論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府職能的優(yōu)化①

劉紅沙

(湖南大學(xué)法學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410082)

論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府職能的優(yōu)化①

劉紅沙

(湖南大學(xué)法學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410082)

一個(gè)統(tǒng)一、規(guī)范、有序的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)健康發(fā)展的保障,也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體。然而,目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健全還面臨著諸多困境,政府職能越位與缺位現(xiàn)象很?chē)?yán)重,桎梏了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。政府在健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的進(jìn)程中,應(yīng)當(dāng)明確角色定位,優(yōu)化政府職能,體現(xiàn)其宏觀管理和微觀服務(wù)的職能。

農(nóng)村土地;流轉(zhuǎn)市場(chǎng);政府職能

2009年 12月 31日頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度,進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》指出,要嚴(yán)格落實(shí)十七屆三中全會(huì)精神,進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn),加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)服務(wù)的管理,促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。可見(jiàn),健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)已成為當(dāng)前農(nóng)村工作的重中之重,而地方政府如何在促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建立健全的過(guò)程中,優(yōu)化自身職能,是目前迫切需要解決的問(wèn)題。

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府的缺位與越位

一個(gè)統(tǒng)一、規(guī)范、有序的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),必須按市場(chǎng)規(guī)律來(lái)辦事,但是土地本身的特殊性,決定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的盲目性、自發(fā)性、滯后性,加之我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)十分落后,使地方政府往往成為土地流轉(zhuǎn)規(guī)則的制定者、市場(chǎng)失靈的調(diào)節(jié)者和公共服務(wù)的提供者。盡管政府公權(quán)力的適度干預(yù)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)大有裨益,但實(shí)踐中也出現(xiàn)了不少弊端。由于政府在土地流轉(zhuǎn)中處于強(qiáng)勢(shì)壟斷地位,監(jiān)管體制尚未建立健全,近年來(lái),地方政府職能缺位與越位現(xiàn)象層出不窮,濫用權(quán)力、與民爭(zhēng)利引發(fā)的大規(guī)模群體沖突屢見(jiàn)不鮮。[1]這些問(wèn)題的出現(xiàn),根源就在于政府未能正確界定市場(chǎng)與政府的作用邊界,政府職能的缺位與越位既弱化了政府職能作用的發(fā)揮,也影響了市場(chǎng)機(jī)制作用的正常發(fā)揮。[2]

(一)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府職能缺位

土地流轉(zhuǎn)中政府職能缺位是指政府職能缺失,即在市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法進(jìn)行有效調(diào)節(jié)而必須由政府彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域,政府未能有效履行職能以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷,將公共服務(wù)職責(zé)推向市場(chǎng)。政府引導(dǎo)的缺失引發(fā)了市場(chǎng)失靈,直接導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)中公平與效率失衡,流轉(zhuǎn)運(yùn)行不規(guī)范,市場(chǎng)秩序混亂等狀況的出現(xiàn)。

以湖南省株洲市為例,其土地流轉(zhuǎn)中的政府職能缺位集中表現(xiàn)為以下幾點(diǎn):一是缺乏操作性強(qiáng)的政策法規(guī),由于沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)范操作程序、統(tǒng)一編制的流轉(zhuǎn)合同書(shū)、科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格體系,導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)多處于自發(fā)、分散狀態(tài);二是服務(wù)缺位,由于缺乏能夠有效提供信息的中介組織服務(wù)平臺(tái),全市僅醴陵清水江等個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)已成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,造成了土地流轉(zhuǎn)供求雙方信息交流不暢;三是監(jiān)管缺位,相關(guān)涉農(nóng)部門(mén)和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅對(duì)土地糾紛進(jìn)行處理,而對(duì)土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的引導(dǎo)、規(guī)范與監(jiān)管,以致個(gè)別受讓方對(duì)農(nóng)地進(jìn)行掠奪式經(jīng)營(yíng),甚至取土挖沙,建磚廠(chǎng),修建永久性固定設(shè)施,導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)放任自流和無(wú)序化現(xiàn)象。[3]

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府職能越位

土地流轉(zhuǎn)中政府職能越位是指政府職能運(yùn)用過(guò)度,即在本應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)配置生產(chǎn)要素,實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),政府實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng),導(dǎo)致與培育土地要素市場(chǎng)的改革初衷相悖;而基層政府部門(mén)在上級(jí)職能部門(mén)績(jī)效考核時(shí)“一票否決”的巨大壓力下,常常將土地作為提高政績(jī)的經(jīng)營(yíng)資本,倚仗政府權(quán)力,越俎代庖地干預(yù)流轉(zhuǎn),以追求短期經(jīng)濟(jì)效益。

例如,有些基層政府忽視農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益主體地位,與民爭(zhēng)利,私自截留、挪用流轉(zhuǎn)收益;部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織隨意變更甚至撤銷(xiāo)農(nóng)戶(hù)的承包合同,強(qiáng)迫承包農(nóng)戶(hù)進(jìn)行集中流轉(zhuǎn),片面追求規(guī)模,大搞土地兼并,影響了農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定;有些地方借農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之名,繞過(guò)法律法規(guī),大量占用耕地,改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途;部分地方政府幕后操盤(pán),違背農(nóng)民意愿,強(qiáng)制把土地低價(jià)流轉(zhuǎn)給涉農(nóng)企業(yè),甚至打著發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)園等旗號(hào),集中農(nóng)地搞旅游園區(qū)開(kāi)發(fā)。這些都嚴(yán)重侵害了農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán),損害了農(nóng)民切身利益。[4]

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府職能缺位與越位的原因

(一)政府執(zhí)政水平不高

地方政府執(zhí)政理念十分落后,履行職能缺乏主動(dòng)性、責(zé)任心,執(zhí)政水平不高,是造成政府職能缺位的主要原因。例如,有些地方政府沒(méi)有認(rèn)真抓好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、登記、發(fā)證工作,土地登記制度尚未健全,導(dǎo)致了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)產(chǎn)權(quán)不明;部分地區(qū)甚至出現(xiàn)侵害農(nóng)民土地權(quán)益,直接或間接剝奪農(nóng)民土地承包權(quán)的現(xiàn)象;地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)十分不到位,流轉(zhuǎn)服務(wù)組織和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的缺乏,導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)信息提供、法律政策咨詢(xún)、流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估、合同簽訂指導(dǎo)、利益關(guān)系協(xié)調(diào)等服務(wù)嚴(yán)重匱乏;另外,土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制尚待健全,出現(xiàn)爭(zhēng)端時(shí)難以尋求到有力的解決途徑。

另外,國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財(cái)政等部門(mén)多頭執(zhí)法現(xiàn)象的存在直接導(dǎo)致農(nóng)村土地權(quán)屬管理主體眾多,職能重疊,行政資源有待整合。以國(guó)土管理部門(mén)為例,盡管人事權(quán)由上級(jí)政府控制,但是其財(cái)權(quán)卻掌握在當(dāng)?shù)卣种?這導(dǎo)致法律賦予國(guó)土部門(mén)的執(zhí)法權(quán)難以單獨(dú)落實(shí),必須依靠當(dāng)?shù)卣木C合執(zhí)法力量和資金支持才能實(shí)現(xiàn);另外,出于部門(mén)利益的考慮,國(guó)土部門(mén)在土地行政過(guò)程中也存在著利益尋租的現(xiàn)象,即在土地整理、宅基地置換、土地復(fù)墾等項(xiàng)目中弄虛作假,而截留土地出讓金收益以違法謀取部門(mén)利益的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。

(二)黨政職能不分

黨政職能不分是導(dǎo)致目前政府職能缺位的一個(gè)重要原因。這種狀況尤其在基層政府十分普遍,直接導(dǎo)致了農(nóng)地流轉(zhuǎn)政出多門(mén),地方政府沒(méi)有實(shí)權(quán),不敢承擔(dān)責(zé)任,遇到問(wèn)題互相推諉。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策主要是中共中央決定的,雖然這些政策經(jīng)常以中共中央和國(guó)務(wù)院的名義發(fā)布,但是地方黨組織常常以此作為自己組織實(shí)施土地流轉(zhuǎn)的重要依據(jù),從而引發(fā)與地方政府在領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)上的爭(zhēng)議。

例如,在某些村委會(huì),村支書(shū)與村委會(huì)主任經(jīng)常就新農(nóng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議;又如在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“新農(nóng)村建設(shè)”、“小城鎮(zhèn)建設(shè)”中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記作為“一把手”取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的現(xiàn)象也時(shí)有出現(xiàn);土地流轉(zhuǎn)依據(jù)的是中共中央和國(guó)務(wù)院出臺(tái)的文件,于是一些地方的黨委或政府把這些文件錯(cuò)誤地理解為是對(duì)黨委或政府部門(mén)的“用地授權(quán)書(shū)”,由于有相關(guān)政策和上級(jí)黨委支持,導(dǎo)致國(guó)土部門(mén)無(wú)法制止地方黨委部門(mén)類(lèi)似“現(xiàn)場(chǎng)征地”、“違規(guī)用地”和“違規(guī)賣(mài)地”的混亂局面。

(三)地方政府財(cái)政困難

地方政府越位的根本原因顯然是為了掠奪農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的收益,具體表現(xiàn)為地方政府因財(cái)政困難而引發(fā)的利益博弈。尤其是隨著城市化進(jìn)程的加快,工商業(yè)資本逐漸滲入到農(nóng)村,而農(nóng)地非農(nóng)化方面的土地供應(yīng)壟斷,使政府能夠穩(wěn)獲豐厚的土地收益。許多地方政府在利益的驅(qū)使下,沒(méi)有權(quán)衡成本、收益與風(fēng)險(xiǎn),繞過(guò)土地管理法律法規(guī),擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途,推動(dòng)了農(nóng)地非農(nóng)化。[5]從土地財(cái)權(quán)角度來(lái)看,我國(guó)目前的土地流轉(zhuǎn)收益分配不合理。

首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為距離“三農(nóng)”最近的基層政府,完全依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付運(yùn)作,缺乏土地財(cái)政自主權(quán)。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于改善自身財(cái)政的需要,往往沒(méi)有履行土地報(bào)征手續(xù),甚至以“新農(nóng)村建設(shè)”、“小城鎮(zhèn)建設(shè)”等名義違規(guī)占用農(nóng)用地,縱容“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)。貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拖延或者截留給村委會(huì)或直接給農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)用的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。

其次,縣級(jí)政府在財(cái)政上是最為艱苦的,目前我國(guó)約有 70%的縣財(cái)政是赤字,赤字總量占這些地方財(cái)政收入總量近 80%,出讓土地使用權(quán)成了除稅收之外的“第二財(cái)政”。[6]由于土地出讓收入大部分被市級(jí)財(cái)政抽走,區(qū)縣政府常常拖延支付,甚至截留原本來(lái)應(yīng)當(dāng)按照約定支付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的征地收入及各種補(bǔ)貼。

第三,地級(jí)市政府的存在意味著多一級(jí)財(cái)政和開(kāi)支,而縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素主要被地級(jí)市四大“抽水機(jī)”抽走。一是土地“抽水機(jī)”,中心城市和大量開(kāi)發(fā)區(qū)圈占土地,造成農(nóng)民失地、失業(yè)情況嚴(yán)重;二是產(chǎn)業(yè)“抽水機(jī)”,農(nóng)產(chǎn)品加工增值的部分主要在城市里完成,縣域經(jīng)濟(jì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化只剩下初級(jí)環(huán)節(jié);三是補(bǔ)貼“抽水機(jī)”,中央對(duì)農(nóng)民的各種補(bǔ)貼被層層截留;四是信貸“抽水機(jī)”,主要商業(yè)銀行在縣域地區(qū)的分支機(jī)構(gòu)基本上只存不貸,農(nóng)民的資金被拿到城市搞建設(shè)。[7]

除此之外,土地流轉(zhuǎn)法律體系不健全也是重要原因之一。省級(jí)政府基于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的巨大驅(qū)動(dòng)力,在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策方面積極競(jìng)爭(zhēng),各地涉農(nóng)政策之間的沖突與不協(xié)調(diào)擾亂了全國(guó)的農(nóng)村土地秩序大局,導(dǎo)致了市場(chǎng)分割和地方壟斷。不少農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策打了《土地管理法》等法律的“擦邊球”,導(dǎo)致先進(jìn)政策與滯后法律之間形成嚴(yán)重沖突,增加了司法、執(zhí)法上解決流轉(zhuǎn)糾紛的難度。

三、優(yōu)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府職能的建議

優(yōu)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的政府職能,首先必須明確界定政府與市場(chǎng)的作用邊界。各級(jí)基層政府必須明確自身定位,通過(guò)立法優(yōu)化政府職能,使政府行為具有明確的法律規(guī)范。必須充分尊重農(nóng)民的主體地位和市場(chǎng)的主導(dǎo)作用,在明晰政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上,推進(jìn)二者的動(dòng)態(tài)互補(bǔ)、調(diào)整,既充分發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用,又依法履行政府行政職能,做到引導(dǎo)而不干預(yù),服務(wù)而不包辦,放活而不放任,真正做到堅(jiān)持有所為和有所不為。[8]

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中,政府應(yīng)當(dāng)積極地向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)環(huán)境,提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品,建立公正、有效的監(jiān)管機(jī)制,逐步健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

(一)明確地方政府職能

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健全必須要在完善相關(guān)法律法規(guī),出臺(tái)具體配套政策措施的基礎(chǔ)上規(guī)范有序地推進(jìn),這是其外部環(huán)境保障,也是政府不可推卸的責(zé)任。

首先,政府必須制定科學(xué)合理的土地利用規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的比例和總量控制。必須嚴(yán)格防止農(nóng)用地在比較利益的驅(qū)使下轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地;在規(guī)劃的前提下盤(pán)活存量,保護(hù)耕地,形成良好的土地供求關(guān)系,顯化土地資產(chǎn)價(jià)值,保證農(nóng)民土地收益。

其次,政府必須加大公共服務(wù)的提供力度,培育土地需求市場(chǎng),引導(dǎo)農(nóng)地要素合理、高效配置。地方政府要培育土地中介組織和服務(wù)網(wǎng)絡(luò),為流轉(zhuǎn)雙方搭建交易平臺(tái);建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼制度,加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)形式多樣化,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)的科研與推廣。

第三,政府必須明晰產(chǎn)權(quán),健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。實(shí)施地籍管理制度是培育土地供給市場(chǎng)的一項(xiàng)重要措施,通過(guò)對(duì)土地利用及權(quán)屬變動(dòng)加以監(jiān)督和管理,賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),可以為規(guī)范土地市場(chǎng)管理提供基礎(chǔ),為土地質(zhì)量監(jiān)測(cè)、土地使用權(quán)證交易和所有權(quán)的界定提供科學(xué)依據(jù)。

第四,政府必須加大法律監(jiān)督引導(dǎo)力度。要逐步建立完備的法律體系,及時(shí)修訂落后的及互相矛盾的條文,并通過(guò)立法對(duì)市場(chǎng)主體、原則、程序、違約責(zé)任等關(guān)鍵問(wèn)題做出明確規(guī)定;要及時(shí)調(diào)節(jié)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的壟斷與不公平現(xiàn)象,建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制;要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,防止流轉(zhuǎn)過(guò)程中變更用途等現(xiàn)象出現(xiàn);要結(jié)合先進(jìn)政策,制訂出具有一定超前性的法律法規(guī),發(fā)揮法律導(dǎo)向功能。

最后,政府必須釋放土地承載的保障功能,恢復(fù)士地的經(jīng)濟(jì)功能。政府應(yīng)該健全農(nóng)村社會(huì)保障制度,多渠道、多層次地建立健全農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、農(nóng)村合作醫(yī)療等制度;提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì),拓寬就業(yè)渠道,改革戶(hù)籍管理制度,加快轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力;積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè),就近就地轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力;積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè),逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化。

(二)理順黨政部門(mén)關(guān)系

新農(nóng)村建設(shè)中的黨政不分現(xiàn)象是造成地方政府違規(guī)征地、占地的一個(gè)重要原因。要使得新農(nóng)村建設(shè)政策取得實(shí)效而不流于形式,同時(shí)守住 18億畝耕地的紅線(xiàn),就必須下決心理順黨政關(guān)系,依法理清各自職責(zé),明確權(quán)力范圍。與此同時(shí),中央的政策應(yīng)當(dāng)及時(shí)上升為法律,提升其效力,防止以政策損害法律權(quán)威現(xiàn)象的發(fā)生。

政出多門(mén)的后果就是出了問(wèn)題各部門(mén)互相推卸責(zé)任,導(dǎo)致該管的沒(méi)人管,因而在目前格局下,只能通過(guò)健全土地管理法治,整合涉地的國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財(cái)政等行政管理部門(mén)的財(cái)權(quán)、執(zhí)行權(quán)及監(jiān)督職能,確保各司其職,依法行政,互相監(jiān)督,真正服務(wù)于“三農(nóng)”。必須明確農(nóng)村土地管理的各項(xiàng)權(quán)限,捍衛(wèi)國(guó)土部門(mén)依法對(duì)土地進(jìn)行執(zhí)法的權(quán)威,杜絕政出多門(mén)和多頭執(zhí)政,加大對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的稽查與督察力度,保護(hù)耕地,規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地秩序。只有杜絕尋租行為和防止部門(mén)利益蔓延,才能真正地落實(shí)十七屆三中全會(huì)精神,促進(jìn)“三農(nóng)”的健康有序發(fā)展。

(三)監(jiān)管涉農(nóng)資金分配

首先,土地出讓收益的分配問(wèn)題是引發(fā)各級(jí)地方政府權(quán)力越位、利益尋租的根源,因此,加強(qiáng)土地出讓收益的監(jiān)管尤為重要。必須確保土地財(cái)政收入用于當(dāng)?shù)毓步ㄔO(shè)或社會(huì)福利,有效防控賣(mài)地創(chuàng)收,挪用專(zhuān)項(xiàng)資金,代理風(fēng)險(xiǎn)及尋租行為。

其次,鑒于地方政府財(cái)政普遍緊張的情況,除了中央以及省政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)貧困區(qū)縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政補(bǔ)貼力度外,還必須以法定方式,對(duì)政府新征農(nóng)村建設(shè)用地出讓收益中應(yīng)當(dāng)用于三農(nóng)發(fā)展的比例和用途等,進(jìn)行嚴(yán)格界定和監(jiān)管,以確保政府土地收入的各項(xiàng)涉農(nóng)用途用到實(shí)處,嚴(yán)防政府“越位”。

現(xiàn)有規(guī)定中對(duì)地方政府的土地收入用于支農(nóng)的比例偏低。2004年 7月 12日財(cái)政部國(guó)土資源部《用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓金收入管理辦法》規(guī)定按各市、縣不低于土地出讓平均純收益的 15%的比例確定。筆者認(rèn)為,按照中央“決定”的精神,這一比例還應(yīng)當(dāng)大幅度提高。

(四)推動(dòng)“省管縣”改革

根據(jù)《憲法》第 95條的規(guī)定,省、縣 (市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))是我國(guó)基本的三級(jí)地方政府,但實(shí)踐中,作為介于省和區(qū)縣政府之間的地方行政單位,地級(jí)市政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和收益分配上擁有著獨(dú)立的話(huà)語(yǔ)權(quán)和財(cái)政收入權(quán)。針對(duì)地級(jí)市的財(cái)政“抽水機(jī)”現(xiàn)狀,十七屆三中全會(huì)“決定”指出,要積極推進(jìn)省直接管理縣 (市)財(cái)政體制改革,認(rèn)真總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn),積極推進(jìn)試點(diǎn)工作。2010年 3月 1日,湖南省財(cái)政體制改革省直部門(mén)工作布置會(huì)的召開(kāi),標(biāo)志著財(cái)政省直管縣改革已邁出了新的步伐,具體要求包括專(zhuān)項(xiàng)資金必須直接分配下達(dá)到縣市;實(shí)行收入分享改革,規(guī)范政府間收入分配關(guān)系;提高財(cái)政運(yùn)行效率,減少層級(jí),擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣;調(diào)動(dòng)各方的積極性,簡(jiǎn)政放權(quán),激活縣域經(jīng)濟(jì)。

筆者認(rèn)為,目前“省直管縣”的行政體制改革,其目的就在于縮短財(cái)政管理體制鏈條,適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的橫向社會(huì)關(guān)系走勢(shì)的需要。一方面將減少市級(jí)中間管理環(huán)節(jié),降低行政管理成本,提升行政效能,另一方面將從體制上解決地區(qū)間財(cái)力不均衡的問(wèn)題。

推行扁平化管理,可以弱化地級(jí)市的功能,減少農(nóng)業(yè)財(cái)政的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象,有利于控制政府職能“越位”;有利于完善公共財(cái)政體系,增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力,提高基層和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力水平,盤(pán)活并壯大縣域經(jīng)濟(jì)。中央的農(nóng)村改革新政能否解決行政傳導(dǎo)鏈條過(guò)長(zhǎng)和財(cái)政鏈條過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題,直接關(guān)系到農(nóng)村土地權(quán)屬改革的全局,因此財(cái)政管理體制和行政管理體制的改革對(duì)推動(dòng)農(nóng)村土地權(quán)屬流轉(zhuǎn)制度的改革影響深遠(yuǎn)。[9]

[1]姚 洋.土地、制度和農(nóng)業(yè)發(fā)展[M].北京:北京大學(xué)出版社,2004:32-37.

[2]王海洋.警惕地方政府的“越位”與“缺位”[J].工作研究與建議,2004(8).

[3]董學(xué)清.土地就是命根子:四大難題制約土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào),2009-02-17.

[4]劉英團(tuán).農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)或可借鑒海外經(jīng)驗(yàn)[N].中國(guó)保險(xiǎn)報(bào),2008-08-13.

[5]司紅玲.農(nóng)地非農(nóng)化的增值收益分析[J].中國(guó)經(jīng)貿(mào), 2009(8).

[6]吳 越.地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的角色、問(wèn)題及法律規(guī)制——成都、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)實(shí)證研究[J].法學(xué),2009(2).

[7]袁鋼明.建設(shè)新農(nóng)村的所有難點(diǎn)集中在農(nóng)業(yè)大縣[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào),2006-11-16.

[8]劉啟營(yíng).健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的困境與政府行為分析[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2009(21).

[9]何深思.從豎直化管理向扁平化管理過(guò)渡——論行政管理模式的改革[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào),2005(7).

責(zé)任編輯:駱曉會(huì)

On the Opt im ization of Government’s Functions in RuralLand C irculation

L IU Hongsha

(Law School,Hunan University,Changsha,Hunan 410082,China)

A unified,standardized,and orderly land circulation market is not only the ensurance for the healthy development of the rural land circulation,but also is the platfor m where rural land is appropriate operated,and the urban and rural economic development is co-coordinated.However,at present,the development of the rural land circulation market is still restrained and faceswith many difficulties.The phenomenon of offside and the absence of government functions is very serious and this fetters the process of land transfer.The government should be aware of its role in the process of developing rural land circulation market,optimize its functions and make best use of its macro-management and micro-service functions.

Rural land;Circulation market;Government’s function;optimization

F301

A

1674-117X(2010)04-0070-04

2010-05-20

劉紅沙(1986-),女,湖南株洲人,湖南大學(xué)碩士研究生,主要從事土地法、競(jìng)爭(zhēng)法研究。