反補貼：貿(mào)易保護主義的新武器

鄧志新

反傾銷、反補貼和保障措施是貿(mào)易救濟的最主要的三種手段。在國際金融危機的影響下，新一輪貿(mào)易保護主義抬頭，反補貼成為貿(mào)易保護主義的新武器。所謂反補貼調(diào)查。即對對象國政府提供給該國生產(chǎn)商補貼的情況進行調(diào)查，以便確認這種補貼是否造成該國出口產(chǎn)品不正當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢。與過去使用頻率較高的反傾銷相比，反補貼更為隱蔽，不僅針對企業(yè)行為，而且涉及到政府行為。隨著越來越多的國家承認我國的市場經(jīng)濟地位，采用歧視性“替代國”的反傾銷措施必將逐漸淡出歷史舞臺。美國、加拿大等國家為了在貿(mào)易摩擦中把握主動，開始考慮在隱蔽性更強的反補貼領(lǐng)域開辟第二戰(zhàn)場，準(zhǔn)備筑起抑制中國出口產(chǎn)品新的“防火墻”，反補貼很可能繼反傾銷之后，歐美對我國企業(yè)設(shè)下的新一道貿(mào)易壁壘。

一、WFO補貼與反補貼規(guī)則

按照WTO的補貼與反補貼規(guī)則，補貼(subsidies)是指一成員政府或任何公共機構(gòu)(any public body)向某一企業(yè)或某一產(chǎn)業(yè)提供財政捐助(financial contribution)或?qū)r格、收入的支持，結(jié)果直接或間接增加從其領(lǐng)土輸出某種產(chǎn)品或減少向其領(lǐng)土內(nèi)輸入某種產(chǎn)品，或者因此對其他成員利益造成損害的政府性行為或措施。其表現(xiàn)形式包括：資金直接轉(zhuǎn)移，如政府贈與、貸款：潛在資金轉(zhuǎn)移，如貸款擔(dān)保：政府對本應(yīng)收取的資金給予豁免，如減免稅收；政府提供一般基礎(chǔ)設(shè)施之外的其他服務(wù)或商品，或政府購買商品；任何形式的收入支持或價格支持等。

《補貼與反補貼措施協(xié)定》將補貼分為三類：禁止性補貼、可申訴補貼和不可申訴補貼。

1.禁止性補貼(prohibited sub-sidies)。通常被稱為“紅色補貼”。是指成員方不得授予或維持的補貼，因為這種補貼直接扭曲進出口貿(mào)易。包括兩種：出口補貼和進口替代補貼。前者是指法律上或事實上以出口實績(export per-formance)為條件而給予的補貼：后者是指以使用國產(chǎn)貨物為條件而給予的補貼。

2.可申訴補貼(actionable sub-sidies)。通常被稱為“黃色補貼”。指在一定范圍內(nèi)允許實施，但如果在實施過程中對其他成員方的經(jīng)濟貿(mào)易利益產(chǎn)生了負面影響(adverse effects)時，受影響的成員方可對其補貼措施提出申訴。這種不利影響包括(1)對另一成員方的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害；(2)使其他成員根據(jù)GATT1994直接或間接產(chǎn)生的利益減損或喪失，特別是根據(jù)GATT1994第2條項下的約束性關(guān)稅減讓而產(chǎn)生的利益：(3)嚴重歧視另一成員的利益。

3.不可申訴補貼(non-actio-nable subsidies)。通常被稱為“綠色補貼”。是指不具有專向型的補貼，或雖具有專向性的補貼，但符合《補貼與反補貼措施協(xié)定》中的一切條件的補貼。包括：(1)研發(fā)補貼：對企業(yè)或高等院校、科研機構(gòu)在與企業(yè)合同基礎(chǔ)上進行研究的資助；(2)貧困地區(qū)補貼：在成員方的領(lǐng)土范圍內(nèi)根據(jù)地區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃并且非專向性對落后地區(qū)提供的資助；(3)環(huán)保補貼：改造現(xiàn)有設(shè)備，使之適應(yīng)由法律所提出的新環(huán)境要求而提供的資助。對于這三類補貼，WTO成員方不得提出申訴或采取反補貼措施。

根據(jù)WTO的《補貼與反補貼措施協(xié)定》，對其他成員造成負面影響的補貼措施，可以采取兩種救濟方式：一是通過WTO的爭端解決程序進行多邊救濟，二是啟動征收反補貼稅的單邊救濟，在經(jīng)過規(guī)定的調(diào)查程序后征收反補貼稅。但同時規(guī)定，只有在補貼對成員國國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成損害的情況下，才可以啟用反補貼程序，在其他情況下，只能援引爭端解決程序。

二、我國遭受反補貼調(diào)查的情況

我國2003年以前并沒有遭受過反補貼調(diào)查，國內(nèi)對反補貼的重視程度不夠，但加拿大、美國和歐盟已經(jīng)發(fā)出了對華反補貼的信號，隨著新一輪貿(mào)易保護主義的到來，我國面臨反補貼調(diào)查的風(fēng)險越來越大。從2004年，加拿大在當(dāng)年接連3次對中國發(fā)起反補貼調(diào)查，打破了中國游離于世界反補貼之外的局面。截至2007年12月10日，美國對中國出口產(chǎn)品發(fā)起9次反補貼調(diào)查。而目前，有12個歐盟成員國明確表示，贊成更多地采取反補貼措施，只有兩個成員國反對，并且10多個成員國支持賦予歐委會自行發(fā)起調(diào)查的權(quán)力。可見，反補貼將成為新一輪貿(mào)易保護主義對中國的有利武器。

加拿大是第一個對我國發(fā)起反補貼調(diào)查的國家。在2004年連續(xù)對華發(fā)起三次反補貼調(diào)查。2004年4月13日，加邊境服務(wù)署對原產(chǎn)于我國的室外燒烤架發(fā)起反傾銷與反補貼調(diào)查。該案是對華反補貼的第一案。2004年4月28日，對原產(chǎn)于我國的不銹鋼緊固件發(fā)起反傾銷與反補貼調(diào)查。2004年9月10日，加邊境服務(wù)署發(fā)布初裁原產(chǎn)于我國的緊固件存在補貼，征收32％的臨時反補貼稅。2004年10月4日，邊境服務(wù)署對原產(chǎn)于中國的復(fù)合地板發(fā)起反傾銷與反補貼調(diào)查。2005年2月16日，邊境服務(wù)署作出初裁認定來自中國的涉案產(chǎn)品構(gòu)成補貼，稅率為2.01％。2005年5月17日終裁認定來自中國的涉案產(chǎn)品構(gòu)成補貼，總體補貼幅度為3％。截止2008年底，加拿大對中國發(fā)起了戶外燒烤架、碳鋼與不銹鋼緊固件、復(fù)合地板、銅制管件、油氣用無縫碳鋼或合金鋼套管、碳鋼焊接管、半導(dǎo)體冷熱箱、鋁型材等8起“反傾銷、反補貼”合并調(diào)查。

加拿大對我國反補貼調(diào)查的發(fā)起為其他國家(如美國和歐盟等)起了示范作用。2005年3月10日，美國國會11名議員提出一項新議案，要求修訂美國現(xiàn)行的反補貼法，對市場經(jīng)濟和非市場經(jīng)濟一視同仁，對中國等國家補貼出口的做法進行回擊。議案的名稱為《2005年停止海外補貼議案》。2005年7月27日，美國國會眾議院以255：168票通過了經(jīng)修正的美國眾議院籌款委員會共和黨議員英格利希提出的《美國貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》。主要內(nèi)容如下：授權(quán)美國反補貼法適用于來自非市場經(jīng)濟體(如中國)的進口。同時，歐盟也一直在尋求法律上的突破，歐盟正在考慮給予中國臨時市場經(jīng)濟地位，這樣歐盟的反補貼法也將適用于中國。所以，今后我國可能面臨遭受更多的反補貼調(diào)查。

除加拿大外，美國也是向我國發(fā)起反補貼調(diào)查的主要國家之一。2003年4月，美國Ciba特殊化學(xué)品有限公司對原產(chǎn)于中國等國的二氨基二苯乙烯二磺酸和熒光增白劑提起反補貼調(diào)查申請。2007年2月初美國向WTO投訴中國存在所謂“貿(mào)易補貼”。2007年3月30日又采取了更加嚴厲的措施，美宣布了對中國出口的銅版紙產(chǎn)品反補貼調(diào)查初步裁定結(jié)果，決定對中國適用反補貼法，并開始對中國出口美國的銅版紙征

收從10.9％到20.35％不等的臨時反補貼稅，改變了美國23年不對“非市場經(jīng)濟國家”實施反補貼法的貿(mào)易政策。截至2008年底，美國對中國發(fā)起了銅版紙、環(huán)狀焊接碳鋼管、新充氣工程機械輪胎、薄壁矩形鋼管、復(fù)合編織袋、未加工橡膠磁、低克重?zé)崦艏垺喯跛徕c、環(huán)狀焊接奧式體不銹鋼壓力管、環(huán)狀焊接碳鋼線管、檸檬酸和檸檬酸鹽、后托式草地維護設(shè)備、廚房用金屬架(筐)等13起“反傾銷、反補貼”合并調(diào)查。

國際金融危機下，世界各國新一輪貿(mào)易保護主義抬頭。在世界經(jīng)濟和貿(mào)易出現(xiàn)急劇下滑、各國就業(yè)壓力增大、市場競爭更加激烈的形式下，貿(mào)易保護主義升溫，專門針對我國的貿(mào)易保護措施不斷增加，2009年1月至4月，共有13個國家和地區(qū)對我國發(fā)起“兩反兩?！闭{(diào)查38起，案件數(shù)同比上升26.7％。其中，反補貼案件有：2009年2月，美國對華不銹鋼焊接壓力管作出反補貼終裁；印度對華亞硝酸鈉進行反補貼調(diào)查；加拿大對華鋁型材作出反補貼終裁；美國對華不銹鋼焊接壓力管作出反補貼產(chǎn)業(yè)損害裁決；2009年3月，加拿大對華鋁型材作出反傾銷和反補貼產(chǎn)業(yè)損害裁決；2009年4月，美國對進口自中國的檸檬酸及檸檬酸鹽作出反補貼仲裁；美國對中國油井管產(chǎn)品發(fā)起反傾銷和反補貼調(diào)查；美國對華石油管材產(chǎn)品進行反傾銷和反補貼調(diào)查。這一系列反補貼調(diào)查案件說明我國出口產(chǎn)品正遭遇反補貼風(fēng)暴，反補貼正成為我國出口貿(mào)易的潛在威脅。

三、我國遭遇反補貼調(diào)查的原因分析

《補貼與反補貼措施協(xié)定》并沒有禁止所有的補貼，從客觀的角度，我們不得不承認，補貼作為一國政府推行經(jīng)濟政策的重要手段，確實能夠扶持國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的建立和發(fā)展，幫助企業(yè)在國際競爭中獲得技術(shù)和價格優(yōu)勢。因此，各國政府出于自身發(fā)展的戰(zhàn)略考慮，紛紛以各種形式對各自主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)品給予不同力度的補貼扶持。正確分析我國遭遇反補貼調(diào)查的原因，有利于減少、避免國外對我國實施反補貼措施。

1.我國各級政府采取的多種優(yōu)惠性的產(chǎn)業(yè)政策和措施易給進口國指控我國產(chǎn)品存在補貼留下證據(jù)。加入WTO后，按照《補貼與反補貼措施協(xié)定》和透明度的要求，我國政府對補貼措施進行了清理和公布，但由于長期受計劃經(jīng)濟的影響，我國仍保留著一些與WTO規(guī)則相悖的補貼內(nèi)容，使得我國面臨著極大的遭遇國外反補貼限制的威脅。例如，我國優(yōu)惠稅收減免中的區(qū)域性稅收優(yōu)惠減免，主要與西部開發(fā)戰(zhàn)略有關(guān)：產(chǎn)業(yè)性稅收優(yōu)惠減免，即使是針對落后地區(qū)，也并不是針對該地區(qū)所有企業(yè)，這樣有可能招來《補貼與反補貼措施協(xié)定》的質(zhì)疑。最容易引發(fā)反補貼調(diào)查的是我國國有企業(yè)享受的補貼。我國公有制經(jīng)濟的特點決定了國有經(jīng)濟的重要地位，在許多法律法規(guī)中，國有企業(yè)都享有財政、金融、物資供應(yīng)、產(chǎn)品銷售和人才供應(yīng)等諸多方面的優(yōu)惠，盡管加入WTO后，我國已經(jīng)積極遵照國際規(guī)則作了改進，但品種繁多、歷史悠久的國有企業(yè)補貼，規(guī)范起來是一項龐大的工程，在規(guī)范過程中容易出現(xiàn)疏漏，也會招致《補貼與反補貼措施協(xié)定》指控。再加上一些地方政府出于地方經(jīng)濟增長、解決就業(yè)等考慮，通過信貸、稅收、電價、運價等優(yōu)惠，對很多產(chǎn)品都給予一定程度的補貼?？梢哉f，我國政府運行多年的各種產(chǎn)業(yè)政策，都有可能招致反補貼調(diào)查的“洗禮”。

2.我國市場經(jīng)濟體制國家的主張為國外對華實施反補貼調(diào)查提供了適用對象的基礎(chǔ)。受計劃經(jīng)濟影響，長期以來，我國被視為“非市場經(jīng)濟國家”，在這種情況下，由于難于將政府補貼和實際生產(chǎn)成本區(qū)分開來，因此，在2004年之前歐、美、加等國極少對我國出口產(chǎn)品實施反補貼調(diào)查。盡管按照入世承諾，我國在加入WTO后的15年內(nèi)都被視為非市場經(jīng)濟國家，但由于受到大量反傾銷調(diào)查的困擾，我國希望越來越多的國家將我國列入市場經(jīng)濟國家行列。而事實上，新西蘭、新加坡、阿根廷等越來越多的國家已經(jīng)承認了我國的“市場經(jīng)濟地位”。不難預(yù)料，隨著我國市場經(jīng)濟國家身份的確立，越來越多的反補貼調(diào)查將接踵而來。

3.我國出口產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)和出口秩序方面存在的問題在反補貼調(diào)查中易授人以柄。我國出口產(chǎn)品以勞動密集型產(chǎn)品為主，而這些產(chǎn)品在進口國也是主要的勞動力吸收產(chǎn)業(yè)，因此我國產(chǎn)品的大量涌入給進口國的就業(yè)造成極大的沖擊。為此，進口國政府為了緩解國內(nèi)就業(yè)壓力，或出于某些政治利益上的需要，千方百計對我國出口產(chǎn)品設(shè)置各種貿(mào)易壁壘和限制。另外，我國出口行業(yè)缺乏有效管理，低價競銷，因此，在國外屢屢遭受貿(mào)易限制。

4.進口國相繼修改國內(nèi)反補貼法加劇了我國遭遇反補貼調(diào)查的風(fēng)險。為了能對中國出口產(chǎn)品展開反補貼調(diào)查，美國和歐盟已于2004年之后開始著手修改其國內(nèi)反補貼法，使之同樣適用于非市場經(jīng)濟國家。值得注意的是，美國國會在2005年通過的《貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》明確規(guī)定，反補貼法適用于非市場經(jīng)濟國家，這樣，美國政府對我國出口產(chǎn)品實施反補貼調(diào)查有了國內(nèi)法依據(jù)。可以預(yù)計，美國的這種做法將會得到很多國家的效仿，屆時，我國將進入新一輪的貿(mào)易摩擦高發(fā)期。

四、我國應(yīng)對反補貼調(diào)查的對策

補貼的政府行為，使得補貼與反補貼參與方呈現(xiàn)出多樣性的特點，也就使得反補貼比反傾銷要復(fù)雜得多，因此，應(yīng)對反補貼是一項長期而艱巨的任務(wù)。由于我國目前反補貼的相關(guān)立法不完善，加之國際金融危機下各國貿(mào)易保護主義抬頭，因此我國政府、行業(yè)、企業(yè)三方要共同合作應(yīng)對反補貼。

(一)政府方面

一方面，調(diào)整和完善國內(nèi)反補貼的相關(guān)法律法規(guī)。我國目前的反補貼法律制度還存在許多與《補貼與反補貼措施協(xié)定》不一致的地方，這將導(dǎo)致在適用國內(nèi)法時產(chǎn)生與WTO法律制度相沖突的問題。為此，政府應(yīng)在參照WTO相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，修改、完善我國反補貼立法，制定配套的法規(guī)，同時制定專門的行政法律法規(guī)，對各級政府的補貼行為加以規(guī)范，以便更好利用反補貼措施保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)及應(yīng)對國外濫用反補貼措施，在這過程中要力求相關(guān)規(guī)定與國際接軌。

另一方面，調(diào)整我國的補貼政策和有效利用符合世貿(mào)組織原則的補貼。首先要取消禁止性補貼，符合《補貼與反補貼措施協(xié)定》的要求。在取消禁止性補貼的同時，我國應(yīng)將補貼方向直接指向生產(chǎn)要素補貼。譬如，降低能源價格，培養(yǎng)人力資源，加大科研投入，營造公平競爭環(huán)境。通過這類補貼，既可以提高企業(yè)國際競爭力，又不會招致其他成員提起訴訟。其次，有效利用符合世貿(mào)組織原則的補貼。世貿(mào)組織《補貼與反補貼措施協(xié)定》雖然規(guī)定了許多禁止性補貼，但還是給各成員留下很大的補貼空間，各成員可以充分有效地利用可訴補

貼和不可訴補貼對國內(nèi)經(jīng)濟進行補貼。另外，根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡的特點以及生態(tài)惡化的現(xiàn)象，我國可增加對西部落后地區(qū)和環(huán)境保護方面的補貼。再次，充分享受發(fā)展中國家的特殊待遇，適當(dāng)保護國內(nèi)企業(yè)。我國是發(fā)展中國家，應(yīng)當(dāng)杜絕紅色補貼，合理利用黃色補貼，充分利用綠色補貼來發(fā)展國內(nèi)企業(yè)，提高我國出口產(chǎn)品的競爭力和市場占有率，維護我國企業(yè)的正當(dāng)貿(mào)易權(quán)利。

(二)行業(yè)方面

行業(yè)協(xié)會在反補貼中的作用與其在反傾銷中的作用同樣重要。由于補貼是政府行為，在解決反補貼爭端中，起訴和應(yīng)訴主體是政府和行業(yè)協(xié)會。

一方面，要求行業(yè)協(xié)會利用掌握行業(yè)信息的優(yōu)勢，與政府、企業(yè)一道，構(gòu)筑反補貼預(yù)警體系，密切注意貿(mào)易伙伴的反補貼動向，包括對重點敏感出口產(chǎn)品要做好出口價格、出口國家和地區(qū)的監(jiān)測工作和價格協(xié)調(diào)工作，盡早化解貿(mào)易風(fēng)險，以防止國外可能出現(xiàn)的反補貼調(diào)查。

另一方面，一旦出現(xiàn)了國外的反補貼調(diào)查，應(yīng)幫助企業(yè)積極應(yīng)對。目前，國內(nèi)企業(yè)對于行業(yè)和產(chǎn)品補貼信息的收集及技術(shù)性整理工作相對滯后，一旦發(fā)生反補貼調(diào)查。我國企業(yè)的應(yīng)對難度十分巨大，容易導(dǎo)致被征收高額反補貼稅。因此，行業(yè)協(xié)會就要注重信息的收集和整理，一旦發(fā)生反補貼調(diào)查，協(xié)助企業(yè)應(yīng)對。再加上由于反補貼的有關(guān)答卷涉及多個部門、多個行業(yè)的信息，有些問卷的專業(yè)性較強，單靠任何一個部門要想按時、圓滿地完成政府答卷以及應(yīng)對核查等工作，都是十分困難的，行業(yè)協(xié)會應(yīng)與政府以及企業(yè)各部門協(xié)調(diào)一致共同應(yīng)對。

(三)企業(yè)方面

首先，雖然反補貼針對的是政府行為，但是最終目的是限制企業(yè)的低價銷售，如果企業(yè)出口產(chǎn)品主要的競爭優(yōu)勢不是價格，而是質(zhì)量和品牌，那么招致反補貼訴訟的可能性將會有所降低。為此，企業(yè)應(yīng)主動調(diào)整和完善自身的出口戰(zhàn)略，加大科研開發(fā)的投入，依靠科技創(chuàng)新來提高自身的競爭力。

其次，企業(yè)一旦遭遇反補貼調(diào)查，應(yīng)積極應(yīng)訴，經(jīng)驗表明，積極應(yīng)訴的企業(yè)最后所征收的反補貼稅要遠遠低于不應(yīng)訴的企業(yè)。如加拿大隊我國部分銅管件實施反補貼調(diào)查，我國共有25家企業(yè)涉案，初裁結(jié)果是，應(yīng)訴企業(yè)的反補貼稅為17％，而其他非應(yīng)訴企業(yè)則高達68％。這說明，應(yīng)對國外反補貼調(diào)查，國內(nèi)企業(yè)要像應(yīng)對反傾銷一樣，應(yīng)積極應(yīng)訴。

最后，有條件的企業(yè)可以加大對反補貼法規(guī)的研究和相關(guān)人才的培養(yǎng)。與反傾銷相比，一是很多企業(yè)對反補貼還比較生疏，應(yīng)對國外反補貼的實踐經(jīng)驗少，專業(yè)人才缺乏：二是反補貼本身就比較復(fù)雜，涉及的信息收集難度很大，所以一旦發(fā)生反補貼調(diào)查，中國的應(yīng)對難度大，容易導(dǎo)致被征收高額反補貼稅。因此，企業(yè)要盡快熟悉游戲規(guī)則，這就要求通過培訓(xùn)，深入普及WTO有關(guān)補貼與反補貼措施的法律法規(guī)知識，同時加大培養(yǎng)從事反補貼措施調(diào)查和應(yīng)訴的高級人才，以應(yīng)對可能出現(xiàn)的各種情況。