎn)權(quán)制度改革，激發(fā)用水戶自主管理末級渠系供水事務(wù)和工程維修的積極性。只有通過推進(jìn)末級渠系供水管理體制改革，才能提高末級渠系的供水服務(wù)水平，增進(jìn)供水管理者與用水戶之間的溝通和理解。

第二，要進(jìn)一步深化水管單位體制改革，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)供水的公益性支出。要按照國辦45號文件的要求，足額落實(shí)水管單位人員經(jīng)費(fèi)和工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，切實(shí)解決好基層水管人員社保、醫(yī)保等社會保障問題。

第三，要積極推進(jìn)小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革。按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，明確小型農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任主體，引導(dǎo)社會投資，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流動。

（3）要創(chuàng)新投入機(jī)制，加快推進(jìn)兩項(xiàng)制度的建立。一是建立末級渠系節(jié)水改造獎補(bǔ)基金，從各級政府的新增財(cái)力中拿出部分資金，建立小型農(nóng)田水利建設(shè)獎補(bǔ)基金，通過“以獎代補(bǔ)”，“民辦公助”的方式來引導(dǎo)受益農(nóng)民投工投勞，從根本上解決農(nóng)田水利設(shè)施特別是農(nóng)業(yè)末級渠系工程狀況不良，計(jì)量設(shè)施不配套的被動局面。二是建立中央及省級財(cái)政直接補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)的新機(jī)制，可先在郴州市開展農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制試點(diǎn)工作，然后再到全省推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，可以考慮“先中型，后小型”的方式，分類推進(jìn)，逐步到位。