論進(jìn)一步完善私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保護(hù)

張 翔

（華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院,廣東廣州 替換為 510631）

論進(jìn)一步完善私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保護(hù)

張 翔

（華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院,廣東廣州 替換為 510631）

憲法是國(guó)家的根本法,是制定其他法律的依據(jù)。財(cái)產(chǎn)權(quán)在公民享有的所有權(quán)利中占有非常重要的位置,它是實(shí)現(xiàn)生命權(quán)、自由權(quán)等權(quán)利的物質(zhì)基礎(chǔ)。憲法應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)?；仡櫸覈?guó)的憲政歷程,我國(guó)憲法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)走過(guò)了一條曲折的道路,2004年憲法修正案盡管在這一問(wèn)題上取得了突破性進(jìn)展,但依然不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,仍有進(jìn)一步完善的必要。

私有財(cái)產(chǎn)權(quán);基本權(quán)利;憲法保護(hù)

憲法是國(guó)家的根本法,具有最高的法律效力,它理應(yīng)對(duì)作為公民一項(xiàng)重要權(quán)利的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)予以明確規(guī)定,使之獲得最強(qiáng)有力的法律保護(hù),從而充分發(fā)揮其在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等領(lǐng)域中的作用。

回顧我國(guó)的憲政歷程,我國(guó)憲法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)走過(guò)了一條曲折的道路。在 1982年憲法和前三次憲法修正案的基礎(chǔ)上,2004年憲法修正案第22條對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)作了較為完善的規(guī)定:“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”;“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”;“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”。顯然,第四部憲法修正案加大了對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)力度:保護(hù)的財(cái)產(chǎn)對(duì)象增多了,既包括生活資料,也包括生產(chǎn)資料;保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利范圍擴(kuò)大了,用內(nèi)涵廣泛的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”代替了內(nèi)涵狹窄的“所有權(quán)”;明確提出了“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”這個(gè)概念。毋庸置疑,2004年憲法修正案對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)具有巨大的歷史進(jìn)步性。

雖然如此,本文認(rèn)為,現(xiàn)行憲法有關(guān)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)規(guī)定與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展及公民私有財(cái)產(chǎn)數(shù)量不斷攀升、人民群眾維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)所產(chǎn)生的需要相比,仍然不能完全適應(yīng)當(dāng)今時(shí)代的潮流和深化改革開(kāi)放的需要,有進(jìn)一步完善的空間和必要。

一、憲法應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度

雖然 2004年憲法修正案加大了對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度,但與對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù)相比,仍然是不平等的,對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù)積極、主動(dòng),而對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)則顯得消極和被動(dòng)。1982年憲法第12條規(guī)定:“社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)。”2004年憲法修正案將 1982年憲法第 13條修改為:“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！焙翢o(wú)疑問(wèn),從上述兩個(gè)條文的表述可明顯看出,現(xiàn)行憲法給予了公共財(cái)產(chǎn)更為積極的評(píng)價(jià),賦予其強(qiáng)有力的法律保障;而對(duì)于私有財(cái)產(chǎn)的規(guī)定則顯得不夠力度,原則化、一般化。公共財(cái)產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)地位依舊過(guò)分強(qiáng)烈,這不利于對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的平等、有效保護(hù)。[1]

由于憲法規(guī)定的保護(hù)原則不平等,實(shí)踐中,在具體保障措施上就會(huì)明顯向公共財(cái)產(chǎn)傾斜,這就導(dǎo)致了一系列社會(huì)問(wèn)題的發(fā)生,比如一些地方政府打著維護(hù)公共利益的幌子恣意侵吞公民私有財(cái)產(chǎn),頻頻引發(fā)有關(guān)私有財(cái)產(chǎn)的糾紛,甚至步步升級(jí);私有財(cái)產(chǎn)擁有者因?qū)?guó)家相關(guān)法律心存疑慮,對(duì)擁有的財(cái)產(chǎn)缺乏安全感,而怠于主動(dòng)發(fā)揮私有財(cái)產(chǎn)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的作用,等等。從憲法角度看,近年來(lái)我國(guó)社會(huì)發(fā)展中公益與私益之間產(chǎn)生沖突的重要原因之一,從一定程度上講,可以說(shuō)與對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)缺乏有效的保障有關(guān)。[2]

以上問(wèn)題的出現(xiàn),主要是由于人們長(zhǎng)期受公大于私、先公后私等道德規(guī)范的影響,對(duì)于私有財(cái)產(chǎn)的認(rèn)識(shí)依然存在偏差;加上長(zhǎng)期以來(lái)的極“左”宣傳,人們對(duì)于消滅私有制與保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的關(guān)系等問(wèn)題還存在著諸多疑惑。眾所周知,社會(huì)主義并不是要?jiǎng)儕Z公民的私有財(cái)產(chǎn),相反,我們應(yīng)該著重研究在社會(huì)主義制度下如何有效地保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn),使之在社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

作為國(guó)家的根本法,憲法應(yīng)把公共財(cái)產(chǎn)權(quán)和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)處于同等保護(hù)的位置,應(yīng)將財(cái)產(chǎn)權(quán)利平等保護(hù)和普遍保護(hù)的觀念明確體現(xiàn)在條文之中。現(xiàn)行憲法第 12條“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的表述值得斟酌。憲法應(yīng)對(duì)所有權(quán)主體不同的財(cái)產(chǎn)予以同等保護(hù),不應(yīng)分為公和私而差別對(duì)待,區(qū)別保護(hù)的依據(jù)只能是財(cái)產(chǎn)的類型,而不能是財(cái)產(chǎn)權(quán)主體。

二、憲法應(yīng)將私有財(cái)產(chǎn)權(quán)當(dāng)做公民的基本權(quán)利來(lái)規(guī)定

我國(guó) 2004年憲法修正案雖然對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)作了較完善的規(guī)定,但并沒(méi)有改變?cè)撘?guī)定在憲法結(jié)構(gòu)中所處的位置,仍然將其放在第一章總綱部分,屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的范疇。并且在我國(guó)大部分憲法學(xué)著作和教材中,私有財(cái)產(chǎn)權(quán)也未被當(dāng)做公民的一項(xiàng)基本權(quán)利來(lái)闡述,這割裂了公民基本權(quán)利體系的完整性。

私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條款在我國(guó)現(xiàn)行憲法結(jié)構(gòu)中所處的位置反映了存在的兩個(gè)問(wèn)題:第一,這樣的結(jié)構(gòu)安排是實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義國(guó)家憲法采用的通例,并與這些國(guó)家公有制經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)支配地位的現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)。而我國(guó)是實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家,并且非公有制經(jīng)濟(jì)獲得了前所未有的快速發(fā)展,這樣的結(jié)構(gòu)安排顯然不符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。第二,這樣的結(jié)構(gòu)安排不利于發(fā)揮私有財(cái)產(chǎn)應(yīng)有的作用。因?yàn)樗接胸?cái)產(chǎn)權(quán)沒(méi)有上升到公民所享有的憲法規(guī)定的基本權(quán)利高度,從而大大影響了公民將其所擁有的財(cái)產(chǎn)用于擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的積極性,進(jìn)而不利于社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[3]166

公民的基本權(quán)利是由憲法規(guī)定的公民享有的不可缺少的權(quán)益,它直接反映公民在國(guó)家中的法律地位?；緳?quán)利所直接否定的對(duì)立物是“奴役人、束縛人、禁錮人,對(duì)人實(shí)行差別對(duì)待,不把人當(dāng)做人”的特權(quán)制度。[4]公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)完全具備基本權(quán)利的特征。

1.私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民其他權(quán)利的物質(zhì)基礎(chǔ)。生命權(quán)、自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民生存和發(fā)展必不可少的三大權(quán)利。其中,財(cái)產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)生命權(quán)、自由權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)。擁有了財(cái)產(chǎn),人們就具有了實(shí)現(xiàn)自己合法權(quán)利的物質(zhì)條件;享有私有財(cái)產(chǎn)權(quán),公民就有權(quán)依法支配屬于自己的財(cái)產(chǎn),以保障自己的生存與發(fā)展,并排斥他人的非法剝奪。沒(méi)有財(cái)產(chǎn)權(quán)作為基礎(chǔ)的生命權(quán)和自由權(quán)只能是空中樓閣。

2.將私有財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)定為公民基本權(quán)利,是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的內(nèi)在要求。法治的核心就是要限制國(guó)家公權(quán)力對(duì)公民私權(quán)利的侵害。將私有財(cái)產(chǎn)權(quán)提升為公民的基本權(quán)利,能有效遏制公權(quán)力專橫。美國(guó)新憲政論者安東尼·奧格斯曾指出:“確認(rèn)財(cái)產(chǎn)權(quán)是劃定我們免于壓迫的私人領(lǐng)域的第一步?！盵5]在一個(gè)將私有財(cái)產(chǎn)權(quán)確立為基本人權(quán)的社會(huì),就能實(shí)現(xiàn)“風(fēng)能進(jìn),雨能進(jìn),國(guó)王不能進(jìn)”[6]的理想。在我國(guó)法治建設(shè)中,把公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利,由憲法具體條文加以明確規(guī)定,有利于人民當(dāng)家作主和真正實(shí)施依法治國(guó)的戰(zhàn)略。

3.將私有財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)定為公民基本權(quán)利,是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要。對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論研究揭示出這樣一個(gè)客觀真理:市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)作應(yīng)以作為主體的公民享有完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)和充分的自由權(quán)為前提條件。公民只有享有完整的財(cái)產(chǎn)權(quán),才能作為完全平等的民事主體,自主選擇工作方式和生活方式,才能激發(fā)內(nèi)在動(dòng)力和創(chuàng)造欲望,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也因此才會(huì)充滿生機(jī)和活力。

三、憲法應(yīng)完善對(duì)私有財(cái)產(chǎn)征收征用的補(bǔ)償條款及正當(dāng)程序規(guī)定

現(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家憲法有關(guān)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定一般蘊(yùn)含三層結(jié)構(gòu):不可侵犯條款、制約條款和補(bǔ)償條款。其中,不可侵犯條款確定了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保障制度的前提,制約條款是對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的適當(dāng)限制,而補(bǔ)償條款則是對(duì)這種限制的制衡。這種復(fù)合型結(jié)構(gòu)規(guī)定,對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)起了非常重要的作用。

顯然,我國(guó)現(xiàn)行憲法中有私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的不可侵犯條款和制約條款,但缺少完整的補(bǔ)償條款。因?yàn)?雖然 2004年憲法修正案也規(guī)定了征收征用要予以補(bǔ)償,但是對(duì)于究竟應(yīng)如何補(bǔ)償,補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)是什么等問(wèn)題,都沒(méi)有予以規(guī)定。從理論上來(lái)看,這種情況必然導(dǎo)致憲法規(guī)范本身走向一種二律背反的境況,“如果在實(shí)踐中對(duì)財(cái)產(chǎn)的損害或制約不予補(bǔ)償,已有保障則會(huì)受到挑戰(zhàn);反之,如果在實(shí)踐中對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害或制約加以補(bǔ)償,則又在憲法上缺乏明確而又直接的規(guī)范依據(jù)”[7]60。這種缺陷造成了具體部門(mén)法有關(guān)規(guī)定的不統(tǒng)一,當(dāng)私有財(cái)產(chǎn)被國(guó)家征收征用時(shí),公民有可能得不到公平、公正、合理、及時(shí)補(bǔ)償,這也是諸多社會(huì)矛盾不斷引發(fā)和升級(jí)的重要原因之一。

此外,我國(guó)現(xiàn)行憲法還缺乏征收征用補(bǔ)償?shù)恼?dāng)程序規(guī)定。程序性條款是對(duì)實(shí)體性權(quán)利的保障,法律的嚴(yán)肅性就在于有嚴(yán)格的法律程序。對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收征用必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的原則、條件和程序辦理,其目的在于通過(guò)合法的程序來(lái)規(guī)范政府的征收征用行為,防范政府恣意行使行政權(quán)力。

1.要明確規(guī)定征收征用應(yīng)采用公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的憲法規(guī)定來(lái)看,目前關(guān)于征收征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),歸納起來(lái)主要有三種類型:一是完全補(bǔ)償;二是適當(dāng)補(bǔ)償;三是公平補(bǔ)償。其中,大多數(shù)國(guó)家憲法確定的是公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而我國(guó)現(xiàn)行憲法對(duì)征收征用沒(méi)有規(guī)定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償原則,僅在普通法律法規(guī)中有“相應(yīng)補(bǔ)償”、“一定補(bǔ)償”、“適當(dāng)補(bǔ)償”或“合理補(bǔ)償”等不同的規(guī)定。實(shí)踐中,不少地方政府對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的征收征用所給予的補(bǔ)償一般是象征性的。本文認(rèn)為,為有效保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán),我國(guó)憲法應(yīng)統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定征收征用要公平補(bǔ)償,即對(duì)被征收征用的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)人應(yīng)根據(jù)不同情況,靈活采用不同的方式進(jìn)行補(bǔ)償,力爭(zhēng)做到即能彌補(bǔ)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)人的損失,又能合理配置資源滿足公共利益的需要,這是現(xiàn)代法治公平正義的社會(huì)價(jià)值觀在補(bǔ)償制度中的具體體現(xiàn)。一味地采用完全補(bǔ)償或適當(dāng)補(bǔ)償均不利于對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和資源的有效配置,只有在科學(xué)地衡量公益與私益之后,公平地決定補(bǔ)償,才是一種行之有效的方法。

2.應(yīng)規(guī)定征收征用的正當(dāng)程序。第一,要確立征收征用過(guò)程中的公眾參與制度。在作出征收征用決策時(shí)要采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式廣泛聽(tīng)取公眾的意見(jiàn),使公眾有權(quán)就征收征用的目的、范圍、條件、實(shí)施程序及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等發(fā)表自己的見(jiàn)解,以保證征收征用制度的合理性和科學(xué)性,這也是立法民主與決策民主的具體體現(xiàn)。第二,要規(guī)定征收征用過(guò)程中的法定原則,包括公開(kāi)、公平、公正原則以及監(jiān)督原則等。只有這樣,才能切實(shí)保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),使公民通過(guò)行使這些權(quán)利,防止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力,從而有效地保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不受行政行為的非法侵害,最終實(shí)現(xiàn)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保障與公共利益維護(hù)的統(tǒng)一。第三,要規(guī)定對(duì)征收征用過(guò)程中發(fā)生的糾紛實(shí)行事先救濟(jì)。根據(jù)我國(guó)行政復(fù)議法和行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定,為提高行政工作效率,當(dāng)行政機(jī)關(guān)和公民就具體行政行為發(fā)生爭(zhēng)議后,在行政復(fù)議和行政訴訟期間,除限制人身自由的行政措施外,行政行為不停止執(zhí)行。實(shí)踐中,一些地方政府鉆法律的空子,在城市房屋拆遷中,為了防止拆遷決定被上級(jí)政府或同級(jí)人大或人民法院否決,不顧被拆遷人的強(qiáng)烈抗議,搞突擊拆遷、強(qiáng)行拆遷,使公民的私有房產(chǎn)遭到徹底毀滅,極大地?fù)p害了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。本文建議對(duì)此類征收行為,應(yīng)規(guī)定被征收人對(duì)征收決定有異議的,征收行為的執(zhí)行應(yīng)在最后裁決之后。當(dāng)然,為了防止行政復(fù)議和行政訴訟期限過(guò)長(zhǎng),影響公共利益的維護(hù),可規(guī)定被征收人只能在行政復(fù)議和行政訴訟中選擇一種救濟(jì)方式,并可規(guī)定對(duì)此類行政訴訟案件實(shí)行簡(jiǎn)易程序。

[1] 劉曉雄,劉曉偉.我國(guó)公民合法私有財(cái)產(chǎn)法律保護(hù)的理性思考.企業(yè)經(jīng)濟(jì),2007（12）.

[2] 韓大元.私有財(cái)產(chǎn)入憲的憲法學(xué)思考.法學(xué),2004（4）.

[3] 胡錦光.中國(guó)憲法問(wèn)題研究.北京:新華出版社,1998.

[4] 張文顯.“基本權(quán)利”析.中國(guó)法學(xué),1999（6）.

[5] [美 ]路易斯·亨金,阿爾伯特·J.羅森塔爾.憲政與權(quán)利.鄭戈,等,譯.北京:生活 ·讀書(shū) ·新知三聯(lián)書(shū)店,1997.

[6] SEE T IBOR R.Machen,Individuals and Their Rights,La Salle,Open Court,1989,ChapterV.

[7] 林來(lái)梵.財(cái)產(chǎn)權(quán)憲法保障的比較研究∥憲政論叢.北京:法律出版社,1999.

【責(zé)任編輯:于尚艷】

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A

1000-5455（2010）06-0139-03

2010-08-20

廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十一五”規(guī)劃項(xiàng)目“公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)研究”（08G—09）

張翔 （1964—）,女,湖南益陽(yáng)人,華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院副教授。