論NGO參與公共危機(jī)管理的困境和優(yōu)化路徑

范丁元

(山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，濟(jì)南250014)

在現(xiàn)代公共危機(jī)管理中，多元主體的參與已經(jīng)成為共識。作為公共治理新主體的非政府組織，在公共危機(jī)管理中的地位和作用越來越重要。非政府組織(Non－government organization，以下簡稱NGO)，是指政府以外的公共部門組織，強(qiáng)調(diào)的是與政府部門的區(qū)別。美國霍普金斯大學(xué)的萊斯特·薩拉蒙教授認(rèn)為非政府組織應(yīng)滿足組織性、非政府性、非營利性、自治性及志愿性五個(gè)特點(diǎn)［1］3－4。我國學(xué)者王名則更明確地指出“中國的NGO應(yīng)該指那些不以營利為目的且具有正式的組織形式、屬于非政府體系的社會組織，它們具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性”［2］8。

一、NGO在公共危機(jī)管理中的作用

面對各種突發(fā)的公共危機(jī)，起主導(dǎo)作用的政府由于自身的局限性會出現(xiàn)“政府失靈”的情況，此時(shí)NGO的作用與責(zé)任就顯現(xiàn)出來。

1.NGO的預(yù)警作用。NGO是一種公益性組織，與政府不同的是其成員分布范圍廣、涉及領(lǐng)域多，具有廣泛的社會基礎(chǔ)。尤其是NGO的工作方式鍛煉了成員的敏感性，能夠及時(shí)捕捉信息并進(jìn)行有效的危機(jī)預(yù)警，防患于未然。

2.NGO的整合協(xié)調(diào)作用。具體來說主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:第一，整合社會資源。在吸收社會捐助、吸納社會閑散資金方面，NGO顯然更有成效，在危機(jī)發(fā)生后，NGO能迅速募集捐贈物資，以彌補(bǔ)政府在物質(zhì)資源方面的不足;第二，信息的上傳下達(dá)。利用自身優(yōu)勢NGO既可以把民情民意和社會需求反饋給政府，又能及時(shí)了解危機(jī)的原因及發(fā)展態(tài)勢、公布信息，做好政府與社會公眾的傳聲筒;第三，提供專業(yè)救助。NGO的工作者都是具有志愿精神的專業(yè)人才，“擁有許多資深的專業(yè)人才，在危機(jī)處理中能提供許多政府所不能提供的專業(yè)性知識和技能”［3］54－55。

3.NGO的輔助保障作用。危機(jī)過后，NGO在參與災(zāi)后恢復(fù)重建過程中，能夠提供就近互助及精神上的撫慰，維護(hù)受害群眾的現(xiàn)實(shí)利益，消除社會不穩(wěn)定因素。

二、NGO在公共危機(jī)管理中的困境

雖然NGO在公共危機(jī)管理的整個(gè)環(huán)節(jié)都是不可或缺的重要力量，但是不可否認(rèn)，由于社會外部環(huán)境和自身的局限性，NGO存在“志愿失靈”的情況，在參與公共危機(jī)管理過程中還面臨很多問題。

1.制度設(shè)計(jì)缺陷

第一，在我國非政府組織實(shí)行的是雙重管理體制和非競爭性原則。雙重管理體制是“指對NGO的登記注冊管理及日常管理實(shí)行登記管理部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的體制”［4］39－43。這一體制在一定程度上強(qiáng)化了政府在登記管理方面對NGO的監(jiān)督和管理，卻也造成了NGO的從屬地位:只有首先成為政府所屬的一定職能機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)構(gòu)并接受其管理和控制，才能順利登記。非競爭性原則規(guī)定:“為避免NGO之間開展惡性競爭，禁止在同一行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)范圍相同或相似的 NGO”［4］39－43。這一原則一方面人為地保護(hù)了原有的具備從屬地位的NGO，另一方面限制了新的NGO的進(jìn)入，不利于NGO的新陳代謝，成為NGO自身發(fā)展的障礙;第二，盡管我國有關(guān)NGO的登記管理比較嚴(yán)格，但這并不意味著NGO的法制框架的完備。目前我國NGO的立法層次較低，只有三部以“國務(wù)院令”形式通過的行政法規(guī)和一些部門規(guī)章來規(guī)范NGO的登記管理，沒有專門規(guī)范NGO參與公共危機(jī)管理法律。受制于以上兩大因素，一方面大量的NGO被拒于合法登記的門外，沒有合法地位的民間草根組織，根本沒有機(jī)會進(jìn)行公共危機(jī)管理;另一方面，即使成為合法的NGO，在公共危機(jī)管理中也沒有相應(yīng)的法律支撐，難以發(fā)揮作用。

2.組織資源匱乏

NGO的資源主要包括資金物質(zhì)資源和人才資源。這兩種資源的不足，嚴(yán)重制約了NGO在公共危機(jī)管理中作用的發(fā)揮。2008年公布實(shí)施的《救災(zāi)捐贈管理辦法》規(guī)定，只有經(jīng)合法注冊登記、具有救災(zāi)宗旨的公募基金會才有資格開展募捐活動。隨著政府財(cái)政收支形式的變化，NGO獲得的撥款數(shù)量大幅下降，大多NGO開始在財(cái)政上爭取獨(dú)立并自負(fù)盈虧。公募主體少、資金來源渠道單一，導(dǎo)致NGO在公共危機(jī)管理資金方面存在巨大缺口。與此同時(shí)，資金的不足也無法吸引專業(yè)人才和優(yōu)秀人才的加盟，產(chǎn)生了一系列的諸如危機(jī)預(yù)防能力、危機(jī)救助能力、善后恢復(fù)重建能力的不足。這就使NGO在公共危機(jī)管理中捉襟見肘，常常是心有余而力不足。

3.社會接受度低

NGO的發(fā)展與社會發(fā)展程度密切相關(guān)。在西方，受益于發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)下公民意識、自治觀念、契約精神、公益精神等的社會文化，NGO得到社會的普遍接受和認(rèn)可?，F(xiàn)代社會市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使我國進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型期，舊的價(jià)值體系和道德倫理受到巨大沖擊，社會上形成了拜金主義、利己主義的錯(cuò)誤觀念，公眾缺少必要的志愿精神，再加上現(xiàn)行人事制度的壁壘，真正投入到NGO中的專職人員數(shù)量不多。雖然NGO也會雇用兼職工作人員，但對于志愿者的吸收和使用有限，浪費(fèi)了大量的人才資源;而財(cái)務(wù)不公開、項(xiàng)目運(yùn)作不透明、公款挪用等丑聞，更加劇了NGO公信力不高的問題。因而在公共危機(jī)管理中，社會公眾更愿意相信政府，而對于來自NGO的救助大多抱有懷疑態(tài)度。有調(diào)查顯示:“民眾認(rèn)為政府能夠主導(dǎo)災(zāi)后重建工作的達(dá)97.13%，只有21.4%的民眾認(rèn)為政府應(yīng)鼓勵(lì)NGO參與災(zāi)后重建工作，并制定相應(yīng)機(jī)制保證NGO可持續(xù)地參與?！保?］公益精神的缺乏和社會公信力的不足，成為制約我國NGO參與公共危機(jī)管理的無形障礙。

4.危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)不足

在公共危機(jī)管理方面，在制定了應(yīng)急預(yù)案的24個(gè)省市中，“只有14個(gè)省市的預(yù)案提到了紅十字會或慈善總會”［6］。而且“只有個(gè)別預(yù)案將紅十字會和慈善總會納入到自然災(zāi)害救災(zāi)總指揮部成員之中，有些省份的應(yīng)急預(yù)案中根本沒有提到民間組織?！保?］21。應(yīng)急預(yù)案上的缺失，致使NGO參與公共危機(jī)管理無章可循。一方面，受制于政府的過多干預(yù)，無法及時(shí)有效地獲取危機(jī)信息和危機(jī)管理進(jìn)度;另一方面，在危機(jī)管理過程中缺乏系統(tǒng)性和全面性，只是利用臨時(shí)成立的危機(jī)管理小組承擔(dān)傷員救助、物資發(fā)放等工作，而在危機(jī)前的預(yù)防、危機(jī)中資源的有效配置、危機(jī)后的社會重建恢復(fù)等方面參與力度不足。

三、NGO參與公共危機(jī)管理的優(yōu)化路徑

(一)政府加強(qiáng)對NGO的培育和扶持

1.法律支撐。首先，我國對NGO實(shí)行的雙重管理體制和非競爭性原則，已成為NGO發(fā)展的嚴(yán)重障礙。因此，放寬NGO的準(zhǔn)入制度，降低NGO的“門檻”，簡化登記手續(xù)，逐步實(shí)現(xiàn)備案制度，使更多的民間草根組織合法化應(yīng)該成為努力的方向;其次，我國在公共危機(jī)管理領(lǐng)域，有一套從中央到地方的應(yīng)急處理法律規(guī)范體系，但這些法律法規(guī)里面，涉及到的參與主體主要是政府部門，而對NGO在公共危機(jī)管理中的權(quán)責(zé)沒有做出明確規(guī)定。因此，對這些法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化，明確NGO的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)，為其參與危機(jī)管理提供法律保證勢在必行。

2.政策扶持。首先，理論上，NGO的經(jīng)費(fèi)應(yīng)大多來自社會捐贈，但就我國目前的NGO發(fā)展現(xiàn)狀來看，社會捐贈數(shù)量有限。因而，承擔(dān)了一定社會公共管理職能的NGO，應(yīng)該得到政府一定數(shù)額的財(cái)政撥款，“政府應(yīng)從每年的財(cái)政收入中，抽出一定的資金，用于扶持以公益事業(yè)和社會服務(wù)為目的的非政府組織的發(fā)展”［8］。政府也可以通過合同立項(xiàng)、委托管理、購買服務(wù)的方式，建立對NGO的資助機(jī)制;其次，NGO作為非營利性的組織，無法承受與企業(yè)一樣的稅收政策。因而《企業(yè)所得稅實(shí)施條例》應(yīng)將NGO單獨(dú)列出，盡快出臺并完善有關(guān)NGO稅收減免的優(yōu)惠政策，保證其資金的充足，為NGO的發(fā)展提供良好的政策環(huán)境;第三，我國現(xiàn)行的人事制度，致使NGO員工的就業(yè)和社會保障狀況不良。這就需要創(chuàng)新，在市場經(jīng)濟(jì)條件下建立適合NGO的人力資源管理體系和社保制度，通過“以薪養(yǎng)廉”、“以薪養(yǎng)德”的方式，吸引優(yōu)秀人才的加入，并建立合理的人才流動機(jī)制。

(二)NGO自身的建設(shè)和發(fā)展

1.增強(qiáng)自律能力，提高公信力

公眾認(rèn)可度是NGO進(jìn)行公共危機(jī)管理的社會基礎(chǔ)，而完善NGO的自律機(jī)制是提高其運(yùn)作水平規(guī)范化和社會公信力的關(guān)鍵。NGO在自覺接受來自政府、公眾、媒體等外部監(jiān)督的前提下，應(yīng)該增強(qiáng)自律意識，對內(nèi)在成員中實(shí)行約束和激勵(lì)并存的方式，通過倡導(dǎo)組織文化和目標(biāo)管理等，激發(fā)內(nèi)部成員的使命感和責(zé)任感，成為社會責(zé)任意識強(qiáng)、服務(wù)水平高的NGO;對外積極探索信息公開的機(jī)制和方式，健全財(cái)務(wù)制度和信息披露制度，尤其要及時(shí)通報(bào)募捐物資的使用情況，消除社會成員的疑慮，并善于運(yùn)用媒體，向社會公眾宣傳NGO的社會價(jià)值，增強(qiáng)公眾的認(rèn)可度。

2.優(yōu)化人力資源管理，提高專業(yè)化水平

作為NGO的第二大資源，人才隊(duì)伍的建設(shè)，直接關(guān)系到NGO參與危機(jī)管理能力的高低。首先，NGO需要有高素質(zhì)的、有號召力的領(lǐng)導(dǎo)者，在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，他們能以自己的道德感召力和行動影響力，指揮NGO迅速投入到危機(jī)救援中;其次，適應(yīng)信息時(shí)代和多元化社會的需求，NGO要吸引各方面的人才甚至專家的加入。他們不僅能在危機(jī)發(fā)生時(shí)，提出有效處理方式，更能“防患于未然”，在危機(jī)前制定應(yīng)急預(yù)案，有效地預(yù)防和預(yù)控危機(jī);第三，身處第一線的志愿者，在危機(jī)發(fā)生后更要運(yùn)用專業(yè)知識進(jìn)行人員的救治和心理的疏導(dǎo)，只有經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)，具備崇高的志愿精神和精湛的業(yè)務(wù)能力才能勝任志愿者的工作。

3.總結(jié)危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)，提升危機(jī)管理能力

NGO要想在公共危機(jī)管理中充分發(fā)揮自身的能力，就必須建成一個(gè)集預(yù)、救、建于一體的公共危機(jī)管理系統(tǒng)。首先，制定公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案。NGO應(yīng)根據(jù)可能發(fā)生的危機(jī)，制定一整套完備的公共危機(jī)管理計(jì)劃和應(yīng)急預(yù)案，包括如何迅速成立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)指揮系統(tǒng)、建立清晰的工作流程和進(jìn)行有效的社會動員，特別對危機(jī)管理小組作出規(guī)定，以便在危機(jī)發(fā)生后在第一時(shí)間內(nèi)組成高效的危機(jī)救援團(tuán)隊(duì);其次，主動做好危機(jī)救助。一方面，經(jīng)過緊急救助專業(yè)培訓(xùn)的志愿者，能夠立即奔赴危機(jī)前線，開展救治工作，減少人員傷亡。另一方面，NGO應(yīng)建立危機(jī)管理的信息公開機(jī)制，根據(jù)危機(jī)的不同級別，協(xié)助政府，及時(shí)向社會公布危機(jī)處理進(jìn)程，并進(jìn)行更廣發(fā)的社會動員;第三，危機(jī)后重建和心理疏導(dǎo)。公共危機(jī)中，除了物質(zhì)上的損耗，精神上的創(chuàng)傷也不容忽視，這時(shí)，NGO來自民間、貼近大眾的優(yōu)勢就會充分顯示出來。通過發(fā)動社會募捐，對弱勢群體進(jìn)行幫扶和救助，通過志愿性服務(wù)，對公眾進(jìn)行心理輔導(dǎo)，消除其心理陰影。物質(zhì)和精神上的雙重救助，減輕了政府的負(fù)擔(dān)，有助于整個(gè)社會正常生產(chǎn)生活的恢復(fù)。另外，這一階段NGO還有一項(xiàng)重要的工作，應(yīng)該及時(shí)總結(jié)危機(jī)管理中的經(jīng)驗(yàn)，以便為以后的危機(jī)管理提供借鑒。只有在不斷的反思總結(jié)中，NGO的公共危機(jī)管理能力才能得到提升。

四、結(jié)語

NGO作為公共治理的第三方力量，在政府失靈和市場失靈同時(shí)存在的領(lǐng)域發(fā)揮著不可代替的作用。在公共危機(jī)管理過程中，NGO能夠憑借自身的特質(zhì)和優(yōu)勢，起到預(yù)防和預(yù)控危機(jī)、降低危機(jī)損失、實(shí)現(xiàn)安撫社會成員的作用。因此，我國的社會管理應(yīng)該重視NGO的作用，在政府扶持和自身建設(shè)的基礎(chǔ)上，使NGO真正發(fā)展壯大，成為公共危機(jī)管理的主體。

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