基于主體功能區(qū)劃自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制之構(gòu)建與完善

王權(quán)典

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 法律系,廣東 廣州 510642)

一、基本政策的導(dǎo)向意義

中共中央 “十一五”規(guī)劃建議書與國務(wù)院《關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》(國發(fā)[2007]21號(hào)文)提出 “優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)”(區(qū)域)的范疇,以資源和生態(tài)環(huán)境承載能力作為基本依據(jù)劃分主體功能區(qū),把生態(tài)保護(hù)建設(shè)納入到國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃大局中,進(jìn)而督促落實(shí)到國家總體及地方區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中,這是充分體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略舉措。以此為契機(jī),可結(jié)合當(dāng)前主體功能區(qū)規(guī)劃方案的實(shí)施,加強(qiáng)落實(shí)森林資源和林地保護(hù)的政策,促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)之生態(tài)工程建設(shè),創(chuàng)新完善自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新突破。

由于劃定“限制”和“禁止”開發(fā)區(qū)域,使得該兩類區(qū)域的資源價(jià)值與生態(tài)價(jià)值在現(xiàn)實(shí)中不能當(dāng)然地體現(xiàn)出來。如何建立科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,以體現(xiàn)這兩類區(qū)域的生態(tài)價(jià)值,既是有效保護(hù)生態(tài)資源價(jià)值的緊迫需要,也是建立和諧社會(huì)與協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的重要措施,具有戰(zhàn)略實(shí)施的保障意義[1]。具體來看,首先,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)生態(tài)保護(hù)的壓力日益增大,客觀上要求公共財(cái)政對(duì)限制與禁止開發(fā)類區(qū)域的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)提供足夠的資金支持,尤其是限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域生態(tài)植被管護(hù)、水源涵養(yǎng)維護(hù)的壓力很大,生態(tài)建設(shè)的管護(hù)能力、科技支撐、人才隊(duì)伍等與實(shí)際需求之間存在較大的差距,這些都需要財(cái)政資金作保障。其次,限制與禁止開發(fā)類區(qū)域要將生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的任務(wù)擺在首位,當(dāng)?shù)卣坏貌煌Ｖ归_礦、墾伐以及禁止新建高投入、高能耗、低產(chǎn)出的工業(yè)項(xiàng)目等,這造成當(dāng)?shù)匕l(fā)展機(jī)會(huì)及財(cái)政收益的減少,生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)支出成本居高,需要有組織地安排轉(zhuǎn)移支付來予以正當(dāng)補(bǔ)助。再次,生態(tài)環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品,具有明顯的正外部性效應(yīng),限制與禁止開發(fā)類區(qū)域的生態(tài)建設(shè)或修復(fù)、環(huán)境保護(hù)、人口有序轉(zhuǎn)移等提供生態(tài)財(cái)富的活動(dòng),給優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域帶來較大收益,受益地區(qū)理應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付手段對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償——受益地區(qū)通過“購買”其生態(tài)效益之交易途徑,對(duì)于限制與禁止開發(fā)類區(qū)域從事生態(tài)建設(shè)保護(hù)的活動(dòng)所付出的代價(jià)及所受到的損失進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)償,使其生態(tài)保護(hù)的外部效應(yīng)內(nèi)在化[2]14。唯有如此,方能調(diào)動(dòng)該兩類區(qū)域政府進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的積極性,確保其生態(tài)建設(shè)保護(hù)能夠持續(xù)進(jìn)行下去,最終促進(jìn)全域生態(tài)環(huán)境的改善和經(jīng)濟(jì)社會(huì)與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。

自然保護(hù)區(qū)被界定為禁止開發(fā)區(qū)域,必然要對(duì)其科學(xué)有效地實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償。自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前主體功能區(qū)劃的政策導(dǎo)向加以重新定位、構(gòu)建和完善。在主體功能區(qū)建設(shè)和生態(tài)補(bǔ)償政策推行過程中,要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用,對(duì)不同功能區(qū)實(shí)行分區(qū)管理。對(duì)生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)功能區(qū)域(如自然保護(hù)區(qū)),中央與省級(jí)財(cái)政應(yīng)加大縱向轉(zhuǎn)移支付力度,支持生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。同時(shí),可采取“民建公買”等靈活方式,激勵(lì)民眾和其他社會(huì)力量參與生態(tài)建設(shè)和提供生態(tài)公共產(chǎn)品,產(chǎn)品成熟后由政府購買,以此提高生態(tài)品供給的有效性。當(dāng)然,自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要在多個(gè)層面進(jìn)行改進(jìn)與完善,以形成有效運(yùn)作的支持系統(tǒng)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的基本推動(dòng)力源于政府、市場(chǎng)及其他社會(huì)力量。政府的主導(dǎo)作用,主要是從區(qū)域規(guī)劃、資金投入、財(cái)稅政策、制度激勵(lì)、利益協(xié)調(diào)等不同方面發(fā)揮積極的效能;同時(shí),要積極引入市場(chǎng)機(jī)制,如排污權(quán)交易、水權(quán)交易、碳匯買賣等,作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)有益的補(bǔ)充;此外,居民個(gè)人、國際組織及其他各種社會(huì)力量也可引導(dǎo)參與生態(tài)建設(shè),由于其具備相當(dāng)大的能量(包括資金、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等),應(yīng)組織設(shè)置相應(yīng)的渠道,將其能量聚集釋放出來,如建立基金吸納各方捐助、積極尋求與國際組織的合作交流等[3]。

二、資金投入不足：制約自然保護(hù)區(qū)良性發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境

近些年來,隨著國家對(duì)生態(tài)保護(hù)工作的重視,我國自然保護(hù)區(qū)事業(yè)獲得了長足發(fā)展,現(xiàn)已建成有2400多個(gè)不同類型的自然保護(hù)區(qū),覆蓋了大約15%的國土面積,其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)中發(fā)揮了無可替代的基礎(chǔ)保障作用。然而,不可否認(rèn),我國自然保護(hù)區(qū)是在強(qiáng)大的人口資源壓力和搶救性保護(hù)政策導(dǎo)向下才迅速發(fā)展起來的,正面臨著數(shù)量與質(zhì)量、保護(hù)與利用以及如何有效實(shí)施規(guī)范管理等突出的矛盾。其中,最大的障礙莫過于建設(shè)資金與管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入的不足,缺乏穩(wěn)定有效的資金籌措機(jī)制。資金緊缺這一最大的制約性障礙,使得自然保護(hù)區(qū)的后續(xù)管理和建設(shè)工作停滯不前,造成不少保護(hù)區(qū)已處于“批而不建、建而不管、管而不力”的不健康狀態(tài),已無法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的良性運(yùn)作發(fā)展[4]34。

我國自然保護(hù)區(qū)的投入歷來就是采取財(cái)政主投入的機(jī)制。雖然《自然保護(hù)區(qū)條例》對(duì)保護(hù)區(qū)多種資金渠道有相應(yīng)規(guī)定,但在現(xiàn)實(shí)中,中央及地方(主要是省級(jí))財(cái)政拔款幾乎構(gòu)成了自然保護(hù)區(qū)唯一的建設(shè)與管護(hù)經(jīng)費(fèi)來源,其他收入對(duì)保護(hù)區(qū)的貢獻(xiàn)微乎其微,這種形式上多元、實(shí)質(zhì)上單一的資金渠道,已無法滿足保護(hù)區(qū)的基本需求。就財(cái)政投入而言,由于《自然保護(hù)區(qū)條例》并沒有明確上下級(jí)政府的具體責(zé)任,加之國家實(shí)行“分稅制”(中央與地方政府“分灶吃飯”),造成自然保護(hù)區(qū)投入體制上的職責(zé)不清——自然保護(hù)區(qū)大多數(shù)是由地方政府管理,建設(shè)資金依賴地方政府作出安排,中央政府主管部門只給國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)有限的投入支持；而地方政府財(cái)力有限,往往難以保障必要的配套資金或擔(dān)負(fù)大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)的主投入責(zé)任。近年來,國家雖加大了對(duì)自然保護(hù)區(qū)的投入力度,中央財(cái)政通過實(shí)施“野生動(dòng)植物保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程”以及建立“國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)能力建設(shè)專項(xiàng)基金”,年投入經(jīng)費(fèi)達(dá)到2.5億元左右,地方財(cái)政投入達(dá)到3.5億元左右,年投入總經(jīng)費(fèi)破歷史記錄已達(dá)到6億元，但該投入遠(yuǎn)跟不上保護(hù)區(qū)建設(shè)的速度。中央財(cái)政投入的2.5億元分?jǐn)傊粮鱾€(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū),僅為100萬元左右,日常管理經(jīng)費(fèi)人均每年不足1萬元,人員工資尚且拮據(jù),更談不上日常巡護(hù)和科研活動(dòng)的有效開展[4]33。據(jù)統(tǒng)計(jì),發(fā)達(dá)國家每年自然保護(hù)投入約為20.58美元/公頃,發(fā)展中國家每年約為1.57美元/公頃,而我國中央財(cái)政每年投入約為0.17美元/公頃,不及發(fā)展中國家平均水平的1/9,致使我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)資金普遍緊缺。以廣東為例,雖然其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平居全國前列,省級(jí)財(cái)政實(shí)力較雄厚,但政府對(duì)自然保護(hù)區(qū)的資金投入也存在總量不足、均量較少的問題。2000年之前廣東省每年安排自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)總量不到200萬元,按省人大一項(xiàng)特別議案要求,2000—2009年間省財(cái)政安排基本建設(shè)資金共計(jì)3.3412億元,平均每年3341.2萬元,而按全省200個(gè)自然保護(hù)區(qū)均分每個(gè)也不到20萬元,這將直接影響自然保護(hù)區(qū)的日常巡護(hù)等建設(shè)管理工作的正常開展。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)情況則更不容樂觀,如內(nèi)蒙古近20年來對(duì)自然保護(hù)區(qū)的資金投入累計(jì)折合人民幣不足100元/平方公里,保護(hù)區(qū)的工作更停留在簡(jiǎn)單的看護(hù)水平上。

究其原因,管理體制不順及制度缺陷是導(dǎo)致財(cái)政投入不足的根源。我國自然保護(hù)區(qū)實(shí)行分級(jí)管理,根據(jù)其重要程度分為國家級(jí)和地方級(jí)(再分為省、市、縣級(jí))。國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)應(yīng)屬中央政府管理,但實(shí)際上其絕大多數(shù)是由所在地政府管理,不少還由縣、鄉(xiāng)級(jí)政府管理。中央政府雖把責(zé)任委托給了地方政府,但卻沒有委以相應(yīng)的權(quán)利,主要是沒有必要的經(jīng)費(fèi)投入。而同樣的無經(jīng)費(fèi)投入的責(zé)任委托又相繼發(fā)生在各地方政府的上下級(jí)之間。這就出現(xiàn)了級(jí)別與管理責(zé)任的錯(cuò)位[5]。顯然,多數(shù)地方政府難以保證足夠的資金投入,貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)的自然保護(hù)區(qū)處境更為艱難。在發(fā)達(dá)國家,中央政府財(cái)政撥款普遍是自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理經(jīng)費(fèi)的最主要來源,對(duì)保護(hù)區(qū)發(fā)展具有基礎(chǔ)性的主導(dǎo)作用。而我國現(xiàn)行立法規(guī)定的各級(jí)各類自然保護(hù)區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)來源均體現(xiàn)出以“地方投入為主,中央財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助及部門支持為輔”的特征,這是導(dǎo)致各級(jí)財(cái)政投入不足的制度根由[6]73。

各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡亦加劇了保護(hù)區(qū)資金的緊張局面。在自然保護(hù)區(qū)依靠地方財(cái)政維持運(yùn)行的條件下,東部沿海如廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)已基本納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算,生態(tài)保護(hù)良好。而中西部地區(qū),除國家級(jí)保護(hù)區(qū)由中央財(cái)政統(tǒng)管外,其他悉屬于地方,其保護(hù)能力相對(duì)薄弱。自然保護(hù)區(qū)普遍面臨的經(jīng)費(fèi)緊缺問題,已導(dǎo)致了較嚴(yán)重的不利后果：首先,保護(hù)區(qū)管理和建設(shè)工作乏力而不到位,無法堅(jiān)持長期有效的管護(hù)、監(jiān)測(cè)和執(zhí)法,管護(hù)水平低，基礎(chǔ)設(shè)施普遍薄弱,嚴(yán)重制約著保護(hù)區(qū)的正常建設(shè)、規(guī)范管理和健康發(fā)展,直接影響到保護(hù)區(qū)生態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效能的積聚與發(fā)揮;其次,地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)政收入,依靠保護(hù)區(qū)的環(huán)境資源,大搞旅游資源開發(fā)等經(jīng)營創(chuàng)收活動(dòng),熱衷于設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等游覽開發(fā)區(qū)域,并設(shè)法蠶食、擠占自然保護(hù)區(qū),甚至將保護(hù)區(qū)納入旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃中,與保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理的初衷背道而馳;同時(shí),許多保護(hù)區(qū)也迫于“自養(yǎng)”求生,趨于重經(jīng)營輕管理而刻求經(jīng)濟(jì)效益,擅自利用景觀、水能等資源大搞商業(yè)、旅游、水電開發(fā)等“自養(yǎng)”型項(xiàng)目,從而使管護(hù)機(jī)構(gòu)集管理與經(jīng)營職能于一體,且往往弱化管護(hù)職能,傾向于直接經(jīng)營,忽視保護(hù)區(qū)的生態(tài)效益,濫用資源無度,創(chuàng)收開支失范,導(dǎo)致資源被過度開發(fā),生態(tài)遭到破壞;自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)拮據(jù)對(duì)于其自身發(fā)展需要就已經(jīng)是朝不保夕,更無法再拿出一定資金對(duì)因保護(hù)區(qū)建立而在生產(chǎn)生活上受到不利影響的居民進(jìn)行合理補(bǔ)償,從而容易造成保護(hù)區(qū)與周圍社區(qū)、居民的矛盾沖突,無益于保護(hù)區(qū)的管理發(fā)展。

總之,目前主要依靠中央和省級(jí)政府財(cái)政撥款所形成的單一且有限的資金渠道,已經(jīng)無法滿足我國自然保護(hù)區(qū)的全面規(guī)范化管理和長遠(yuǎn)發(fā)展的需要?！氨Ｗo(hù)越多、包袱越重”是我國區(qū)域生態(tài)保護(hù)建設(shè)中體制性矛盾的生動(dòng)寫照,也是區(qū)際生態(tài)利益失衡的集中體現(xiàn)。為解決這種體制性矛盾,緩解自然保護(hù)區(qū)資金短缺的現(xiàn)實(shí)難題,根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀及“受益者補(bǔ)償”之生態(tài)建設(shè)的基本原則,應(yīng)積極探索構(gòu)建多元化融資渠道的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,現(xiàn)實(shí)有效的選擇即在于通過相應(yīng)的政策引導(dǎo)與制度設(shè)計(jì)來緩解自然保護(hù)區(qū)的資金緊缺問題。

三、構(gòu)建自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論依據(jù)及需要克服的現(xiàn)實(shí)障礙

前述現(xiàn)實(shí)矛盾或困境,從表象上看,可歸于我國自然保護(hù)區(qū)資金籌措機(jī)制的不暢或者相關(guān)制度設(shè)計(jì)的缺陷,其實(shí)質(zhì)則在于“主體功能區(qū)規(guī)劃”或“生態(tài)區(qū)劃”沒有將生態(tài)效益的提供者和受益者的范圍界定清楚,在保護(hù)區(qū)建設(shè)管護(hù)的責(zé)任主體與保護(hù)區(qū)所提供的生態(tài)等多重效益的受益者之間沒有建立起匹配的生態(tài)對(duì)價(jià)關(guān)系。政府當(dāng)然是生態(tài)保護(hù)建設(shè)的責(zé)任主體,但并不意味著政府是唯一的付費(fèi)主體。根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償“誰開發(fā)誰保護(hù),誰破壞誰恢復(fù),誰受益誰補(bǔ)償,誰污染誰付費(fèi)”的原則,誰來付費(fèi)這個(gè)問題,其實(shí)是利益相關(guān)者之間的責(zé)任匹配關(guān)系。“生態(tài)補(bǔ)償”的本質(zhì)內(nèi)涵是生態(tài)服務(wù)功能受益者對(duì)生態(tài)服務(wù)功能提供者付費(fèi)的行為。因此,付費(fèi)的主體可以是政府,也可以是個(gè)體、企業(yè)或者區(qū)域。目前,應(yīng)當(dāng)在全國主體功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上,明確各生態(tài)功能區(qū)域的定位、保護(hù)的責(zé)任和補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。在生態(tài)效益的提供者和受益者的范圍界定清楚后,接下來就要建立“利益相關(guān)者補(bǔ)償”機(jī)制。生態(tài)保護(hù)屬公共產(chǎn)品,生態(tài)建設(shè)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)屬于公共部門；生態(tài)保護(hù)為社會(huì)提供的生態(tài)效益具有正外部性,需要借助一定政策手段實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化,讓生態(tài)保護(hù)成果的“受益者”支付相應(yīng)的費(fèi)用。而生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)的是人與人之間的利益關(guān)系,只有建立利益相關(guān)者責(zé)任機(jī)制,才能真正體現(xiàn)“誰受益誰付費(fèi)”的原則[1]。所謂的 “利益相關(guān)者補(bǔ)償”,即代表生態(tài)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈上不同區(qū)域之間的補(bǔ)償,其主要方式包括：一是“資金橫向轉(zhuǎn)移”的補(bǔ)償方式；二是利益雙方的博弈與協(xié)商,即市場(chǎng)化交易方式。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,要積極引入市場(chǎng)機(jī)制,面向社會(huì)創(chuàng)立多渠道且有效的資金籌措機(jī)制,憑借經(jīng)濟(jì)手段緩解保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)拮據(jù)的局面。既然現(xiàn)有的資金投入機(jī)制無法解決自然保護(hù)區(qū)運(yùn)行中的現(xiàn)實(shí)矛盾,社會(huì)性收費(fèi)作為一種新的、有效的資金籌集機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生,它是指在自然保護(hù)區(qū)管護(hù)運(yùn)行中對(duì)相關(guān)受益者收取一定費(fèi)用,敦促受益者因開發(fā)利用資源而擔(dān)負(fù)補(bǔ)償責(zé)任的一種資金籌措機(jī)制[6]75。

由于自然保護(hù)區(qū)的功能特殊性使得自然生態(tài)保護(hù)既具有保護(hù)的外部經(jīng)濟(jì)性又具有外部不經(jīng)濟(jì)性。自然保護(hù)區(qū)生態(tài)功能的發(fā)揮對(duì)于周邊地區(qū)的環(huán)境改善有很大的促進(jìn)保障作用,如在保護(hù)生物多樣性、固碳制氧、改善氣候、保持水土、涵養(yǎng)水源、森林游憩等方面,為整個(gè)地區(qū)乃至整個(gè)國家創(chuàng)造了極大的環(huán)境效益,這是典型的外部經(jīng)濟(jì)性。同時(shí),其也表現(xiàn)出外部不經(jīng)濟(jì)性：自然保護(hù)區(qū)嚴(yán)格禁止商品營林采伐活動(dòng),在核心區(qū)、緩沖區(qū)更是實(shí)行絕對(duì)保護(hù),一草一木都不能動(dòng),使自然保護(hù)以犧牲當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民對(duì)原有資源環(huán)境的依賴和正常的發(fā)展機(jī)會(huì)為代價(jià)；旅游等資源開發(fā)也可能對(duì)受保護(hù)的原生態(tài)環(huán)境造成破壞[6]73。根據(jù)外部性理論,公共產(chǎn)品在其供給和消費(fèi)過程中會(huì)產(chǎn)生外部性。這是生態(tài)補(bǔ)償所要解決的核心問題。所謂“解決”,就是使外部性內(nèi)部化。那么,如何實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)部化？一般公共政策機(jī)制有兩個(gè)：一是庇古思路(政府干預(yù)),征“庇古稅”(環(huán)境稅或生態(tài)稅)；二是科斯思路(市場(chǎng)機(jī)制),即政府不必出面干預(yù),由市場(chǎng)自行解決。因此,構(gòu)建自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要也有政府與市場(chǎng)兩種基本途徑或范疇[1]。

既然自然保護(hù)區(qū)內(nèi)禁絕商品營林而當(dāng)屬生態(tài)公益林,但目前簡(jiǎn)單劃一的生態(tài)公益林補(bǔ)償政策卻忽視了保護(hù)區(qū)所在社區(qū)農(nóng)民的生存與發(fā)展利益。此迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題包括：一是目前的生態(tài)公益林補(bǔ)償政策惠及面與保護(hù)區(qū)劃定的范圍不盡一致,保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止一切生產(chǎn)營林活動(dòng),而部分有林地未劃入生態(tài)公益林保護(hù)范圍,這在客觀上剝奪了農(nóng)民的生產(chǎn)發(fā)展機(jī)會(huì),但農(nóng)民又得不到合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,有失公平；二是生態(tài)公益林補(bǔ)償對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)外執(zhí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),沒有合理體現(xiàn)出保護(hù)區(qū)特殊而重要的生態(tài)保護(hù)價(jià)值尤其是某些特定水源涵養(yǎng)林的功能；三是農(nóng)民的土地利用收益權(quán)利因保護(hù)區(qū)的設(shè)置而受到限制,即便能得到少許的生態(tài)公益林補(bǔ)償,也不足以補(bǔ)償非林地以及林地本身、附屬森林資源的價(jià)值；四是目前的生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,且未形成合理調(diào)整(自然增長)的機(jī)制,同土地利用日益顯現(xiàn)的市場(chǎng)價(jià)值反差越來越大,刺激農(nóng)民將土地交付保護(hù)區(qū)長期管理(即使納入公益林)的積極性普遍不高,甚至有強(qiáng)烈的抵觸或悔退情結(jié)。土地收益受到限制而產(chǎn)生的沖突,是自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理中常見而帶有普遍性的,是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生物多樣性保護(hù)的矛盾。由于目前相當(dāng)多的保護(hù)區(qū)占用的是農(nóng)民集體土地,周邊社區(qū)雖坐擁自然保護(hù)區(qū)的土地和森林資源,但對(duì)土地和自然資源的利用受到嚴(yán)格限制,而且還得不到補(bǔ)償或只有很低的補(bǔ)償。如果嚴(yán)格執(zhí)行《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》,其集體土地權(quán)益必然要受到極大限制(核心區(qū)和緩沖區(qū)依法禁止人為干擾,就連實(shí)驗(yàn)區(qū)也不得從事自由生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)),自然保護(hù)區(qū)的建立客觀上勢(shì)必影響當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入。這也就是自然保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)利益沖突的根由,即由私人收益與社會(huì)公益、私人成本與社會(huì)成本不一致所致[1]。

四、完善自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本政策建議

(一)持續(xù)加大對(duì)自然保護(hù)區(qū)公共預(yù)算投入比例

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家,政府是公共產(chǎn)品或服務(wù)的主要提供者。自然保護(hù)具有明顯的公共產(chǎn)品屬性,應(yīng)由政府供給。在建立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí),要意識(shí)到,強(qiáng)調(diào)生態(tài)公益建設(shè)服務(wù)就是重在強(qiáng)調(diào)政府的主體責(zé)任。近年來,我國財(cái)政在自然保護(hù)與生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的支出逐年遞增,但從支出結(jié)構(gòu)看,與大搞生態(tài)工程建設(shè)相比,對(duì)生態(tài)恢復(fù)的投入很少。而很多地區(qū)的生態(tài)保護(hù)實(shí)踐證明：只要能充分調(diào)動(dòng)廣大貧困地區(qū)農(nóng)民保護(hù)環(huán)境的積極性并尊重自然規(guī)律,一些地方已退化的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)起來要比想象的快,花錢也比自上而下的生態(tài)工程建設(shè)要少的多。因此,開展自然保護(hù)與生態(tài)建設(shè)工作,尤其是自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理,有許多應(yīng)當(dāng)以生態(tài)恢復(fù)為支撐,而非以人工建設(shè)為主角。建議今后中央和地方財(cái)政支出應(yīng)加大投入生態(tài)恢復(fù)的比例,資金要重點(diǎn)投向：重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)恢復(fù)、環(huán)境治理與保護(hù)；生態(tài)移民安置及對(duì)不符合生態(tài)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目進(jìn)行搬遷補(bǔ)償；扶貧幫困、開展生態(tài)旅游、發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)；對(duì)生態(tài)恢復(fù)價(jià)值核算、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量等基礎(chǔ)性研究以及相關(guān)環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用研究等方面。

(二)要規(guī)范與改進(jìn)中央和省級(jí)財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付制度

應(yīng)完善轉(zhuǎn)移支付的立法調(diào)整,積極規(guī)范和改進(jìn)中央、省級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付;應(yīng)建立科學(xué)的、能夠量化的指標(biāo)體系,并對(duì)多種轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行歸并調(diào)整,適當(dāng)減少轉(zhuǎn)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,力求建立透明、合理、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系[7]。針對(duì)省級(jí)財(cái)政用于一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重十分有限,對(duì)那些位于省內(nèi)自然保護(hù)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的縣市而言,實(shí)施一般性轉(zhuǎn)移支付基本上只能解決當(dāng)年的“吃飯”問題,財(cái)政吃緊的地(市)、縣,尤其是老、少、邊、窮地區(qū)的歷史包袱和建設(shè)問題仍然不能根本解決。故依靠省以下政府制定專門針對(duì)轄區(qū)自然保護(hù)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付制度是不現(xiàn)實(shí)的,實(shí)際操作較困難,而要以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為基本手段,促進(jìn)各地區(qū)公共服務(wù)水平的均等化,建立健全省以下特別轉(zhuǎn)移支付制度。

(三)要建立一套切合實(shí)際的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)和約束的規(guī)范機(jī)制

要推動(dòng)主體功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法制化建設(shè),盡快完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法及適于主體功能區(qū)發(fā)展規(guī)劃方案的規(guī)制措施,明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、基本原則、依據(jù)和用途、核算標(biāo)準(zhǔn)、分配方式、審批監(jiān)督管理程序及違反者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等,逐步將符合主體功能區(qū)框架的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付納入規(guī)范化的運(yùn)行軌道。同時(shí),要盡快設(shè)計(jì)一套符合主體功能區(qū)規(guī)劃方案的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付量化指標(biāo)和績效考評(píng)體系,對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用情況及其效益進(jìn)行客觀評(píng)價(jià),確保有限的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮更大的作用[2]14。

(四)提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及擴(kuò)大覆蓋面,完善自然保護(hù)區(qū)生態(tài)公益林效益補(bǔ)償機(jī)制

保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方法有三：基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)；基于保護(hù)成本的標(biāo)準(zhǔn)；基于保護(hù)損失的標(biāo)準(zhǔn)。目前確定生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),雖然考慮到了公益林的管護(hù)補(bǔ)助、補(bǔ)植改造種苗補(bǔ)助和因禁伐而造成經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償費(fèi)等項(xiàng)目,但受總量控制與財(cái)政預(yù)算安排等因素制約,其測(cè)算仍不準(zhǔn)確,其數(shù)額遠(yuǎn)低于農(nóng)民實(shí)際預(yù)期。近年來,隨著林木價(jià)格日漲,山地價(jià)值、林地租金不斷提升,林農(nóng)經(jīng)營商品林與生態(tài)公益林的經(jīng)濟(jì)效益差距逐步拉大。如廣東全省各地林地平均租金普遍已從2002年的每畝每年6-10元大幅上升到如今每畝每年20-40元。不僅如此,以廣東某地的測(cè)算為例,經(jīng)營用材林,按每立方米木材平均價(jià)格500元計(jì),除去各種稅費(fèi),每畝山地年純收入就可達(dá)70多元。而生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施機(jī)制未合理考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件差異,簡(jiǎn)單劃一,既可能加劇新的地區(qū)不公平,也難以落實(shí)地方配套補(bǔ)償政策。為扭轉(zhuǎn)這一不合理的制度安排，相應(yīng)的實(shí)施建議如下：

一要較大幅度提高省級(jí)生態(tài)公益林效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)“財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一”的原則,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和省級(jí)財(cái)力狀況相適應(yīng)?？紤]到目前一般林地每畝的年租金已升至較高,木材價(jià)格不斷攀升使木材經(jīng)營收入大增以及經(jīng)營薪材、竹材、采松香等的收入遠(yuǎn)高于補(bǔ)償資金收入的實(shí)際情況,建議省級(jí)生態(tài)公益林效益補(bǔ)償資金由省財(cái)政加大統(tǒng)籌解決力度,未來若干年內(nèi)將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高一定比例,建立自然增長機(jī)制。

二要將自然保護(hù)區(qū)內(nèi)有林地全部調(diào)整增加為省級(jí)生態(tài)公益林面積,并作為公益林生態(tài)補(bǔ)償資金重點(diǎn)補(bǔ)助的對(duì)象范圍。建議開展國家級(jí)省級(jí)保護(hù)區(qū)之重要生態(tài)區(qū)位生態(tài)公益林的勘測(cè),為增加這些區(qū)位生態(tài)公益林的面積提供科學(xué)依據(jù)。對(duì)未納入生態(tài)公益林的自然保護(hù)區(qū)林地,開展調(diào)研,摸清情況,盡快納入省級(jí)生態(tài)公益林區(qū)劃,加強(qiáng)管理。而對(duì)地方一些生態(tài)區(qū)位重要的保護(hù)區(qū)林地,要及時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況,逐步規(guī)劃提升為省級(jí)生態(tài)公益林進(jìn)行管護(hù)。

(五)引入市場(chǎng)機(jī)制,實(shí)行自然保護(hù)區(qū)社會(huì)性收費(fèi)制度

社會(huì)性收費(fèi)作為一種新的、有效的資金補(bǔ)充籌集機(jī)制,是指在自然保護(hù)區(qū)管護(hù)運(yùn)行中對(duì)相關(guān)受益者收取一定費(fèi)用,敦促受益者因開發(fā)利用資源而擔(dān)負(fù)補(bǔ)償責(zé)任的一種市場(chǎng)機(jī)制。之所以稱為“社會(huì)性收費(fèi)”,是因?yàn)槠渲饕嫦蚴芤嬗谧匀槐Ｗo(hù)區(qū)的一般社會(huì)主體收取,且該收費(fèi)具有強(qiáng)烈的社會(huì)公益色彩。它源于環(huán)境法中“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”的原則,是對(duì)直接利用保護(hù)區(qū)自然資源或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境造成影響的行為課以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),以制約行為人濫用資源和環(huán)境容量的行為。自然保護(hù)區(qū)對(duì)所屬地區(qū)可發(fā)揮氣候改善、水源涵養(yǎng)、水土保持等效能作用,保護(hù)區(qū)內(nèi)法律允許開發(fā)利用的功能區(qū)域及資源、景觀等因子,對(duì)于生態(tài)旅游、科研、教學(xué)、參觀考察等有著重要的價(jià)值。因而,針對(duì)一定范圍內(nèi)的資源開發(fā)利用者或環(huán)境受益主體(如旅游開發(fā)者、水電站、觀光考察者、教學(xué)科研單位等)征收保護(hù)管理費(fèi)或資源補(bǔ)償費(fèi),用于自然保護(hù)區(qū)的管理和運(yùn)作,體現(xiàn)了“誰利用、誰付費(fèi),誰受益、誰補(bǔ)償” 的理念。它是緩解自然保護(hù)區(qū)資金不足矛盾的重要舉措,具有明顯的社會(huì)公益性特征,即社會(huì)性收費(fèi)的制度設(shè)計(jì)動(dòng)機(jī)、征收目的是在于拓寬資金渠道、增加經(jīng)費(fèi)收入、提高保護(hù)區(qū)發(fā)展能力,以保持保護(hù)區(qū)環(huán)境的完整性,維護(hù)社會(huì)生態(tài)環(huán)境公益[1]。

(六)嘗試推行自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林權(quán)制度改革

由于大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林占有相當(dāng)大的比例,而保護(hù)區(qū)又有著特殊的職能,這必然決定了保護(hù)區(qū)在土地利用管理中潛伏著難以避免的社會(huì)矛盾沖突。如何對(duì)保護(hù)區(qū)土地(特別是集體土地)進(jìn)行有效管護(hù)并協(xié)調(diào)好相關(guān)的利益關(guān)系,已成為自然保護(hù)區(qū)優(yōu)化管理與科學(xué)發(fā)展的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)保障,是自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林權(quán)制度改革的關(guān)鍵議題。“禁止商品性采伐”使得“靠山吃山”的林農(nóng)失去了賴以生存的基礎(chǔ),針對(duì)其正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償訴求,國家實(shí)行“贖買”的辦法,將集體林變?yōu)閲?這是最好的解決辦法,也是發(fā)達(dá)的林業(yè)國家普遍推行的經(jīng)驗(yàn)做法。如美國在生態(tài)森林養(yǎng)護(hù)方面,采取由聯(lián)邦政府和州政府進(jìn)行預(yù)算投入,即選擇“由政府購買生態(tài)效益、提供補(bǔ)償資金”等方式來改善生態(tài)環(huán)境。目前,廣東、浙江、貴州等省正在探索此辦法。譬如廣東省《關(guān)于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》(粵發(fā)[2008]14號(hào)文)指出：經(jīng)政府區(qū)劃界定為生態(tài)公益林和已劃入自然保護(hù)區(qū)的集體山林,維持其經(jīng)營主體不變；珠三角和有條件的地區(qū)可通過法定方式將自然保護(hù)區(qū)和界定為生態(tài)公益林的集體林地逐步收歸國有。但政府“贖買”要考慮林地的產(chǎn)權(quán)及土地價(jià)值,解決失地農(nóng)民在林地被征購后的長遠(yuǎn)生計(jì)問題。誠然,自然保護(hù)區(qū)內(nèi)林權(quán)改革不僅限于政府“贖買”,建議保護(hù)區(qū)內(nèi)也可適度放活經(jīng)營權(quán),如對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)的集體林,尤其是人工用材林、經(jīng)濟(jì)林、竹林,在不破壞生態(tài)功能的前提下,允許農(nóng)民依法自主經(jīng)營,保障林木所有者的處分權(quán)；自然保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)可以建立利益共享機(jī)制,鼓勵(lì)自然保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)發(fā)展生態(tài)旅游以及開發(fā)利用非木材林產(chǎn)品,如野生菌、藥材、花卉等,大規(guī)模啟動(dòng)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民可替代性生計(jì)項(xiàng)目,如經(jīng)濟(jì)林林分改造、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、扶貧、農(nóng)民技能培訓(xùn)、生態(tài)型產(chǎn)業(yè)、改灶節(jié)柴等?？傊?在生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的現(xiàn)代林業(yè)改革發(fā)展背景下,積極探索自然保護(hù)區(qū)林權(quán)制度改革的模式及政策方案,處理好自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理中保護(hù)和開發(fā)的關(guān)系問題,構(gòu)建一種相對(duì)和諧的人地關(guān)系,并促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和落實(shí)社區(qū)共管機(jī)制。

(七)建立區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金模式的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

可借鑒德國等以州際財(cái)政平衡基金的模式實(shí)現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移的方法,在我國經(jīng)濟(jì)生態(tài)關(guān)系密切的同級(jí)政府間建立區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金,通過地方政府間的相互協(xié)作,實(shí)現(xiàn)生態(tài)成本在區(qū)域間的有效交換與分擔(dān)。區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金由特定區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境收益區(qū)和提供區(qū)政府間的財(cái)政資金撥付形成,撥付比例應(yīng)在綜合考慮人口規(guī)模、財(cái)力狀況、GDP總值和生態(tài)效益外溢程度等因素的基礎(chǔ)上來確定。各地方政府按撥付比例將財(cái)政資金繳存入生態(tài)基金,并保證按此比例進(jìn)行補(bǔ)充。基金的繳付要體現(xiàn)“抽肥補(bǔ)瘦”、共擔(dān)責(zé)任的原則。生態(tài)基金必須用于綠色項(xiàng)目,包括生態(tài)服務(wù)提供區(qū)的飲用水源、天然林及濕地的保護(hù),生態(tài)脆弱地帶的植被恢復(fù),退耕還林,退田還湖,防沙治沙,因保護(hù)環(huán)境而關(guān)閉或外遷企業(yè)的補(bǔ)償?shù)取?/p>

建立基于生態(tài)補(bǔ)償需求的橫向轉(zhuǎn)移支付制度,并非要否定財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移財(cái)力來實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾饔?只不過其兩者的分工不同、操作方式不同而已。前者是以區(qū)域生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金的模式進(jìn)行運(yùn)作,用于區(qū)域性生態(tài)服務(wù)的補(bǔ)償；而后者則是采用專項(xiàng)補(bǔ)助的方式,對(duì)全域性的生態(tài)服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償,如整個(gè)自然保護(hù)區(qū)域的退耕還林、生態(tài)恢復(fù)等。另外,在特定流域的上、下游之間，生活飲用水源地和使用地之間,還可通過協(xié)談,建立“一對(duì)一”的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。要改變重縱向而輕橫向管理協(xié)調(diào)的體制弊端,發(fā)揮中央或省級(jí)政府的宏觀協(xié)調(diào)財(cái)力支配與轉(zhuǎn)移支付的能力,將上下游地區(qū)的生存發(fā)展權(quán)利、資源開發(fā)權(quán)利和享有清潔河流、生態(tài)安全保障的權(quán)利綜合起來,重新配置界定,由上下游地區(qū)結(jié)成利益共同體,共享良好環(huán)境,共擔(dān)生態(tài)建設(shè)成本。

(八)建立面向社會(huì)的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金

只要是自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策框架內(nèi)獲得的其他社會(huì)資金,包括國際組織、外國政府、國內(nèi)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人基于生態(tài)保護(hù)建設(shè)的義務(wù)捐資或各種援助,可以建立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金,并依法納入規(guī)范化監(jiān)督管理的范疇進(jìn)行有效運(yùn)作使用。

五、結(jié)語

從生態(tài)區(qū)劃的方針要求與自然保護(hù)區(qū)的科學(xué)發(fā)展來看,基于政府主導(dǎo)輔之以市場(chǎng)機(jī)制,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)綜合的生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái),但從目前實(shí)踐條件考慮,應(yīng)暫先鼓勵(lì)各地和有關(guān)部門因地制宜地建立多種形式的平臺(tái),進(jìn)行各類生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的積極探索。在條件成熟的情況下,建立綜合統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金平臺(tái),引入社會(huì)化運(yùn)作管理模式,構(gòu)建多渠道、多層次、多形式的能廣泛吸引資金的吸納機(jī)制即綜合投入體系,促使各類生態(tài)補(bǔ)償基金項(xiàng)目的規(guī)范管理并有效運(yùn)作。關(guān)鍵保障在于加快自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄕ{(diào)整。無論是政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段的生態(tài)補(bǔ)償政策,都需要立法確立其方針原則、實(shí)施模式及機(jī)制。當(dāng)務(wù)之急是在研究制定《自然保護(hù)區(qū)法》或 《自然保護(hù)區(qū)條例》中,將具有完整且普適性的生態(tài)補(bǔ)償法律制度或操作規(guī)程納入其中,明確界定補(bǔ)償主體、受償主體、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序、資金來源、違法責(zé)任、生態(tài)損益價(jià)值的評(píng)估機(jī)制及糾紛協(xié)調(diào)處理機(jī)制等。

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