論城市化進(jìn)程中地方政府行政強(qiáng)拆的體制因素①

文 華,張自明,吳 博

(1.重慶文理學(xué)院政法學(xué)院,2.重慶市永川區(qū)南大街街道辦事處, 3.重慶市永川區(qū)中山路街道辦事處,重慶永川 402160)

論城市化進(jìn)程中地方政府行政強(qiáng)拆的體制因素①

文 華1,張自明2,吳 博3

(1.重慶文理學(xué)院政法學(xué)院,2.重慶市永川區(qū)南大街街道辦事處, 3.重慶市永川區(qū)中山路街道辦事處,重慶永川 402160)

地方政府行政強(qiáng)拆具有極大的危害性。從行政管理體制視角分析,現(xiàn)行行政決策體制、考核體制、人事體制、監(jiān)督體制,是行政強(qiáng)拆屢屢發(fā)生的根本原因。應(yīng)該完善有關(guān)決策、考核、人事體制,推進(jìn)陽光政府建設(shè)以促進(jìn)和諧拆遷。

城市化;行政強(qiáng)拆;行政體制

城市化進(jìn)程不可避免涉及到征地拆遷,不論出于何種情況,行政強(qiáng)拆都是最差的結(jié)果。雖然《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定,政府部門可以在涉及公共利益時(shí)依法對(duì)拆遷房屋實(shí)行強(qiáng)制拆遷,但除了“公共利益”如何界定存有歧見之外,政府行為的合乎法律性與政府統(tǒng)治的合法性之間也并無多大關(guān)涉。政治統(tǒng)治從來都不主要是法律意義上的合法性,而是價(jià)值意義上的正當(dāng)性,[1]對(duì)人類需求的優(yōu)先考慮將成為判斷政策是否合法的最終基礎(chǔ)。[2]因此,地方政府行政強(qiáng)拆對(duì)政府形象始終是巨大的破壞,并可能被極少數(shù)敵對(duì)分子所利用來詆毀黨的領(lǐng)導(dǎo),我們必須保持警惕。

現(xiàn)有文獻(xiàn)大多從現(xiàn)行拆遷制度不完善或政府職能錯(cuò)位的角度去分析行政強(qiáng)拆。[3-8]我們認(rèn)為,現(xiàn)行拆遷制度的不合理和政府職能錯(cuò)位僅是表層現(xiàn)象,根本原因是行政管理體制長(zhǎng)期以來的不完善。鄧小平同志曾明確指出行政管理體制建設(shè)的重要性:“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān),但是組織制度、工作制度等方面的問題更重要……不是說個(gè)人沒有責(zé)任,而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性?！盵9]結(jié)合地方政府行政強(qiáng)拆案例,我們認(rèn)為,現(xiàn)行行政管理體制中的決策體制、考核體制、人事體制、監(jiān)督體制是政府行政強(qiáng)拆屢禁不止的根本原因。

一、地方政府行政強(qiáng)拆的體制性因素分析

(一)現(xiàn)有決策體制容易導(dǎo)致行政強(qiáng)拆

中國(guó)目前的行政決策體制是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,在黨政分開的應(yīng)然情況下,行政首長(zhǎng)掌握最高決策權(quán),但實(shí)際情況是黨政并未真正分開,地方政府黨委書記事實(shí)上掌握最高決策權(quán)。這與中國(guó)現(xiàn)行體制有關(guān),中國(guó)有強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)的政治傳統(tǒng),但這種集權(quán)又是與分權(quán)伴隨在一起的,這就是政治性集權(quán)與行政性分權(quán)并存。地方黨委書記是上級(jí)黨委和行政在地方的政治全權(quán)代表,掌握最高決策權(quán)和享有絕對(duì)權(quán)威;行政首長(zhǎng)主要擁有執(zhí)行的權(quán)力,這具有鮮明的“政治 -行政”二分特色。結(jié)合征地拆遷而言,城市規(guī)劃決策基本都是地方黨委書記直接定奪,出于干出政績(jī)的抱負(fù),往往將以前的城市規(guī)劃重新設(shè)計(jì),如果對(duì)基層情況關(guān)注不夠,就可能為日后的行政強(qiáng)拆埋下伏筆。湖南省嘉禾縣商貿(mào)城項(xiàng)目拆遷案中,商貿(mào)城項(xiàng)目在立項(xiàng)、規(guī)劃、拆遷過程中出現(xiàn)了種種嚴(yán)重違法違紀(jì)行為,但整個(gè)嘉禾縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子中幾乎聽不到一絲“雜音”,最后釀成群體性事件的惡劣后果。

(二)現(xiàn)有考核體制容易助推行政強(qiáng)拆

和平時(shí)期,政府施政的重點(diǎn)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)改善民生,這從行政考核內(nèi)容上體現(xiàn)為重點(diǎn)考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo),核心是要把 GDP不斷做大。要發(fā)展 GDP必然要招商引資,如果投資商圈定一塊地盤,政府就會(huì)直接介入土地市場(chǎng)千方百計(jì)滿足其要求,從而導(dǎo)致政府職能嚴(yán)重錯(cuò)位。從考核主體上看,上級(jí)政府基本壟斷了對(duì)下級(jí)政府的考核權(quán)力,其余社會(huì)主體很難有實(shí)質(zhì)性的介入,這使“下級(jí)部門對(duì)上負(fù)責(zé)”成為必然。在上述這種考核體制下,背負(fù)發(fā)展之重的地方政府在城市化進(jìn)程中必然有急功近利傾向,必須在上級(jí)目標(biāo)考核的時(shí)間內(nèi)完成征地拆遷任務(wù)。如果拆遷戶“耽誤”進(jìn)度,地方政府就很容易施行行政強(qiáng)拆?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》中“強(qiáng)制拆遷”條款社會(huì)輿論普遍反對(duì),但國(guó)務(wù)院至今未能修改定稿,直接原因就是地方政府的強(qiáng)烈反對(duì),根本原因即是現(xiàn)行行政考核體制的問題。

(三)現(xiàn)有人事體制容易促成行政強(qiáng)拆

中國(guó)目前的人事體制是地方黨政一級(jí)班子基本均由上級(jí)直接任命,或確定人選后再由地方選舉產(chǎn)生;二級(jí)班子由一級(jí)班子根據(jù)“組織意圖、個(gè)人意愿、群眾意見”三結(jié)合的原則任命產(chǎn)生,依次類推。這種人事體制事實(shí)上形成“上級(jí)決定下級(jí)”的層層相因的格局,普通公務(wù)員的職責(zé)權(quán)限都由上級(jí)具體規(guī)定,權(quán)力直接來源于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)而非人民選舉。當(dāng)然,上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也是人民的一分子,從這點(diǎn)看二者似乎不矛盾,但上級(jí)與民意并不能完全等同,比如某些違法亂紀(jì)的政府官員顯然就沒能代表民意。所以,普通公職人員對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)成為必然。西方國(guó)家普通文官也一樣必須對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé),這是普通公務(wù)員的使命。但這樣的體制容易促成行政強(qiáng)拆,原湖南省嘉禾縣商貿(mào)城拆遷協(xié)調(diào)辦公室副主任在“拆遷事件”受到處分后坦言,作為決策的執(zhí)行者,自己從來就沒有想過項(xiàng)目究竟合不合法,連懷疑都不敢。這很生動(dòng)的告訴我們,現(xiàn)行的人事體制很容易造成“下級(jí)公務(wù)員對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)”而不是對(duì)老百姓負(fù)責(zé),普通公務(wù)員與百姓從體制上形成了隔閡。

(四)現(xiàn)有監(jiān)督體制無法阻止行政強(qiáng)拆

行政監(jiān)督乏力是中國(guó)的客觀現(xiàn)實(shí),“漏監(jiān)”“虛監(jiān)”“弱監(jiān)”現(xiàn)象嚴(yán)重。就司法監(jiān)督而言,在西方發(fā)達(dá)國(guó)家,司法監(jiān)督是最有力的監(jiān)督,但我國(guó)的司法卻過多受制于地方政府監(jiān)督乏力。首先在于司法人員的基本生活保障由地方政府財(cái)政供給,司法與政府之間存在不對(duì)等的利益依附關(guān)系;另外,“塊強(qiáng)條弱”長(zhǎng)期形成,“強(qiáng)政府弱司法”短時(shí)間內(nèi)難以改變。從人大監(jiān)督看,人大監(jiān)督的“橡皮圖章”色彩很重,“政府一開口人大就舉手政協(xié)就拍手”是生動(dòng)的寫照。其中的原因是多方面的,首先西方政府的議員是專職崗位,而我國(guó)的人大代表都是兼職履責(zé);另外,人大代表其個(gè)人或單位利益受制于地方政府,人大代表的稱謂很大程度上被看作是政治資本。從監(jiān)督內(nèi)容上看,由于“官本位”思想長(zhǎng)期作祟,政務(wù)公開一直未有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn),監(jiān)督主體無從監(jiān)督。正因?yàn)槿绱?在許多地方政府強(qiáng)拆案中,幾乎沒有監(jiān)督力量,政府行政強(qiáng)拆勢(shì)若破竹,帶來嚴(yán)重后果。

二、完善行政管理體制促進(jìn)和諧拆遷

根據(jù)羅爾斯的正義論,正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值,社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)該適合于最少受惠者的最大利益,否則就是非正義的。[10]在房屋拆遷中,“拆”的一方處于強(qiáng)勢(shì)地位,“遷”的一方總是弱勢(shì)群體,如果不能增進(jìn)拆遷戶的利益,行政強(qiáng)拆就是非正義的。當(dāng)國(guó)務(wù)院擬對(duì)《城市房屋管理拆遷條例》做出修改之際,一些地方政府卻加快了強(qiáng)拆的步伐進(jìn)行突擊強(qiáng)拆,這充分反映了體制的驅(qū)動(dòng)力量。必須從完善行政管理體制著手,才可能從根本上杜絕政府強(qiáng)拆,促進(jìn)和諧拆遷。

(一)完善行政決策體制促進(jìn)和諧拆遷

權(quán)力過分集中,是阻礙決策民主化科學(xué)化深層次、最頑固的因素。解決這個(gè)問題,要從幾個(gè)方面著手:一是要擴(kuò)大黨內(nèi)民主,合理約束黨委特別是“一把手”的“拍板”權(quán)限。規(guī)劃是拆遷的前提,在城市規(guī)劃決策中,首先要杜絕“一言堂”,做到黨內(nèi)民主決策;其次規(guī)劃應(yīng)有延續(xù)性,“鐵打的城市流水的官員”,城市規(guī)劃要適應(yīng)城市的可持續(xù)發(fā)展,不應(yīng)頻繁改動(dòng)。二是按照權(quán)力與責(zé)任對(duì)稱原則,明確行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,“誰拍板誰負(fù)責(zé)”,克服權(quán)力是黨委的責(zé)任是行政的、權(quán)力是個(gè)人的責(zé)任是集體的現(xiàn)象。最后,尤其重要的是要注重外腦的作用,特別是引入利益關(guān)系人即拆遷群體的意見,將矛盾解決在萌芽狀態(tài)。

(二)完善行政考核體制促進(jìn)和諧拆遷

我國(guó)現(xiàn)行的行政考核體制基本上是沿襲高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的單一的考核方式,這種考核方式的特征在于考核主體和考核內(nèi)容比較單一,科學(xué)性和全面性不夠。需要從幾個(gè)方面著手完善:一是要改變上級(jí)是唯一有效評(píng)價(jià)主體的現(xiàn)狀,設(shè)立多元有效考核主體,確?？己说墓⒐_、透明。比如,拆遷群體的考核應(yīng)該占一定的權(quán)重,這才是真正體現(xiàn)執(zhí)政為民。二是要改變唯 GDP論的考核內(nèi)容,完善全面的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,比如被拆遷戶滿意度、社會(huì)評(píng)價(jià)滿意度等。三是要建立政績(jī)成本的科學(xué)分析機(jī)制。對(duì)政績(jī)成本進(jìn)行分析,是指不僅要看取得的政績(jī),而且看創(chuàng)造政績(jī)的目的和為誰創(chuàng)造政績(jī),并對(duì)為取得政績(jī)所付的投入和代價(jià)進(jìn)行計(jì)量和對(duì)比。[11]比如拆遷后的后果評(píng)估,包括社會(huì)評(píng)價(jià)后果、自然環(huán)境后果、拆遷戶的生活狀況后果等。

(三)完善行政監(jiān)督體制促進(jìn)和諧拆遷

孟德斯鳩認(rèn)為,“要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。[12]要增強(qiáng)權(quán)力的制約力必須增強(qiáng)權(quán)力的獨(dú)立性,這才能帶來切實(shí)有效的獨(dú)立監(jiān)督。但中國(guó)的獨(dú)立性監(jiān)督并非西方意義上的三權(quán)分立的獨(dú)立,我們國(guó)家議行合一的政治體制是歷史的產(chǎn)物,也比較符合中國(guó)的國(guó)情,這里講的獨(dú)立主要是改變監(jiān)督者與監(jiān)督對(duì)象之間不對(duì)等的利益依附關(guān)系的獨(dú)立。比如可考慮改變紀(jì)委監(jiān)督的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,實(shí)現(xiàn)紀(jì)委的完全“條”的領(lǐng)導(dǎo);可考慮改變地方司法機(jī)關(guān)的工資福利受制于地方政府的現(xiàn)實(shí),國(guó)家?？钜浴皸l”的方式供給;可考慮改變?nèi)舜蟠砑嫒沃?適當(dāng)引入一定比例的專職人大代表,以增強(qiáng)監(jiān)督力度。有了有效的監(jiān)督之后,既能增強(qiáng)城市規(guī)劃和城市拆遷的科學(xué)性,同時(shí)當(dāng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決策明顯違背法律法規(guī)損害拆遷戶合法利益時(shí),下級(jí)人員也能依法拒絕執(zhí)行上級(jí)錯(cuò)誤決定。

(四)推進(jìn)陽光政府建設(shè)促進(jìn)和諧拆遷

根據(jù)自組織理論,系統(tǒng)從外界引入的信息和能量是一種負(fù)熵,負(fù)熵能抵消系統(tǒng)內(nèi)的熵增,使系統(tǒng)有序運(yùn)行。政府在城市化拆遷過程中,及時(shí)向社會(huì)公布拆遷政策和相關(guān)法規(guī),及時(shí)收集反饋民意,就是從外界引入負(fù)熵促進(jìn)有序拆遷。政府應(yīng)為大多數(shù)普通民眾謀取利益,必須首先滿足普通民眾的知情權(quán),這是對(duì)政府的應(yīng)然要求。另外,根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī),如《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等,都對(duì)與城市規(guī)劃拆遷有關(guān)的政務(wù)公開做出了明確規(guī)定。所以,無論從哪個(gè)角度看,都需要推進(jìn)陽光政府建設(shè),促進(jìn)和諧拆遷。

[1]虞維華,張洪根.社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的合法性研究 [M].合肥:中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社,2004:35.

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責(zé)任編輯:駱曉會(huì)

The Institutional Factors of Local Government Violent Relocation in the Process of Urban ization

WEN Hua1,ZHANG Zh iming2,WU Bo3

(1.Institute of Political Science and Law of ChongQingUniversity ofArts and Sciences; 2.The Sub-DistrictOffices of South Street;Chongqing Yongchuan 402160,China 3.The Sub-DistrictOffices of Zhongshan Road;Chongqing Yongchuan 402160,China)

Local government violent house relocation is destructive.According to the administrative management systems,this paper analyzes the fundamental reasons of violent relocation despite repeated prohibition from aspects of decision-making system,personnel system,evaluation system and supervisory system,and gives advice to construct a government in the sunshine and promote har monious relocation.

urbanization;violent relocation;administrative management systems

D632.9;C912.81

A

1674-117X(2010)04-0074-03

2010-01-06

文 華(1974-),男,重慶市渝北區(qū)人,重慶文理學(xué)院講師,管理學(xué)碩士,研究方向?yàn)樾姓芾砝碚?

張自明(1963-),男,重慶市永川區(qū)人,南大街街道辦事處經(jīng)濟(jì)師;吳 博(1970-),男,重慶市永川區(qū)人,中山路街道辦事處政工師。