論我國普通高中教育的法律規(guī)制

余雅風(fēng)

（北京師范大學(xué)教育學(xué)部,北京 替換為 100875）

論我國普通高中教育的法律規(guī)制

余雅風(fēng)

（北京師范大學(xué)教育學(xué)部,北京 替換為 100875）

我國普通高中教育具有法律規(guī)制的必要性與可行性。在當(dāng)前公共教育體制改革中,普通高中教育中的高中教育經(jīng)費(fèi)及條件保障、入學(xué)與收費(fèi)、文理分科與學(xué)業(yè)評(píng)價(jià)、高中教師的身份與聘任、高中學(xué)生的受教育權(quán)與懲戒等都是亟待立法規(guī)范的重點(diǎn)問題。作為面向大眾的基礎(chǔ)教育,普通高中教育具有顯著的公共性。必須以公共性作為普通高中教育立法的基本價(jià)值,以《教育法》為依據(jù),制定專門的普通高中教育部門法。針對(duì)我國普通高中教育需要規(guī)范的重點(diǎn)問題,設(shè)計(jì)相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)范的包括以政府投入為主的經(jīng)費(fèi)投入及保障制度、公平導(dǎo)向的高中招生制度、與素質(zhì)教育及人的全面發(fā)展要求相適應(yīng)的評(píng)價(jià)制度、分類管理的教師聘任合同制度、政府資助為主的普通高中學(xué)生資助制度、普通高中教育問責(zé)制度在內(nèi)的法律制度體系。

普通高中教育;法律規(guī)制;立法;法律制度

普通高中在整個(gè)國民教育體系中起著承上啟下的重要作用,它是高等教育的基礎(chǔ),其發(fā)展不但影響著中等和高等教育結(jié)構(gòu),而且對(duì)國民素質(zhì)的培養(yǎng)和提高有著基礎(chǔ)性地位和作用。然而,由于缺乏法律的規(guī)制,高中教育領(lǐng)域出現(xiàn)了較多的問題,并引發(fā)了社會(huì)的普遍關(guān)注?，F(xiàn)代社會(huì)中,教育的發(fā)展不能不依賴法律的保護(hù)、促進(jìn)和協(xié)調(diào),普通高中教育也不例外。認(rèn)識(shí)普通高中教育法律規(guī)制的意義以及當(dāng)前普通高中教育領(lǐng)域存在的問題,探析當(dāng)前公共教育體制改革過程中普通高中教育發(fā)展中的不確定因素及爭議問題,研究普通高中教育立法的價(jià)值與規(guī)范重點(diǎn)和途徑,就成為一個(gè)必須深入探討的課題。

一、我國普通高中教育法律規(guī)制的必要性與可行性

改革開放 30年,中國社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。社會(huì)多元的利益主體、義務(wù)教育的基本普及和高等教育的迅速發(fā)展、人們對(duì)教育需求的提高、激烈競爭的世界經(jīng)濟(jì)格局,都要求完善現(xiàn)代國民教育體系,培養(yǎng)更多高素質(zhì)創(chuàng)新人才。這不僅對(duì)我國普通高中教育提出了挑戰(zhàn),也對(duì)我國教育法制建設(shè)提出了要求。

（一）我國普通高中教育法律規(guī)制的必要性

1.普通高中立法是保障教育目的實(shí)現(xiàn)、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展的必然要求。在我國基本普及九年義務(wù)教育和高等教育加快發(fā)展的背景下,高中教育在創(chuàng)新人才培養(yǎng)和國家建設(shè)中承擔(dān)著特殊的使命?！督逃ā返谖鍡l規(guī)定,我國的教育目的是培養(yǎng)德、智、體等方面全面發(fā)展的社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人。對(duì)于個(gè)人來說,高中教育階段是人生觀、價(jià)值觀形成的關(guān)鍵時(shí)期,也是一個(gè)人的興趣、習(xí)慣、獨(dú)立性、責(zé)任感培育和形成的關(guān)鍵時(shí)期。作為學(xué)制的一個(gè)重要階段,普通高中在把我國沉重的人口負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為人力資源優(yōu)勢、更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人的全面發(fā)展服務(wù)中承擔(dān)著特殊的使命。這種使命的達(dá)成,不能不依賴法律的保護(hù)、促進(jìn)和協(xié)調(diào)。1999年中共中央《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》規(guī)定實(shí)施素質(zhì)教育,要造就有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的、德智體美等全面發(fā)展的社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人。近些年來雖然一直在強(qiáng)調(diào)實(shí)施素質(zhì)教育,但在高考指揮棒之下,素質(zhì)教育只是一種空談。要扭轉(zhuǎn)這種局面,制定較為科學(xué)的高中教育的學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并且用法律的形式加以保障就顯得十分必要。

2.普通高中立法是解決普通高中教育存在的諸多問題、促進(jìn)高中教育發(fā)展的必然要求。由于缺乏明確的發(fā)展方針、規(guī)劃和立法的規(guī)范,普通高中教育出現(xiàn)了諸多問題,嚴(yán)重制約了普通高中教育質(zhì)量的提高和創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)。主要表現(xiàn)在:（1）投入保障機(jī)制尚未健全,資源配置具有明顯的區(qū)域差距,區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重不均衡。中西部農(nóng)村地區(qū)普通高中發(fā)展整體上非常薄弱,普及率較低,學(xué)校辦學(xué)條件和教育質(zhì)量與東部地區(qū)普通高中相比具有顯著差距。（2）辦學(xué)體制單一,利用社會(huì)力量和非公共財(cái)政資源舉辦普通高中不夠充分。民辦高中數(shù)量小,學(xué)生少,教育質(zhì)量低。這也導(dǎo)致普通高中教育資源十分短缺,辦學(xué)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足,相當(dāng)一部分學(xué)校達(dá)不到辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn),學(xué)校普遍班額過大。（3）質(zhì)量觀和評(píng)價(jià)制度不科學(xué),實(shí)施素質(zhì)教育的環(huán)境不夠?qū)捤?。教育教學(xué)一切為了高考的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,人才培養(yǎng)模式單一,學(xué)校類型單一,辦學(xué)缺乏特色。文理分科教育難以實(shí)現(xiàn)學(xué)生全面發(fā)展的教育目的。（4）忽視高中教育的公共性,致使高中教育成為國民教育體系的“瓶頸”。在入學(xué)制度、收費(fèi)制度、學(xué)校數(shù)量與規(guī)模等方面[1]表現(xiàn)出較大的公平性的缺失。

3.普通高中立法是健全教育法制、實(shí)施依法治教的必然要求。2007年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要的通知》,明確提出加快完善中國特色社會(huì)主義教育法律體系。隨著法制國家建設(shè)的深入,我國已形成由 7部教育法律、10多部行政法規(guī)、70多件現(xiàn)行有效的行政規(guī)章以及地方性法規(guī)和規(guī)章組成的教育法律體系,為依法治教提供了有力保障。《教育法》第十七條規(guī)定:國家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度。目前,我國義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育都相應(yīng)有《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》等法律加以規(guī)范,學(xué)前教育、特殊教育有《幼兒園管理?xiàng)l例》、《幼兒園工作規(guī)程》、《特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程》等行政法規(guī)、規(guī)章加以規(guī)范。法律是由公權(quán)力強(qiáng)制執(zhí)行的普遍性行為規(guī)范,具有其他任何政策措施所難比擬的強(qiáng)制、約束及規(guī)范作用。然而,非常遺憾的是,唯獨(dú)在整個(gè)國民教育體系中起著承上啟下重要作用的普通高中教育卻呈現(xiàn)了法治空白,嚴(yán)重影響、制約了普通高中教育的發(fā)展。

（二）我國普通高中教育立法的可行性

1.國家相關(guān)政策為普通高中教育立法提供了政策平臺(tái)。我國正處在法制化高速發(fā)展的階段,國家的依法治國戰(zhàn)略以及依法治教、依法治校方針的落實(shí),為普通高中教育立法創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境。隨著義務(wù)教育的普及和高中教育的迅速發(fā)展,高中教育已從過去的精英教育轉(zhuǎn)變?yōu)榕囵B(yǎng)基本的公民素質(zhì)和公民精神的大眾教育,高中教育也轉(zhuǎn)變了過去簡單的選拔甄別功能,轉(zhuǎn)變?yōu)橐耘囵B(yǎng)“全人”為目標(biāo)的教育。在這樣的社會(huì)背景下,中共中央、國務(wù)院1999年在《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中提出:“要在確保‘兩基’的前提下,積極發(fā)展包括普通教育和職業(yè)教育在內(nèi)的高中階段教育,為初中畢業(yè)生提供多種形式的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。在城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)要有步驟地普及高中階段教育”,以對(duì)高中教育的發(fā)展提出要求。同時(shí),國家教育行政部門制定了相關(guān)政策,以引導(dǎo)和規(guī)范高中教育發(fā)展,如教育部 1999年的《關(guān)于積極推進(jìn)高中階段教育發(fā)展的若干意見》、2005年的《關(guān)于統(tǒng)籌管理高中階段教育學(xué)校招生工作的通知》、2007年的《關(guān)于建立健全高中階段教育學(xué)校招生工作機(jī)構(gòu)的通知》等,為普通高中教育立法搭建了平臺(tái)。

2.中國法制的不斷完善為高中教育立法提供了技術(shù)支持。立法技術(shù)是制定和變動(dòng)規(guī)范性法文件活動(dòng)中所遵循的方法和操作技巧的總稱[2]。它對(duì)于使立法臻于較高的水平,使立法成為科學(xué)的立法,能正確調(diào)整社會(huì)關(guān)系和準(zhǔn)確、有效、科學(xué)地反映立法者意志有重大意義。肇始于 20世紀(jì) 70年代末期、與改革開放同時(shí)起步的法制重建,是“法治”理性戰(zhàn)勝“人治”觀念的思想解放果實(shí),并開啟了一個(gè)波瀾壯闊、延續(xù)至今的“立法時(shí)代”。截至 2008年,中國現(xiàn)行有效的法律為 229部、行政法規(guī)近 600部、地方性法規(guī) 7 000多件,形成一個(gè)以憲法及憲法相關(guān)法、刑法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、訴訟與非訴訟程序法等七大法律部門為骨架,以各種不同層級(jí)的法律法規(guī)規(guī)章為血肉的現(xiàn)代法制大廈。法律體系的逐步完善,也是我國立法技術(shù)日臻成熟的過程。2006年新修訂的《義務(wù)教育法》就得到了社會(huì)的普遍贊譽(yù)。

3.國外及地區(qū)的相關(guān)立法為我國提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。從國外來看,大部分國家的高中教育都有相應(yīng)的法律來規(guī)范。一些國家高中教育屬于義務(wù)教育,由義務(wù)教育法加以規(guī)范,如:英國、美國、德國、比利時(shí)、荷蘭、新西蘭等。一些國家高中教育屬于非義務(wù)教育,有的國家專門制定了規(guī)范高中教育的法律,如日本《學(xué)校法》第四章“高級(jí)中學(xué)”專門就高級(jí)中學(xué)的目的、目標(biāo)以及高級(jí)中學(xué)的課程、修業(yè)年限、入學(xué)條件、教員等事項(xiàng)做了規(guī)定。有的國家則在其教育法中規(guī)定了高中教育的條款,如瑞典,其教育法中有關(guān)高中教育的條款,分別就高中教育的主要目標(biāo)、成績?cè)u(píng)定、學(xué)生的畢業(yè)、學(xué)習(xí)年限、課程設(shè)置、入學(xué)與擇校等多個(gè)方面作了明確的規(guī)定。這些國家的普通高中立法及司法實(shí)踐可以為我國立法提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

二、公共教育體制改革中普通高中教育立法規(guī)范的重點(diǎn)問題

由于缺乏法律的約束,普通高中教育的問題和矛盾正在不斷凸顯出來,一些問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到社會(huì)公平以及和諧社會(huì)的建設(shè)。這些問題與矛盾,既是亟待普通高中通過立法解決、協(xié)調(diào)的突出問題,也是需要普通高中立法明確的重要法律制度。

（一）高中教育經(jīng)費(fèi)及條件保障

目前,我國高中階段教育沒有明確的發(fā)展方針、戰(zhàn)略和規(guī)劃,高中教育經(jīng)費(fèi)及條件也缺乏法律和相關(guān)制度的保障,導(dǎo)致普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入總量不足,經(jīng)費(fèi)投入存在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際不均衡;民間資本投資普通高中教育意愿不強(qiáng)等問題[3]。一方面造成普通高中教育資源十分短缺,學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足,在有限的教育經(jīng)費(fèi)中,人頭費(fèi)占絕對(duì)大部分,公用經(jīng)費(fèi)比例狹小;相當(dāng)一部分學(xué)校達(dá)不到基本的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn),普遍負(fù)債嚴(yán)重。另一方面,歷史形成的重點(diǎn)高中與非重點(diǎn)高中的校際差距以及各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距造成校際發(fā)展不均衡,使得普通高中優(yōu)質(zhì)教育資源成為制約高中階段學(xué)生入學(xué)的瓶頸,不均衡的發(fā)展條件又再度拉大了校際差距。經(jīng)費(fèi)的缺乏以及高中教育發(fā)展的不均衡,還導(dǎo)致學(xué)校亂收費(fèi)、高收費(fèi)、學(xué)校收取高額擇校費(fèi)等問題。

（二 ）入學(xué)與收費(fèi)

在我國,高中教育雖屬于非義務(wù)教育,但按法律面前人人平等的憲法精神,學(xué)生獲得接受高中教育的機(jī)會(huì)應(yīng)該是公平競爭的前提。然而事實(shí)上,貌似公正的中考在實(shí)際招生過程中,并不完全以中考成績?yōu)殇浫W(xué)生的惟一標(biāo)準(zhǔn),缺乏有效規(guī)范與監(jiān)督的擇校模式、保送模式、指標(biāo)生模式、特招模式,使高中入學(xué)機(jī)會(huì)平等問題引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。依照《普通高級(jí)中學(xué)收費(fèi)管理暫行辦法》的規(guī)定,接受高中教育的學(xué)生向?qū)W校交納學(xué)費(fèi),學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)年生均教育培養(yǎng)成本的一定比例由省級(jí)人民政府確定。在收費(fèi)制度方面,按照教育部的要求,公立高中在完成本年度招生計(jì)劃的前提下,可以招收一定數(shù)量的擇校生,但必須嚴(yán)格“限人數(shù)、限分?jǐn)?shù)、限錢數(shù)”。這種對(duì)部分學(xué)生收取學(xué)費(fèi)、部分學(xué)生收取擇校費(fèi)的方式,形成了雙軌制的教育成本分擔(dān)形式。盡管“三限”政策對(duì)高中收費(fèi)行為作了約束,但亂收費(fèi)、高收費(fèi)行為仍然屢禁不止。

（三）文理分科與學(xué)業(yè)評(píng)價(jià)

文理分科是將教學(xué)課程分為文科和理科讓學(xué)生作出選擇后分別進(jìn)行教育。作為教育部公開向社會(huì)征求意見的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》二十大問題之一,“高中取消文理分科的必要性和可行性”引發(fā)了分與合的激烈爭論。當(dāng)前,我國高中教育在高考指揮棒下成了應(yīng)試教育的機(jī)器。在這樣的條件下,文理分科并不是一個(gè)簡單的分與不分的問題,它涉及各地教育傳統(tǒng)、課程與教學(xué)改革狀況、課程內(nèi)容調(diào)整,社會(huì)及家長的接受程度、輿論氛圍的營造、內(nèi)外環(huán)境的改善[4],特別是學(xué)生評(píng)價(jià)制度改善這一根本性問題等因素。簡單取消是否能夠?qū)崿F(xiàn)高中教育的目標(biāo)?如何使我們的高中課程具有時(shí)代性、選擇性,使課程內(nèi)容與社會(huì)進(jìn)步、科技發(fā)展和學(xué)生經(jīng)驗(yàn)有機(jī)聯(lián)系?可否并如何建立讓學(xué)生自己制訂學(xué)習(xí)計(jì)劃的制度、學(xué)生選課指導(dǎo)制度和學(xué)分制度?高中教育的學(xué)業(yè)評(píng)價(jià)如何改革才能推進(jìn)并適應(yīng)高考制度的變革?這些都是高中教育立法不得不考慮并加以解決的問題。

（四）高中教師的身份與聘任

我國普通高中屬于非義務(wù)教育,作為非義務(wù)教育階段學(xué)校的教師,《教師法》確認(rèn)了其專業(yè)人員的地位,但普通高中教師的法律地位并不明晰,其薪酬、福利應(yīng)由誰負(fù)責(zé)支付或保障,法律并無確定性規(guī)定,特別是高中教師劃分為編制內(nèi)與編制外的現(xiàn)實(shí)情況下,薪酬、福利的保障就存在較大的差異與問題。在《教師法》空泛的教師聘任制原則下,在普通高中教師的聘任上,亦存在由學(xué)校、政府與教師法律關(guān)系不確定的問題,學(xué)校、教育行政部門、教師的合同權(quán)利與義務(wù)、高中教師的考核及考核標(biāo)準(zhǔn),以及違反合同后的法律責(zé)任都缺乏相應(yīng)的規(guī)范。特別是在大力倡導(dǎo)教育均衡發(fā)展、師德建設(shè)的時(shí)期,作為非義務(wù)教育階段、由學(xué)校自行聘用的教師,在行政命令下實(shí)施的教師流動(dòng)、有償補(bǔ)課與家教的禁止,都缺乏明確而有效的合法性依據(jù)。而由于高考指揮棒的作用,學(xué)生、家長、學(xué)校、社會(huì)等對(duì)高中教師的評(píng)價(jià)一切用分?jǐn)?shù)來衡量,對(duì)高中教師的職業(yè)倦怠起著催生作用,強(qiáng)勢課程與弱勢課程懸殊的地位以及編內(nèi)教師與編外教師的身份差異使高中教師地位面臨內(nèi)部分化。

（五）高中學(xué)生的受教育權(quán)與懲戒

學(xué)生享有《教育法》規(guī)定的學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)。作為非義務(wù)教育階段學(xué)校的高中學(xué)生,其特殊法律身份決定了其享有與義務(wù)教育階段學(xué)生不同的權(quán)利與義務(wù)。但我國現(xiàn)行立法并未明確高中學(xué)生的權(quán)利與義務(wù),導(dǎo)致其權(quán)益難以得到有效保護(hù)。受教育權(quán)是《教育法》規(guī)定的學(xué)生權(quán)利,但由于缺乏法律的保護(hù)性規(guī)定,高中學(xué)生的受教育權(quán)缺乏有效的保障。例如,一些學(xué)校為追求高升學(xué)率而以“末位淘汰制”、“末位留級(jí)制”等各種名義剝奪學(xué)生在本校的學(xué)習(xí)權(quán);雖然我國教育行政部門對(duì)高中收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作了限制,但對(duì)于家庭貧寒的學(xué)生,學(xué)生資助制度的缺乏,不斷攀升的學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)、住宿費(fèi)等高額費(fèi)用,導(dǎo)致其失去了平等競爭的機(jī)會(huì);學(xué)校撤、并使寄宿制高中成為高中學(xué)校的重要形式,學(xué)生安全問題的頻發(fā)使學(xué)生安全受教育權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《義務(wù)教育法》的規(guī)定,義務(wù)教育階段的學(xué)?！皩?duì)違反學(xué)校管理制度的學(xué)生,學(xué)校應(yīng)當(dāng)予以批評(píng)教育,不得開除?！睉徒浼仁墙逃龑W(xué)生的必要手段,也是維持學(xué)校教育教學(xué)秩序的重要管理措施。在學(xué)校教育中,懲戒具有其合理性。必須明確高中學(xué)?？梢圆扇〉膽徒浯胧┘皩?shí)施懲戒的程序,既保證教育目的的達(dá)成,又保證不侵害學(xué)生的合法權(quán)利。

三、普通高中教育立法的基本價(jià)值與地位

教育立法是現(xiàn)代國家教育發(fā)展的一個(gè)重要特征。在許多發(fā)達(dá)國家,當(dāng)教育問題關(guān)系到國家的根本利益時(shí),它們都無一例外地求諸法律,法律就成了保證、鞏固、促進(jìn)和發(fā)展教育的一項(xiàng)基本措施。對(duì)普通高中教育的法律規(guī)制,必須以高中教育的公共性為基本立法價(jià)值,系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)地考慮和設(shè)計(jì)。

（一）公共性:高中教育立法的基本價(jià)值

教育的公共性是指教育涉及社會(huì)公眾、公共經(jīng)費(fèi)以及社會(huì)資源的使用,影響社會(huì)成員共同的必要利益,其共同消費(fèi)和利用的可能性開放給全體成員,其結(jié)果為全體社會(huì)成員得以共享,直接使個(gè)人受益、間接使社會(huì)受益的性質(zhì)[5]。普通高中教育是以高中階段的學(xué)生為對(duì)象,廣泛地以全國、全社會(huì)的規(guī)模,提供高中教育的機(jī)會(huì),設(shè)立教育的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行的。其目的是在機(jī)會(huì)均等的原則下,適應(yīng)個(gè)人的能力,盡可能豐富多樣地實(shí)現(xiàn)公民的教育福利。正如日本中央教育審議會(huì)于 1991年 4月發(fā)表的咨詢報(bào)告《關(guān)于應(yīng)對(duì)新時(shí)代的教育諸制度的改革》所述:“今日的高級(jí)中學(xué)已經(jīng)不是像從前那樣只有一部分被選拔出來的人就學(xué)的中等教育機(jī)構(gòu),而是受完義務(wù)教育的幾乎所有的人都就學(xué)的國民性教育機(jī)構(gòu),是在完成初級(jí)中學(xué)的基礎(chǔ)上,廣泛進(jìn)行普通教育和專門教育的中等教育機(jī)構(gòu)。[6]隨著我國教育的發(fā)展,高中教育國民性、大眾性的性質(zhì)日益凸顯。2003年,我國新修訂的《普通高中課程方案 （實(shí)驗(yàn)）》明確指出:“普通高中教育是在九年義務(wù)教育的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高國民素質(zhì)、面向大眾的基礎(chǔ)教育?！痹谌蚧⑿畔⒖萍技彼侔l(fā)展及當(dāng)今日益多元化的社會(huì)中,高中學(xué)校教育的功能亦不限于向高一級(jí)的院校輸送人才,或是只聚焦于學(xué)生測驗(yàn)成績,其國民性、大眾性的性質(zhì)日益凸顯。由于在高中學(xué)校內(nèi)實(shí)施的教育事業(yè)本身具有公共的性質(zhì),因此,高中學(xué)校也具有不容置疑的公共性。

在當(dāng)前市場機(jī)制引入教育領(lǐng)域的過程中,由于衡量成功高中學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)或者是其在教育市場中的績效,或者是升學(xué)率,使得市場機(jī)制中的高中學(xué)校注重追求可被測量的方面,而忽視教育這個(gè)特殊領(lǐng)域中一些極為重要的其他方面,如合作精神,全人培養(yǎng),擴(kuò)大了強(qiáng)勢群體與弱勢群體之間的距離所導(dǎo)致的社會(huì)不公正和社會(huì)分裂;市場所具有的不確定性有可能導(dǎo)致非公辦學(xué)者將承擔(dān)較大的市場風(fēng)險(xiǎn),如果沒有相應(yīng)的激勵(lì)措施,民間資本難以引入;高中教育的市場化運(yùn)作,很可能最終受益的仍是那些有能力支付的社會(huì)階層,經(jīng)濟(jì)富裕的家庭有可能從教育資源中獲得更多的益處,但對(duì)于家庭處境困難的學(xué)生,可選擇性仍是一個(gè)遙不可及的目標(biāo)。另外,高中教育的市場化運(yùn)作賦予辦學(xué)者更大的自主權(quán),也給學(xué)校追求“營利性”預(yù)留了空間,如果缺乏規(guī)制,高中教育的目標(biāo)就難以保證,甚至出現(xiàn)公共性危機(jī)。

教育立法是國家權(quán)力機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)并通過法定程序,創(chuàng)制教育法律和其他規(guī)范性文件的活動(dòng),是《教育法》所要促進(jìn)的目標(biāo)價(jià)值法律化的過程,是公眾意志的具體體現(xiàn)。公共性作為高中教育的最基本特性,既是分析高中教育立法乃至政府活動(dòng)的基本性質(zhì)和行為歸宿的一個(gè)重要分析工具,也是評(píng)判高中教育立法的基準(zhǔn)性價(jià)值,是高中教育立法分析的基本理念和核心精神。因此,確保高中教育的公共性就成為高中教育立法的基本價(jià)值和邏輯起點(diǎn),教育公共性所體現(xiàn)的合理性、公益性、公平性以及公開性同時(shí)也為高中教育立法提供了一般思維范式和四個(gè)方面的分析維度[7]。

（二）普通高中教育立法的地位與設(shè)想

普通高中教育立法的地位是指普通高中教育立法在教育法律體系中與其他相關(guān)立法的關(guān)系以及普通高中教育立法的效力等級(jí)。目前,我國已初步形成以憲法確立的基本原則為基礎(chǔ),以《教育法》為核心,以教育部門法和行政法規(guī)為骨干,以教育規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章為主體的有中國特色社會(huì)主義的教育法律體系,為依法治教提供了有力保障。在我國教育法律體系中,《教育法》是教育基本法。依照《教育法》第十七條關(guān)于“國家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度”的規(guī)定,高中教育屬于學(xué)校教育制度中的中等高級(jí)教育階段。

在我國現(xiàn)階段,必須通過專門的立法來規(guī)范普通高中教育。一方面,從現(xiàn)行立法來看,高中階段教育屬于非義務(wù)教育,對(duì)高中屬于非義務(wù)教育的規(guī)定,決定了高中教育的經(jīng)費(fèi)來源以及政府、家長和學(xué)生個(gè)人所享有的權(quán)利與應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)與義務(wù)教育階段不同,必須通過不同的立法加以規(guī)范。另一方面,從我國現(xiàn)狀來看,實(shí)行高中階段義務(wù)教育還存在諸多問題,如處于社會(huì)主義初級(jí)階段我國經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)、地區(qū)差距極大的社會(huì)現(xiàn)實(shí)下,義務(wù)教育延長至整個(gè)高中階段后可能帶來的社會(huì)現(xiàn)象與經(jīng)濟(jì)承擔(dān)力問題;我國憲法和勞動(dòng)法保障的公民 16歲即享有的勞動(dòng)權(quán)利與義務(wù)教育的沖突問題等。而且,從國際視野看,發(fā)達(dá)國家和地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要,大部分普及了高中教育,但不一定實(shí)行 12年的義務(wù)教育。高中階段未實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的國家都通過專門立法規(guī)范高中教育。因此,本世紀(jì)初期,我國普通高中教育還需要制定專門的法律法規(guī)來保護(hù)、促進(jìn)和協(xié)調(diào)。

從我國現(xiàn)行法律體系考慮,應(yīng)考慮專門的普通高中教育立法。一方面,我國現(xiàn)行《教育法》沒有有關(guān)普通高中教育的規(guī)定,由于《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》等法律都是專門立法,為保證教育法律體系的協(xié)調(diào)、系統(tǒng)與完整,在《教育法》修訂時(shí)也不宜專門規(guī)定普通高中教育。另一方面,我國尚未制定學(xué)校法,由于我國現(xiàn)行法律是按照學(xué)制來加以規(guī)定和制定的,學(xué)校法的內(nèi)容勢必形成與現(xiàn)行法律的重復(fù)與交叉,學(xué)校法的制定與頒布實(shí)施必然形成極大的立法成本,將普通高中教育立法納入學(xué)校法加以規(guī)范的可能性較小。與《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》等部門教育法律的地位相適應(yīng),普通高中教育立法應(yīng)屬于我國教育法律體系中的教育部門法,與《教育法》是母法與子法、教育基本法與教育部門法的關(guān)系。因此,普通高中教育立法應(yīng)以《教育法》為依據(jù),其效力等級(jí)應(yīng)在《教育法》之下,其規(guī)定不得違反《教育法》的原則與規(guī)范。

一個(gè)值得注意的問題是,目前是制定一部法律還是通過行政法規(guī)或部門規(guī)章來規(guī)制普通高中教育。由于我國事業(yè)單位改革尚在進(jìn)行當(dāng)中,作為事業(yè)單位的學(xué)校,特別是作為非義務(wù)教育的高中學(xué)校,其辦學(xué)體制、教師身份、教師與政府和學(xué)校的關(guān)系、政府與學(xué)校的關(guān)系還具有不確定性,因此,制定一部法律的時(shí)機(jī)尚未成熟?？梢钥紤]制定普通高中教育行政法規(guī)或行政規(guī)章的方式,保護(hù)、促進(jìn)和協(xié)調(diào)普通高中教育的發(fā)展。從學(xué)校運(yùn)作的基本要素考慮,普通高中教育立法應(yīng)至少包括五個(gè)方面的內(nèi)容:

（1）普通高中教育的性質(zhì)與目標(biāo),包括:高中教育宗旨及教育目標(biāo);高中學(xué)校的性質(zhì);辦學(xué)主體及辦學(xué)形式和類型;高中學(xué)校的設(shè)立、變更、終止的條件和程序;普通高中階段學(xué)校章程等。

（2）普通高中教育經(jīng)費(fèi)與條件保障,包括:經(jīng)費(fèi)投入與教育經(jīng)費(fèi)保障;學(xué)校規(guī)模;學(xué)校設(shè)施設(shè)備及標(biāo)準(zhǔn);學(xué)生收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及辦法;社會(huì)捐資辦學(xué)的規(guī)范;普通高中學(xué)生的助學(xué)標(biāo)準(zhǔn)及助學(xué)形式;班級(jí)編制等。

（3）普通高中教育的課程與教學(xué),包括:課程設(shè)置 （包括設(shè)置的主體及設(shè)置具體內(nèi)容）及教師任用標(biāo)準(zhǔn)與學(xué)生學(xué)習(xí)要求;教科書的編制及選用;教學(xué)與教師教學(xué)評(píng)價(jià);學(xué)生學(xué)習(xí)評(píng)價(jià)模式與評(píng)價(jià)體系等。

（4）普通高中學(xué)校的管理,包括:政府及教育行政部門對(duì)于普通高中教育的職權(quán);學(xué)校組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé) （包括辦公室、教務(wù)處、教研組、圖書館、家長會(huì)等的設(shè)置及職責(zé)）;校長的任用及考評(píng);學(xué)生的入學(xué)和畢業(yè)條件;學(xué)生管理與懲戒;教師聘任及其職責(zé)、考核;寄宿制高中安全管理等。

（5）普通高中教育的監(jiān)督與法律責(zé)任,包括:對(duì)普通高中教育的司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督;政府、教育行政部門及其工作人員、學(xué)校、教師的法律責(zé)任。

四、普通高中教育立法的規(guī)范建構(gòu)

教育的公共性作為現(xiàn)代教育立法的基本價(jià)值和邏輯起點(diǎn),不但為教育立法提供了一般思維范式和分析維度,而且也構(gòu)成了教育立法的目標(biāo)價(jià)值。教育立法是教育的公共性目標(biāo)價(jià)值具體化為法律規(guī)范的過程。必須將這一價(jià)值全面地具體化為規(guī)范法律關(guān)系主體權(quán)利義務(wù)的行為準(zhǔn)則,才有可能形成完善的責(zé)任機(jī)制的規(guī)范基礎(chǔ),教育的公共性目標(biāo)才有可能達(dá)成。為維護(hù)普通高中教育的公共性,保證普通高中教育目標(biāo)的達(dá)成,必須針對(duì)我國普通高中教育需要規(guī)范的重點(diǎn)問題,設(shè)計(jì)相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)范的法律制度體系。

（一）以政府投入為主的經(jīng)費(fèi)投入及保障制度

基于高中教育的公共性,國家必須對(duì)普通高中學(xué)校和學(xué)生提供經(jīng)費(fèi)支持,以保證學(xué)校教育質(zhì)量,同時(shí)保證具有潛能的學(xué)生能進(jìn)入學(xué)校學(xué)習(xí)。因此,確立普通高中教育的經(jīng)費(fèi)以政府投入為主的體制。義務(wù)教育年限是一個(gè)國家通過立法或政策強(qiáng)制規(guī)定的。在終身教育背景下,世界各國義務(wù)教育逐漸向?qū)W前教育和初中后教育階段延伸,義務(wù)教育年限由主流年限基準(zhǔn)點(diǎn)的 9年開始逐步加長也便成為一個(gè)國際性的趨勢[8]。在 1999年出版的《教育概況:1998年經(jīng)合組織 （OECD）指標(biāo)》發(fā)布的有關(guān)教育信息中可以發(fā)現(xiàn),OECD成員國大部分普及了高中階段教育[9]。雖然普通高中教育在我國屬于非義務(wù)教育,但從高中教育的定位與功能看,政府有責(zé)任強(qiáng)化自身在高中教育上的職責(zé),促進(jìn)高中教育均衡、協(xié)調(diào)、高質(zhì)量地發(fā)展。

同時(shí)應(yīng)確立民間資本進(jìn)入高中教育的鼓勵(lì)制度。普通高中教育投資具有周期性長、平均收益率低等特點(diǎn)。對(duì)民間資本來說,如果政府的鼓勵(lì)措施不到位,投資普通高中教育就缺乏吸引力。當(dāng)前我國在民辦學(xué)校發(fā)展過程中,一律采取“不得以營利為目的”的制度安排,事實(shí)上挫傷了民間資本投資教育積極性,導(dǎo)致民間資本投資教育意愿不強(qiáng)[10]。

（二）公平導(dǎo)向的高中招生制度

公共教育的內(nèi)涵在于公平,它面向的是整個(gè)社會(huì)成員而不是少數(shù)的精英階層。與經(jīng)濟(jì)組織的效率或利益價(jià)值、追求個(gè)人效率最大化的本位主義和自利性本質(zhì)不同,教育以實(shí)現(xiàn)公共利益為宗旨?？梢钥吹?教育的公共性強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)公共利益與社會(huì)公平。要解決高中階段教育的“瓶頸”現(xiàn)象,首先要改革高中招生制度,為受教育者提供平等的入學(xué)機(jī)會(huì)。以分?jǐn)?shù)為惟一標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)行高中入學(xué)制度具有較大的缺陷,而其他相關(guān)招生模式由于缺乏規(guī)范也有失公平。2001年教育部頒布的《基礎(chǔ)教育課程改革綱要 （試行）》指出,要“建立促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展的評(píng)價(jià)體系。評(píng)價(jià)不僅要關(guān)注學(xué)生的學(xué)業(yè)成績,而且要發(fā)現(xiàn)和發(fā)展學(xué)生多方面的潛能”,并且“繼續(xù)改革和完善考試制度”,“完善初中升高中的考試管理制度”。目前,首先必須建立學(xué)生全面發(fā)展的綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)模式。在此基礎(chǔ)上,規(guī)定配套的管理制度和措施,例如規(guī)范的考評(píng)制度、嚴(yán)格的檔案制度、有效的民主參與制度以及權(quán)利救濟(jì)制度等。

（三）與素質(zhì)教育及人的全面發(fā)展要求相適應(yīng)的評(píng)價(jià)制度

教育的公共性首先體現(xiàn)的是教育直接促進(jìn)人的發(fā)展的功效。要科學(xué)評(píng)價(jià)高中教育,堅(jiān)決反對(duì)“唯高考論”?，F(xiàn)實(shí)中許多地方政府以高考升學(xué)率作為教育政績,作為衡量高中教育質(zhì)量的惟一依據(jù),許多學(xué)校也因此片面注重升學(xué)率,為高考而教育。這種做法直接導(dǎo)致了素質(zhì)教育無法順利推行和實(shí)施,或者流于形式。從教育學(xué)的角度看,中學(xué)教育應(yīng)讓學(xué)生在德、智、體三方面全面發(fā)展。要建立與素質(zhì)教育及人的發(fā)展相適應(yīng)的普通高中的評(píng)價(jià)機(jī)制,首先必須從立法上確立普通高中的課程設(shè)置,加強(qiáng)高中教育的基礎(chǔ)性、綜合性,提倡高中課程的多樣化和選擇性、人文素養(yǎng),強(qiáng)調(diào)活動(dòng)課程,從學(xué)生的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)組織課程以及改進(jìn)課程評(píng)價(jià)方法,使課程更加有利于學(xué)生養(yǎng)成具有獨(dú)立性、積極性、創(chuàng)造性的個(gè)性和人格。

（四）分類管理的教師聘任合同制度

教師所從事的活動(dòng)決定了教師職業(yè)的公共性,必須建立公共的教師聘任合同制度。教師聘用合同是指政府相關(guān)職能部門和 （或）學(xué)校為實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)的公共教育目標(biāo),依據(jù)教育政策和法律,與教師通過協(xié)商的方式,在意思表示一致的基礎(chǔ)上所達(dá)成的協(xié)議[11]。由于我國高中教育屬于非義務(wù)教育,高中階段教師的法律身份亦有別于義務(wù)教育階段的教師,與學(xué)校以及教育行政機(jī)關(guān)的法律關(guān)系也不同。公立高中教師是接受國家和學(xué)校的委托,嚴(yán)格按照法律法規(guī)以及學(xué)校教學(xué)計(jì)劃實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)的主體,其與學(xué)校簽訂的聘任合同應(yīng)為行政合同,教師的權(quán)利與義務(wù)應(yīng)通過立法、合同加以規(guī)范。民辦高中教師與學(xué)校簽訂的聘任合同應(yīng)為民事合同,其權(quán)利與義務(wù)主要通過與學(xué)校的聘用合同確立。為保證民辦學(xué)校教師的積極性和教育質(zhì)量,應(yīng)將教師資格和教師職務(wù)晉升納入統(tǒng)一的政府管理之中。

（五）政府資助為主的普通高中學(xué)生資助制度

弱勢補(bǔ)償是教育公共性的應(yīng)有之意。高中階段教育與義務(wù)教育和高等教育相比,尚缺乏對(duì)貧困學(xué)生的資助制度,導(dǎo)致學(xué)生受教育機(jī)會(huì)的缺乏保障。必須建立以政府資助為主,各級(jí)財(cái)政共同分擔(dān)的高中學(xué)生資助制度,對(duì)因貧困所致的社會(huì)弱勢群體實(shí)施補(bǔ)償。高中學(xué)生資助應(yīng)與其他層次教育資助體系協(xié)調(diào)一致,符合各地教育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況。普通高中學(xué)生資助應(yīng)將農(nóng)村和城市的貧困學(xué)生全部納入資助范圍,提供的資助應(yīng)能夠基本解決其學(xué)費(fèi)、生活和住宿等費(fèi)用。資助形式可以分獎(jiǎng)勵(lì)性資助和補(bǔ)助性資助[12],前者側(cè)重對(duì)品學(xué)兼優(yōu)的學(xué)生進(jìn)行資助,后者主要是對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助。

（六）普通高中教育問責(zé)法律制度

教育的公共性還體現(xiàn)為教育促進(jìn)整個(gè)社會(huì)發(fā)展的責(zé)任與功效。作為非義務(wù)教育,普通高中教育辦學(xué)體制與義務(wù)教育相比具有復(fù)雜性,如收費(fèi)和擇?？赡芤l(fā)的亂收費(fèi)問題、學(xué)生評(píng)價(jià)與推薦可能引發(fā)的偏失問題、高中學(xué)校招生與選拔引發(fā)的權(quán)力腐敗問題以及學(xué)校發(fā)展不均衡、教育質(zhì)量不高等問題。為維護(hù)普通高中教育的公共性,必須確立不同類型問責(zé)主體的法律地位,規(guī)制問責(zé)主體的權(quán)力與權(quán)力行使的程序以及高中學(xué)校在問責(zé)中的權(quán)責(zé),明晰不當(dāng)問責(zé)的法律責(zé)任以及責(zé)任者的法律責(zé)任。在保障辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)上,使高中學(xué)校能夠充分應(yīng)對(duì)不必要干預(yù),同時(shí)又使其行為及行為效果受到合理的審查與監(jiān)督,從而有效規(guī)范高中學(xué)校行為,維護(hù)社會(huì)公益和利益相關(guān)者的合法權(quán)益,促進(jìn)高中教育的良性化改革和發(fā)展。

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【責(zé)任編輯:王建平】

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1000-5455（2010）06-0021-07

2010-08-16

北京市教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃 2007年度重點(diǎn)課題“規(guī)范學(xué)校運(yùn)作的法律研究”（AHA07122）

余雅風(fēng) （1963—）,女,浙江江山人,教育學(xué)博士,北京師范大學(xué)教育學(xué)部副教授、博士生導(dǎo)師。