取水許可與水資源費(fèi)征收政策執(zhí)行績效評(píng)價(jià)

鄭方輝, 畢紫薇, 孟凡穎

(華南理工大學(xué) 公共政策評(píng)價(jià)中心,廣東 廣州510640)

一、問題的提出

水是生命之源,水資源是基礎(chǔ)性自然資源和生態(tài)環(huán)境的控制性要素,也是戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源。聯(lián)合國《世界水資源綜合評(píng)估報(bào)告》指出：水問題將嚴(yán)重制約21世紀(jì)全球經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展,并可能導(dǎo)致國家間的沖突。1997年阿根廷馬德普拉塔的聯(lián)合國水事大會(huì)更向全球發(fā)出警告：水危機(jī)為石油危機(jī)之后的下一個(gè)危機(jī)。

所謂水危機(jī)實(shí)質(zhì)上是指淡水資源的短缺。據(jù)統(tǒng)計(jì),全球可供人類開采使用的淡水資源不足全球淡水的1%。為防止水資源危機(jī),實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,運(yùn)用行政、技術(shù)、立法等手段,對(duì)淡水資源實(shí)施取水許可政策是目前國際上廣泛使用的水資源管理手段和重要的法律制度,此項(xiàng)政策包括建立取水許可制度與依法對(duì)水資源征收費(fèi)用,兩者互為依托。1993年,我國施行《取水許可制度實(shí)施辦法》,對(duì)規(guī)范取水許可發(fā)揮了積極作用,但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,此項(xiàng)政策亦面臨許多新問題。2006年,國家頒布施行《取水許可與水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》,標(biāo)志著我國依法實(shí)施水資源統(tǒng)一管理和監(jiān)督進(jìn)入了新的歷史階段。

本文嘗試對(duì)這一政策績效作出初步評(píng)價(jià)。所謂公共政策績效評(píng)價(jià)，從邏輯上審視，可視為基于績效導(dǎo)向的公共政策評(píng)價(jià)。與公共政策評(píng)估不同，公共政策績效評(píng)價(jià)是指對(duì)公共政策行為對(duì)目標(biāo)群體需要、價(jià)值與機(jī)會(huì)的滿足程度的評(píng)價(jià)。或者說,公共政策績效是在一定時(shí)期內(nèi)政府政策在特定施政領(lǐng)域的成績與效益,它與政府整體績效、公共部門績效、公共項(xiàng)目績效共同組成現(xiàn)代政府績效的內(nèi)容體系。基于經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性與公平性的4E指標(biāo)結(jié)構(gòu)已成為“分析績效的最好出發(fā)點(diǎn),因?yàn)樗鼈兪墙⒃谝粋€(gè)相當(dāng)清楚的模式之上,并且這個(gè)模式是可以被用來測(cè)評(píng)的”[1],公共政策績效評(píng)價(jià)相對(duì)于政策評(píng)估,更加強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向,更加關(guān)注政策目標(biāo)群體的滿意程度。由于公共政策具有明顯的周期性,按照美國學(xué)者H·E·弗里曼等人的觀點(diǎn),政策評(píng)估大致可劃分為政策制訂前的需求評(píng)估、政策執(zhí)行中的過程評(píng)估和政策執(zhí)行后的結(jié)果評(píng)估[2]。

作為一項(xiàng)影響重大但實(shí)施時(shí)間不長的政府政策,取水許可與水資源費(fèi)征收的政策效果的呈現(xiàn)還需要時(shí)日,評(píng)價(jià)這一效果為時(shí)尚早。不過,對(duì)政策執(zhí)行過程的績效評(píng)價(jià)則具有理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義:一方面,為什么要管制水資源或管制依據(jù)是什么,以及選擇什么樣的標(biāo)準(zhǔn)、方法評(píng)價(jià)管制政策效果是政策評(píng)價(jià)領(lǐng)域有待探索的重要課題；另一方面,評(píng)價(jià)結(jié)果可為政府完善地方取水許可制度與水資源費(fèi)征收政策及制定更具前瞻性和操作性的政策細(xì)則提供參考。事實(shí)上,國內(nèi)外學(xué)者已有這方面成果,如岳利萍等人通過對(duì)關(guān)中地區(qū)水資源PRED系統(tǒng)的分析,得出城市水資源價(jià)格是否與其現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平相匹配的檢驗(yàn)結(jié)果[3]；郭懷成等人以水循環(huán)和水量轉(zhuǎn)換規(guī)律為基礎(chǔ),研究影響城市水資源系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的主要控制因素,試圖建立水資源系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型,進(jìn)行動(dòng)態(tài)仿真模擬,并對(duì)模擬結(jié)果進(jìn)行多因素的綜合評(píng)價(jià),從定量的角度說明政策在系統(tǒng)中的長期影響[4]。但從績效視角涉及取水許可與水資源費(fèi)征收的政策評(píng)價(jià),可檢索的文獻(xiàn)不多。其原因與作為新興領(lǐng)域的公共政策績效評(píng)價(jià)、水資源的特殊屬性及水費(fèi)征收政策實(shí)施時(shí)間尚短密切相關(guān)。

二、取水許可與水資源費(fèi)征收政策的演變

梳理政策內(nèi)容,透析政策演變的脈絡(luò)是進(jìn)行政策評(píng)價(jià)的內(nèi)在要求?！皩?duì)一項(xiàng)政策進(jìn)行評(píng)估,首先必須了解該政策的基本內(nèi)容和相關(guān)背景?！盵5]取水許可與水資源費(fèi)征收制度是國家規(guī)范管理稀缺水資源利用的必要舉措。它的基本內(nèi)容是由水行政主管部門授予申請(qǐng)取水人水資源的使用權(quán),并依據(jù)水資源有權(quán)使用的相關(guān)法律規(guī)定向取水人收取相應(yīng)的費(fèi)用。從經(jīng)濟(jì)學(xué)及法律學(xué)的角度,這種政策安排一方面能夠調(diào)節(jié)水資源供給與需求平衡,限制高耗水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,另一方面是水資源產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn),同時(shí),相關(guān)費(fèi)用還可以用于補(bǔ)償大量水資源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開發(fā)利用,節(jié)約和保護(hù)水資源等所耗費(fèi)的勞動(dòng)價(jià)值。我國是發(fā)展中大國,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源短缺存在深刻的矛盾,實(shí)施取水許可制度與水資源費(fèi)征收政策并非一蹴而就。改革開放至今,相關(guān)政策仍處在不斷發(fā)展和完善的過程中,但根據(jù)其特點(diǎn),大致可分為1993年以前、1993—2006年、2006年以后三個(gè)階段。

(一)1993年以前

改革開放以前,國家僅在法律上承認(rèn)對(duì)水資源的所有權(quán),但實(shí)際上實(shí)行無償取水政策。上世紀(jì)80年代后,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,水資源短缺與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的矛盾日漸突出,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的重建輕管以及漠視客觀規(guī)律所帶來的水資源利用的一系列問題,諸如水費(fèi)過低,水利工程難以繼續(xù),地下水過度開采等,迫使行政部門重新審視水資源的開發(fā)和有償使用問題,由此,一些地方政府開始自行擬定發(fā)布相關(guān)地方性法規(guī)。例如,1979年上海市革命委員會(huì)發(fā)布了《上海市深井管理辦法》[注]參見1979年11月17日由原上海市革命委員會(huì)修訂發(fā)布《上海市深井管理辦法》。,1981年河北省頒布關(guān)于“水資源費(fèi)”的文件[注]參見省人民政府冀政[1981]180號(hào)《河北省人民政府頒發(fā)〈河北省城市地下水資源管理暫行辦法〉、〈河北省城市計(jì)劃用水和節(jié)約用水暫行規(guī)定〉》。,此后,山西、天津、北京等地也頒布了相關(guān)水資源征收辦法。1988年1月21日,《中華人民共和國水法》的頒布,標(biāo)志我國的水管理進(jìn)入法制的軌道,《水法》明確將取水許可和水資源費(fèi)納入法律范疇,并確認(rèn)國務(wù)院為制定取水許可制度和水資源費(fèi)征收辦法的主體,但該項(xiàng)法律仍然給予地方很大的自主權(quán)?；诶骝?qū)動(dòng),加上缺乏全國統(tǒng)一和系統(tǒng)的水資源征收和使用的配套性法律法規(guī),地方政策各自為政,水資源管理基本處于無序狀態(tài)。

(二)1993—2006年

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,我國水資源狀態(tài)每況愈下,1988年制定的《水法》中的一些規(guī)定很快不能適應(yīng)實(shí)際的需要,執(zhí)行過程中遇到許多新問題。例如,在水資源開發(fā)利用中強(qiáng)調(diào)開源輕視節(jié)流和保護(hù)；節(jié)約用水和水資源保護(hù)缺乏相應(yīng)的管理制度；城市用水迅速增加；經(jīng)濟(jì)利益的多元化使水資源管理關(guān)系更加復(fù)雜；《水法》規(guī)定的“統(tǒng)一管理與分級(jí)分部門管理相結(jié)合的制度”在實(shí)施中矛盾重重。為了加強(qiáng)統(tǒng)一管理,強(qiáng)化計(jì)劃、節(jié)約和保護(hù)水資源理念,提高水資源優(yōu)化配置水平,根據(jù)《中華人民共和國水法》相關(guān)規(guī)定,1993年以國務(wù)院第119號(hào)令發(fā)布實(shí)施了《取水許可制度實(shí)施辦法》。

1993年取水許可制度的確立是水資源管理政策質(zhì)的轉(zhuǎn)折點(diǎn),并大大地推動(dòng)了水資源費(fèi)的征收。2002年,新頒布實(shí)施的《水法》進(jìn)一步明確了水資源的國家所有權(quán)。國家為了開發(fā)、利用和保護(hù)好水資源,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用,對(duì)水資源依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度，并將“發(fā)展節(jié)水型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè),建立節(jié)水型社會(huì)”列入總則；彌補(bǔ)了舊《水法》中缺失的有關(guān)非城區(qū)地下水,即江河、湖泊或者地下取用水資源的規(guī)定；明確規(guī)定了違反取水許可與水資源有償使用制度的行為須承擔(dān)的法律責(zé)任,為水行政主管部門嚴(yán)格行政執(zhí)法、加大對(duì)違反取水許可與水資源費(fèi)征收制度的行為的處罰力度提供了保證。新《水法》有關(guān)政策的規(guī)定,為依法健全完善和依法實(shí)行取水許可與水資源費(fèi)征收兩項(xiàng)政策提供了法律依據(jù)。

(三)2006年之后

2006年以后,科學(xué)發(fā)展觀的貫徹與落實(shí),以及以建立服務(wù)型政府為導(dǎo)向的行政管理體制改革的逐步深入,取水許可政策實(shí)施過程中一些深層問題和矛盾不斷出現(xiàn)。主要表現(xiàn)為：一是中央提出建立節(jié)約型社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo),對(duì)合理配置水資源、節(jié)約利用水資源提出了更高的要求；二是按照2002年修訂的《中華人民共和國水法》規(guī)定,取水許可關(guān)鍵在于加強(qiáng)統(tǒng)一管理,強(qiáng)化流域統(tǒng)一調(diào)度,避免地區(qū)與部門分割；三是依照行政許可法,需進(jìn)一步明確取水許可的條件和程序,增加水資源配置的透明度,方便社會(huì)監(jiān)督；四是水資源費(fèi)征收管理和取水許可制度密切相關(guān),由于《辦法》沒有規(guī)范水資源費(fèi)問題,導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)有關(guān)收費(fèi)政策不統(tǒng)一、征收程序不規(guī)范、使用方向不合理等問題,有必要在總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,對(duì)其予以適當(dāng)規(guī)范。為此,2006年,國務(wù)院第460號(hào)令公布了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》,標(biāo)志著我國依法實(shí)施水資源統(tǒng)一管理和監(jiān)督進(jìn)入了新階段。

公共問題、公共目標(biāo)和公共利益是公共政策的三大要素。水資源問題無疑是公共問題,并基于可持續(xù)發(fā)展的共同目標(biāo),涉及到國家和人類的根本利益。我國取水許可和水資源費(fèi)征收作為政策體系,其需求源自于水資源短缺以及日益嚴(yán)重的環(huán)境狀況與經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的矛盾,公共政策應(yīng)“集中在那些能夠滿足需要的目標(biāo)上——不只是國家自身的需求,能使國家得以維持的需求,而是人類自身的需求”[6]。表面上看,我國取水許可及征費(fèi)政策以國家法律法令為標(biāo)志及分界線,但其背后在于科學(xué)發(fā)展觀下不斷強(qiáng)化的“人類對(duì)水資源的持久需求”。政策演進(jìn)的特征在于理念的轉(zhuǎn)變以及法律的可操作性,核心在于利益的調(diào)配。日益嚴(yán)峻的水資源狀況強(qiáng)化了我國水資源的有償使用政策制訂、健全和完善的需求。2006年實(shí)施的《取水許可與水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》進(jìn)一步明確了水資源費(fèi)征收的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序和主體,規(guī)范了水資源費(fèi)的分配及使用方向[注]參見《取水許可與水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第35、36、37條。,確保水資源費(fèi)“取之于水、用之于水”。三個(gè)階段的政策方向一致,但政策重點(diǎn)及可執(zhí)行性不斷深化和具體。

三、水資源費(fèi)征收政策績效評(píng)價(jià)

自上世紀(jì)初以來,公共政策評(píng)價(jià)歷經(jīng)所謂的“四代評(píng)估”階段,融入了多學(xué)科的理念與方法,但對(duì)其概念及其內(nèi)涵的理解仍舊見仁見智。如“政策評(píng)價(jià)涵蓋對(duì)一項(xiàng)政策的內(nèi)容、執(zhí)行、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以及其他效應(yīng)的評(píng)估與評(píng)價(jià)”[7]；“政策評(píng)估就是了解公共政策所產(chǎn)生的效果的過程,就是試圖判斷這些效果是否為所預(yù)期的效果的過程,就是判斷這些效果與政策成本是否符合的過程”[8]。前者強(qiáng)調(diào)政策過程,后者更多地關(guān)注政策結(jié)果,但本質(zhì)上都屬于一種價(jià)值判斷。上世紀(jì)80年代,政府績效評(píng)價(jià)席卷西方國家,作為政府履行自身職能、實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的重要手段和方式,公共政策績效評(píng)價(jià)成為政府績效評(píng)價(jià)的重要分支。威廉·鄧恩將效益、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適應(yīng)性作為公共政策評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn),這一標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵與政府績效評(píng)價(jià)的“4E”(經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性)結(jié)構(gòu)導(dǎo)向一致。

從績效的角度對(duì)取水許可及水資源征費(fèi)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)相當(dāng)困難。和其他公共政策比較,此項(xiàng)政策涉及的利益主體更多,實(shí)施周期不長但卻歷經(jīng)三個(gè)明顯階段,政策目標(biāo)更加富有彈性,政策行動(dòng)與效果具有更多的不確定性,獲取政策過程和效果的信息相對(duì)困難,等等。在我國目前的現(xiàn)實(shí)條件下,基于水資源的利益平衡、信息傳遞、制度環(huán)境等因素,系統(tǒng)進(jìn)行水資源征費(fèi)政策績效評(píng)價(jià)不僅面對(duì)理論上的問題,同時(shí)受制于評(píng)價(jià)資源的約束。不過,針對(duì)政策過程已經(jīng)發(fā)生的三個(gè)階段,我們?nèi)耘f可以基于“結(jié)果導(dǎo)向”和“公眾滿意度”導(dǎo)向,對(duì)政策實(shí)施效果作出定性的階段性判斷。

(一) 政策導(dǎo)向性

自上世紀(jì)80年代開始,取水許可及水資源費(fèi)征收制度安排與政策動(dòng)因源于水資源短缺與社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型(如城市進(jìn)程加快)、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的深層矛盾。我國實(shí)施取水許可制度以前,水資源長期處于多部門無序開發(fā)狀態(tài),過度開采、污染嚴(yán)重、地下水大范圍超采為其典型表象,而長期以來無償取水制度,加劇了水資源濫用。取水許可及水資源費(fèi)征收政策導(dǎo)向十分明晰,即是通過政府管制水資源來實(shí)現(xiàn)“計(jì)劃用水”,促使節(jié)約用水和高效率用水。理論上,基于水資源的稀缺性和作為公共產(chǎn)品的屬性,政府管制水資源可彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈,控制水資源的開發(fā)利用程度;從法律的角度,取水許可是水權(quán)在水資源管理中的具體體現(xiàn),取水許可實(shí)施過程是水資源作為不動(dòng)產(chǎn)實(shí)施的登記交付制度。將水權(quán)作為物權(quán)在法律上以不動(dòng)產(chǎn)或準(zhǔn)不動(dòng)產(chǎn)處理為取水許可及水資源費(fèi)征收制度奠定基礎(chǔ)。

雖然“計(jì)劃用水”的初衷一致,但三個(gè)階段的時(shí)代背景不同,政策呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)。1993年以前的水政策明確表達(dá)了國家將水資源納入行政和法制管理的意愿,雖然當(dāng)時(shí)尚未形成統(tǒng)一、系統(tǒng)、有序和具體的管理制度,但水資源使用從無償?shù)接袃?宣告了無節(jié)制濫用水資源狀態(tài)的結(jié)束。1993年至2006年,國家水資源政策導(dǎo)向從重開源轉(zhuǎn)移到重節(jié)流和保護(hù)的軌道,這與當(dāng)時(shí)中國高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)對(duì)水資源的需求密切相關(guān)。合理用水、科學(xué)用水、法治用水、保護(hù)水源等理念被引進(jìn),成為政策導(dǎo)向的新內(nèi)容。例如,這一時(shí)期,國家發(fā)改委頒布的《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》提出實(shí)行水資源論證,以此作為審批取水許可的依據(jù),大大提高了審批取水許可的科學(xué)性；2002年新《水法》明確規(guī)定違反制度必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,為行政主管部門嚴(yán)格執(zhí)法提供了有力保障;2006年以后,在構(gòu)建服務(wù)型政府的行政改革背景下,我國水資源制度更為具體化和明細(xì)化,更加強(qiáng)調(diào)水資源分配的“經(jīng)濟(jì)手段”,“取之于水,用之于水”的理念被進(jìn)一步強(qiáng)化?？傮w上,各個(gè)時(shí)期的水資源政策導(dǎo)向雖有側(cè)重點(diǎn),但總體方向是一致的,即不斷強(qiáng)化“計(jì)劃用水”導(dǎo)向,并將政策導(dǎo)向不斷具體化和理性化。從實(shí)際效果來看,雖然政策導(dǎo)向與實(shí)際工作存在矛盾,但導(dǎo)向作用和功能基本上得以實(shí)現(xiàn)。

(二) 政策充足性

政策充足性是指政策實(shí)施結(jié)果完成目標(biāo)的程度,或者說,政策各階段目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。水資源費(fèi)征收制度體現(xiàn)了國家收益權(quán),為水資源管理、節(jié)水工作的開展提供了資金保障；同時(shí),國家可通過制定不同的征收標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的,實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和合理利用,并且以經(jīng)濟(jì)杠桿強(qiáng)化全社會(huì)的節(jié)水意識(shí),促進(jìn)節(jié)約用水。

在政策實(shí)施的三個(gè)階段中,基于當(dāng)時(shí)發(fā)展背景、認(rèn)知水平等原因,每個(gè)階段達(dá)成目標(biāo)的程度不一樣。1988年《中華人民共和國水法》頒布至1993年五年間,征收水資源費(fèi)工作開展較快,但國務(wù)院尚未出臺(tái)全國范圍的征收管理和使用的配套性法律法規(guī),地方政策各自為政,水資源管理基本處于無序狀態(tài)。2002年新水法頒布,取水許可制度明確規(guī)定了全面實(shí)行水資源論證作為審批取水的依據(jù),政策的效應(yīng)得以迅速發(fā)揮。截至2004年底,全國共發(fā)放取水許可證65萬套,審批水量4505億m3(不包括水利發(fā)電用水,下同),約占全國年用水總量的81%。年度審驗(yàn)取水許可證38萬套,占發(fā)證數(shù)的58%；審驗(yàn)水量3123億m3,占審批水量的近70%。2000年全國23個(gè)省(自治區(qū)、直轄市,下同)上報(bào)資料統(tǒng)計(jì),該年度工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活節(jié)水量分別為25.8億m3、9.8億m3、80.4億m3；又據(jù)20個(gè)省統(tǒng)計(jì),2003年上述三項(xiàng)節(jié)水量分別為27.1億m3、29.8億m3、10.7億m3。至2002年,全國已有28個(gè)省出臺(tái)了地方水資源費(fèi)征收管理辦法,有效維護(hù)了水資源的國有產(chǎn)權(quán),促進(jìn)了資源合理配置和節(jié)約用水,并為建立全國統(tǒng)一的水資源費(fèi)征收管理辦法奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)然,如果以全國用水總量以及可節(jié)水的潛力比較,政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度只能稱之為“初見成效”。

(三) 政策公平性

公共政策作為社會(huì)資源分配的重要手段,其影響力不言而喻,然而由于其本身具有偏好性,是多方利益博弈的結(jié)果,反映強(qiáng)勢(shì)群體的利益與代價(jià)分布呈現(xiàn)出嚴(yán)重的不對(duì)稱性。且政府本身作為利益一方又是公共政策最主要的制定主體,其價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)在某種程度上決定了公共政策的價(jià)值取向,但未必反映民眾的意愿,政府的目標(biāo)也未必是社會(huì)目標(biāo)。所謂政策公平性可視為政策成本和收益在不同利益主體的分配是否等值,涉及政策的利益主體的反應(yīng)。

我國水資源屬于國家所有,各級(jí)水行政主管部門代表國家行使所有權(quán)管理。水資源費(fèi)征收的強(qiáng)制性、固定性與稅收相似,但實(shí)質(zhì)上屬于資源性的行政性收費(fèi)或稱規(guī)費(fèi),其經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵主要包括有償使用和使用補(bǔ)償兩部分,使用補(bǔ)償又可分為水量補(bǔ)償和水質(zhì)補(bǔ)償。水資源費(fèi)一般按量計(jì)征收,由水行政主管部門根據(jù)水資源狀況、本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用水水平和社會(huì)承受能力等情況確定價(jià)格。通常不同行業(yè)、不同地區(qū)的征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。但正因?yàn)槿绱?政策在執(zhí)行過程中難免走樣,存在不公平的現(xiàn)象,例如：一些地方政府從本身利益出發(fā),隨意減免自來水公司、“三資”企業(yè)以及私營企業(yè)的水資源費(fèi),許多地區(qū)把免征水資源費(fèi)作為招商引資的優(yōu)惠政策。同時(shí),政策本身也存在不公平的規(guī)制,例如：依法取得取水權(quán)的單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)依法繳納水資源費(fèi),而中央直屬水電、火電用水免征水資源費(fèi)的規(guī)定與法規(guī)相矛盾。另外,水法中的一些條款明顯不公平,按照2006年的《條例》規(guī)定,水資源費(fèi)由取水口所在地征收使用。有些跨界的水利工程大壩及取水口在某省,而水庫在另一省(例如三峽工程),全部由取水口所在地征收使用水資源費(fèi)有失公平。同樣,對(duì)于跨行政區(qū)域的調(diào)水(例如南水北調(diào)),《條例》規(guī)定由調(diào)入?yún)^(qū)征收使用水資源費(fèi)。調(diào)出區(qū)不僅調(diào)走了水量造成了經(jīng)濟(jì)損失,還減少了環(huán)境容量,卻沒有體現(xiàn)對(duì)水權(quán)的擁有,甚至沒有得到相應(yīng)的補(bǔ)償。不過,從趨勢(shì)上看,政策公平程度在不斷改善,例如,2006年的《條例》規(guī)定的聽證內(nèi)容,增強(qiáng)了審批的公開性和透明度,確保了目標(biāo)群體表達(dá)自己意愿的途徑,體現(xiàn)政策制定程序公平性。

(四) 政策回應(yīng)性

美國政策學(xué)專家史密斯在《政策執(zhí)行過程》一書中強(qiáng)調(diào)：“理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素為政策執(zhí)行過程所涉及到的重大因素?！盵9]政策運(yùn)行結(jié)果是否符合特別集團(tuán)需要,與民意的一致性構(gòu)成政策回應(yīng)性的標(biāo)準(zhǔn)?；谡硇越?jīng)濟(jì)人特征,政府的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)不一定反映民眾的意愿,政府目標(biāo)也未必是社會(huì)目標(biāo),因此,要衡量公共政策是否滿足了目標(biāo)群體的利益,最有效的途徑即是引入目標(biāo)群體滿意度,通過對(duì)民意的測(cè)評(píng),直接有效地反映出政策執(zhí)行的效果。

新世紀(jì)以來,有關(guān)水費(fèi)政策的民意調(diào)查增多。如2004年北京發(fā)改委擬上調(diào)水費(fèi),據(jù)當(dāng)時(shí)一次民意調(diào)查顯示,43%的人贊同維持現(xiàn)價(jià),35%的人認(rèn)為應(yīng)該降價(jià),只有4%的受訪公眾表示可以接受[10],而政府以節(jié)水的目的為由,仍然在當(dāng)年8月推行了該政策,2005年北京市繼續(xù)上調(diào)綜合水價(jià)至每噸6元。有市民提出在供水成本變化較小的情況下,政府仍把提升節(jié)水意識(shí)作為價(jià)格調(diào)整的依據(jù),其對(duì)節(jié)水的促進(jìn)作用有限,因?yàn)椤皩?duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位而言,水費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān),提高水價(jià)不太可能促使他們主動(dòng)節(jié)水”。要達(dá)到節(jié)水的目的,政府更應(yīng)關(guān)注水費(fèi)的去向問題,以及培養(yǎng)公民的節(jié)水意識(shí)等[11]。而中國社會(huì)科學(xué)院的一項(xiàng)研究表明,“北京市每年的用水量在40億立方米左右,居民用水不應(yīng)是最多的,即使全部是居民用水,水價(jià)上漲也只能增加幾十億的收入”[12]。民用水涉及民生,價(jià)格十分敏感,但不論結(jié)果如何,導(dǎo)入滿意度調(diào)查有效增加了政策回應(yīng)性,更容易凝聚社會(huì)共識(shí)。

(五) 政策效率性

政策的效率性是指“為得到有價(jià)值的結(jié)果付出了多大的代價(jià)”。衡量的指標(biāo)包括政策成本、政策收益、成本收益率等。一般來說,由于公共政策的復(fù)雜性,要系統(tǒng)取得政策成本和收益十分困難,尤其對(duì)一項(xiàng)全國性兼具多元目標(biāo)的政策,成本收益往往難以被清晰界定,獲取具體信息甚至沒有可操作性。從水資源費(fèi)征收的收益來看,資料顯示,截至2004年,除西藏外,全國大陸已有30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)頒布了征收辦法和標(biāo)準(zhǔn)。2004年度共征收水資源費(fèi)33.2億元,其中工業(yè)用水16.8億元,生活用水11.3億元,水力發(fā)電2.6億元,火力發(fā)電2.4億元,農(nóng)業(yè)用水0.1億元,相對(duì)來說費(fèi)用甚微,但初見成效。另外,全國每年征收的水資源費(fèi)中,約有13%用于補(bǔ)助節(jié)水改造,全國工業(yè)和城市生活用水取水計(jì)量裝置率已達(dá)到85%以上；在促進(jìn)水源涵養(yǎng)和資源合理配置方面,以山東煙臺(tái)為例,過去無償取用地下水的用量占全市總用水量的70%以上,造成海水入侵等生態(tài)環(huán)境問題,并有大量的水庫棄水入海,征收水資源費(fèi)使煙臺(tái)地下水取用量占總用水的比例下降到30%。據(jù)初步調(diào)查,全國每年征收的水資源費(fèi)約有56%用于調(diào)水補(bǔ)源,以保障區(qū)域供水安全。

四、結(jié)論與建議

公共政策的目標(biāo)在于維護(hù)公共利益,實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。自1988年《中華人民共和國水法》頒布至今,我國實(shí)行水資源有償使用的制度政策大致歷經(jīng)三個(gè)階段,表現(xiàn)出不同的特點(diǎn),但政策演進(jìn)的主線在于以法律法規(guī)為基礎(chǔ)及其分界點(diǎn),不斷強(qiáng)化對(duì)水資源的統(tǒng)一管理及完善費(fèi)用征收的可操作性。從績效角度對(duì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行初步評(píng)價(jià),此項(xiàng)政策明確了“水權(quán)”,有效抑制社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)淡水的過大需求,緩解了一些地區(qū)嚴(yán)重缺水的窘?jīng)r；有利于水資源利用方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變,促進(jìn)了水資源的合理配置和可持續(xù)利用,初步扭轉(zhuǎn)了水資源無償使用和無序取水的現(xiàn)象,推動(dòng)了節(jié)水技術(shù)改造以及取水計(jì)量、水資源管理規(guī)劃等基礎(chǔ)工作。但與此同時(shí),政策實(shí)施過程中也存在普遍性問題,主要表現(xiàn)為：水資源費(fèi)征費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)混亂；地方政府干預(yù)影響水資源費(fèi)全額征收；各地水資源費(fèi)的使用方向規(guī)定不一,使用方法不規(guī)范,等等。

基于無償用水的歷史慣行和各地迥然不同的實(shí)際情況,作為全國性的法律和公共政策,要取得執(zhí)行績效需要一系列配套性條件和措施,為此,首先應(yīng)加快地方立法步伐,進(jìn)一步加強(qiáng)水政監(jiān)察隊(duì)伍的建設(shè),以及對(duì)違法取水的監(jiān)察力度；其次是建立公眾參與機(jī)制,做好水法宣傳工作,尤其是地方政策實(shí)施細(xì)則的制定應(yīng)該開放透明,須有用水戶參加,進(jìn)一步完善公眾參與機(jī)制、決策結(jié)果公示和意見征詢制度；最后是實(shí)現(xiàn)管理與收費(fèi)相統(tǒng)一,提高水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)?；凇八Y源費(fèi)由取水審批機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收”的法律規(guī)定,取水許可和水資源費(fèi)征收兩項(xiàng)政策應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一管理,統(tǒng)一收費(fèi),實(shí)施主體為各級(jí)水行政主管部門。從全國來看,水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低,征收原則、對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)各不相同,免征范圍規(guī)定也不一致。由于標(biāo)準(zhǔn)過低,未能反映水資源的本身價(jià)值及稀缺程度,無法起到經(jīng)濟(jì)杠桿的作用。

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