城鎮(zhèn)中低收入家庭住房現(xiàn)狀及改進(jìn)措施①
——以株洲市為例

龍均云

(湖南工業(yè)大學(xué)財務(wù)處,湖南株洲 412008)

城鎮(zhèn)中低收入家庭住房現(xiàn)狀及改進(jìn)措施①
——以株洲市為例

龍均云

(湖南工業(yè)大學(xué)財務(wù)處,湖南株洲 412008)

“安居工程”的推進(jìn)、廉租房和經(jīng)濟(jì)適用住房的規(guī)劃布局等,為有效緩解城鎮(zhèn)中低收入家庭住房矛盾發(fā)揮了關(guān)鍵作用。目前,城鎮(zhèn)低收入家庭住房依然處于困難時期,住房保障體系不同程度地還存在許多弊端。通過以株洲市為例對城鎮(zhèn)中低收入家庭住房現(xiàn)狀和城鎮(zhèn)住房保障體系規(guī)劃存在的問題之探析,提出完善城鎮(zhèn)居民住房保障體系對策與措施。

中低收入家庭;住房現(xiàn)狀;對策措施

改革開放三十多年來,民眾收入水平有了普遍提高。然而,由于增幅不一,異化出了兩個群體:一個是包括貧困人口在內(nèi)的中低收入群體;一個是高收入群體。低收入群體,因其收入微薄難以買房,不得不面臨著房屋租金負(fù)擔(dān)過重或居住條件太差等問題。如何使城鎮(zhèn)居民基本上達(dá)到小康水平,使社會全體成員都能享受到改革的成果,最好的切入點就是解決低收入家庭的住房問題。

一、城鎮(zhèn)低收入家庭住房現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)居民居住性支出,隨著家庭人均收入的增長而增長。但是仍有部分低收入家庭無住房或人均住房建筑面積小于 10m2,有的城鎮(zhèn)居民家庭憑其工資收入無法購買商品房,還有部分城鎮(zhèn)居民即使工作了 30年也未必能買得起一套 60 m2的新建商品房。

國家預(yù)決算報告:2009年全國城鎮(zhèn)人均可支配收入 17 256元,湖南省僅為 15 084元,列第 13位。作為國家首批重點發(fā)展建設(shè)的工業(yè)基地、江南交通樞紐、湖南核心金三角產(chǎn)業(yè)基地和長株潭“兩型社會”建設(shè)綜合配套改革重要組成部分的株洲市, 2009年城鎮(zhèn)居民家庭人均收入達(dá)17 900元,同比增長 12.5%,居住性支出同比增長 14.2%。全市城鎮(zhèn)家庭 23萬戶居民中,約有 3萬戶居民月收入低于1 500元,而月均收入低于1 000元的占總?cè)丝诘?8.5%。這部分居民家庭年收入15 000元左右,溫飽都成問題,而一套 60 m2的新建商品房,按 2009年2 100元/m2的平均房價,加上各項費共需 14～15萬元,這對他們來說只能“望房興嘆”。

2009年株洲市城市居民人均住房建筑面積28.1 m2,而小于 15 m2的居民占總?cè)丝跀?shù)的21.51%。且其中人均月收入低于1 000元的城市居民,有2 952戶人均住房面積小于 15 m2;人均月收入在 500元以下的城市居民,有三分之一居民戶人均住房面積小于 15 m2。而且在這部分人群中,有15 000人均住房建筑面積小于 10 m2,2 750人無住房。與全市人均住房面積 28 m2的標(biāo)準(zhǔn)相比,這部分人群的居住條件是已到了非改善不可的地步。

二、現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障體系及存在的問題

近些年來,各級政府為不斷改善城鎮(zhèn)低收入居民住房條件,不同程度地進(jìn)行住房保障體系規(guī)劃。目前已逐步建立起包括實物配租、房租補貼、公房租金核減在內(nèi)的廉租住房、經(jīng)濟(jì)租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價房和住房公積金制度為主要內(nèi)容的住房保障政策基本框架,逐步構(gòu)建較為完善的城市住房保障體系。[1]以株洲市為例,全市廉租住房需求量為6 200戶,經(jīng)濟(jì)適用住房需量為11 650戶,規(guī)劃通過新建廉租住房2 480套,經(jīng)濟(jì)適用住房10 000套,以解決12 480戶低收入家庭住房需求,政府采取貨幣補貼方式解決5 370戶低收入家庭住房需求。2008年株洲市政府制定的《株洲市廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房布局規(guī)劃 (2008-2012)》,出臺了三項住房保障措施:

1.完善住房“低?！迸c廉租房保障措施。對享受住房“低?！焙蛢?yōu)撫待遇的最低收入家庭實行的租房補貼政策,其補貼覆蓋面擴大到人均月收入低于 500元的低收入家庭和 2009年前人均住房建筑面積 8 m2以下的城市最低收入家庭。2009年下半年將實物配租保障范圍擴大到孤老病殘等有特殊困難的最低收入非拆遷戶。重點保障低保戶中的無房戶和人均住房低于 10 m2的困難戶。2004年至今已解決住房困難戶1 561戶,其中 2007年 479戶(完成年計劃 400戶的 130%)。廉租房保障資金,在原有財政預(yù)算安排和從住房公積金增值收益中提取的基礎(chǔ)上,增加從土地出讓凈收益的比例提取,平均每年從住房公積金增值收益和土地出讓凈收益中提取 6 000～7 000萬元,以保障廉租房的資金來源。

2.擴充經(jīng)濟(jì)租賃房源,保障底層群眾住有定所。經(jīng)濟(jì)租賃房重點解決拆遷中既不符合廉租房實物配租條件,又無能力購買經(jīng)濟(jì)適用住房的低收入家庭的過渡性安置住房(包括實物配租和發(fā)放租房補貼兩種形式)。如何保障這部分城市低收入家庭居住條件,重要的是降低經(jīng)濟(jì)租賃房租房補貼申請條件,提高補貼標(biāo)準(zhǔn)。申請條件將家庭年收入低于 1.5萬元的標(biāo)準(zhǔn)提高到低于 1.8萬元,2008～2009年間解決縣城人均居住面積 8 m2以下的最低收入家庭 826戶,其中廉租房實物配租 360戶,以貨幣補貼方式 466戶;2010～2012年,將新建廉租房(320戶 /年)和實行貨幣補貼 (480戶 /年)2 400戶。

3.規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用房制度,保障居民購房能力。2004年出臺的《株洲市經(jīng)濟(jì)適用住房管理實施辦法》明確規(guī)定經(jīng)濟(jì)適用住房的供應(yīng)對象限于低收入住房困難家庭,即年人均可支配性收入低于15 500元(統(tǒng)計部門公布的人均可支配性收入的 60%),人均住房面積低于 15 m2的家庭。經(jīng)濟(jì)適用房實行申請審批制度,同時限定單戶建筑面積控制在 80 m2以內(nèi)。2008～2009年經(jīng)濟(jì)適用住房重點解決拆遷中的低收入家庭,2010～2012年擴大到非拆遷住房困難的低收入家庭。

對于發(fā)展中的中等城市,住房保障制度核心之一就是必須保障低收入群體的基本住居條件。然而目前的問題卻是尚有相當(dāng)部分城鎮(zhèn)低收入家庭居住條件得不到改善。究其原因就是現(xiàn)行住房保障體系依然存在諸多問題:

第一,廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房保障范圍小。經(jīng)濟(jì)租賃房和經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)只面向拆遷戶,廉租房的實物配租保障范圍雖然擴大到非拆遷戶,但也僅限于孤老病殘等有特殊困難的低收入家庭。而對于龐大的低收入者住房需求來說,無異于杯水車薪。[2]據(jù)對株洲市調(diào)查:全市最低收入住房困難者約2 600戶,其中孤老病殘家庭約占 20%,而其余80%的最低收入非拆遷戶就無法享受廉租房居住待遇。

第二,經(jīng)濟(jì)適用房準(zhǔn)確界定主體對象難。經(jīng)濟(jì)適用房主要對象限于低收入居民戶,但在執(zhí)行過程中如何合理確定保障對象的收入水平線卻成了難題。由于居民收入的結(jié)構(gòu)性多元化,如據(jù)株洲市統(tǒng)計調(diào)查,2009年城市家庭收入中工資及補貼收入比重有所下降,僅占 62%,而轉(zhuǎn)移性收入、財產(chǎn)性收入和個體經(jīng)營收入比重呈上升趨勢,分別占 31%、4%和 3%;同時,信用檔案缺乏,個人收入申報制度未建立,政府很難在短期內(nèi)通過有效的手段準(zhǔn)確核實每一個家庭的真實收入,從而導(dǎo)致在實際配供操作中容易造成受保障主體錯位現(xiàn)象,難以真正達(dá)到保障低收入家庭住居條件的目標(biāo)。[2]

第三,住房保障資金來源渠道過窄。從根本上保障城市低收入家庭居住條件的住房保障資金來源渠道主要有:政府財政預(yù)算資金、住房公積金增值收益和土地出讓凈收益。然而這些渠道所獲資金數(shù)量十分有限,住房保障資金來源難以得到有效保障。[2]《株洲市廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房布局規(guī)劃(2008-2012)》規(guī)定住房保障資金來源:一是廉租房建設(shè)資金從土地出讓凈收益中安排;二是經(jīng)濟(jì)租賃房租房補貼和低收入家庭租房補貼資金從住房公積金增值收益和土地出讓凈收益中提取;三是規(guī)劃期內(nèi)住房保障資金先從市財政預(yù)算安排和住房公積金增值收益中提取,不足部分從土地出讓凈收益中提取解決。

三、進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)住房保障體系的措施

近些年來,以“安居工程”為核心的住房保障體系,在很大程度上推進(jìn)了居住條件的改善。但是,面對城鎮(zhèn)中低收入家庭住房的現(xiàn)狀和城鎮(zhèn)住房保障體系規(guī)劃存在的問題,必須采取有效措施,加大投入力度,進(jìn)一步完善住房保障制度、規(guī)范住房保障配供運作體系。在具體運作上須根據(jù)城鎮(zhèn)居民收入層次類型進(jìn)行配供。

而真正作為解決民生問題的住房保障體系,其重點顯然是中低收入家庭的住房問題。具體措施如下:

(一)選擇合適的廉租房和經(jīng)濟(jì)租賃房配供模式

對于城鎮(zhèn)居民中 10%的最低收入者,非政府給予住房補貼不可,也就是實行廉租房和經(jīng)濟(jì)租賃房配供。對于配供方式的選擇,到底采用實物配租還是租金補貼,主要應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)公有住房存量情況、房租水平和廉租戶改善自身居住水平能力等因素區(qū)別對待。對于中低檔存量住宅租金水平與低收入階層收入之比相對較高、房源較少的城市或居住區(qū)段,宜優(yōu)先采用實物配租方式;反之,租金水平與收入之比相對不高或房源較充裕的城市或區(qū)段,則可優(yōu)先考慮貨幣租金補助方式;對于孤老病殘,單親低收入家庭等弱勢群體,自身難以通過市場找到合適的房源,且其收入一般都在政策規(guī)定的收入上限以內(nèi),實施退出機制的可能性極小,應(yīng)給予實物配租模式。[3]

在廉租房和經(jīng)濟(jì)租賃房配供模式上,還應(yīng)鼓勵開發(fā)商參與,以緩解政府的財政壓力。以建設(shè)廉租房、經(jīng)濟(jì)租賃房為條件,向開發(fā)商增加一定規(guī)模的貸款和給予地價優(yōu)惠,由其在開發(fā)的普通商品房或經(jīng)濟(jì)適用房中劃出一定比例的區(qū)域,分散 (以避免演變成類似國外的“貧民窟”)建成住宅小區(qū)或園區(qū)后,由政府回購 (開發(fā)商以抵扣土地出讓金的形式獲得建設(shè)成本補償)納入廉租房或經(jīng)濟(jì)租賃房的房源,這就形成了政府與開發(fā)商之間的合作關(guān)系。[3]

(二)采取多種融資相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)適用房和限價房投資方式

經(jīng)濟(jì)適用房和限價商品房,是解決和改善城鎮(zhèn)低收入家庭住房問題的重要舉措。經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè),投資主體是政府,但政府的財力有限,需要采取多種途徑、多種方式,促進(jìn)住房條件改善。[1]要在2020年前基本解決城鎮(zhèn)低收入家庭的住房問題,必須在融資方式上創(chuàng)新:一是可以借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗,將房地產(chǎn)投資信托基金引入到經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)領(lǐng)域,由基金公司發(fā)行用于經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)的長期投資信托基金;二是通過發(fā)行住房建設(shè)公債,為經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)籌集資金;三是可以借鑒基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域BOT項目融資方式,吸引民間資本投資建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房。[3]

限價商品住房建設(shè),以公開出讓供應(yīng)土地的方式,采取“限套型和房價,競地價和房價”的辦法,確定商品房開發(fā)商并由其開發(fā)建設(shè)的普通商品住房。限價商品房的購買對象,須具有城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶籍、家庭人均收入低于上年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入一定比例且無私產(chǎn)住房或未承租公房等條件。[2]

(三)精心打造標(biāo)志城市居住水平的普通商品房住宅園區(qū)

代表一個城市居民的平均居住水平的主要標(biāo)志是中等收入階層的實際居住條件。普通商品房即中等檔次的商品住房,其主要適應(yīng)對象是中等收入群體,包括愿意購買普通商品房的中等收入、較低收入和較高收入者的家庭。這部分人群占總?cè)丝诘?60%左右,市場需求量大。[4]如果這部分家庭的住房解決好了,就等于絕大多數(shù)的居民住房問題解決了。應(yīng)根據(jù)市場需求多開發(fā)中低檔次的商品住房,精心打造各種類型的住宅園區(qū)。政府也應(yīng)將中低商品房列入調(diào)控范圍,并給予土地供應(yīng)、住房建設(shè)貸款、購房者稅費等方面的政策優(yōu)惠。[5]

1.完善普通商品房購買者資格審查和登記管理制度。對中低收入購房者的資格以及收入水平審查有一定難度,但不能因此而放棄或放寬審查條件。其實,可以考量這樣一個事實:即自 1998年停止實物分房以來,高收入階層沒有買過商品住房的人應(yīng)該極少,由此可推論只要是從未買過商品房的居民,就應(yīng)該是低收入者。借助房屋產(chǎn)權(quán)登記管理系統(tǒng),就能審查出中低價普通商品住房的購買者資格。[4]

2.完善普通商品房的戶型和面積標(biāo)準(zhǔn)。商品住房面積、檔次與人們的收入水平成正相關(guān)關(guān)系,如何科學(xué)合理地確定普通商品住房的面積標(biāo)準(zhǔn),其考量依據(jù):一是現(xiàn)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入承受能力;二是做到使這種戶型和面積標(biāo)準(zhǔn)不會很快過時;三是居民收入水平是動態(tài)變化的,中等收入者會向高收入階層過渡,其住房條件也會隨之改變。應(yīng)讓中等收入者有再次進(jìn)入市場換購面積更大、標(biāo)準(zhǔn)更高、條件更舒適的住房的欲望,以長久維護(hù)住房市場的適度活躍,這也是制定住房市場政策的重點。因此,按照等于或略高于城市居民人均住房建筑面積控制普通商品住房面積標(biāo)準(zhǔn)比較適宜。[4]湖南省“十一五”期間住房發(fā)展規(guī)劃研究報告確定:2010年住宅人均建筑面積為 28～30 m2,戶均面積 84～90 m2。

3.規(guī)范和完善普通商品房再上市程序和調(diào)控政策。新建的普通商品住房價格受政府調(diào)控,首次購買后五年內(nèi)不許轉(zhuǎn)讓,再進(jìn)入市場時實行商品價,不用補交土地出讓金。中低價位普通商品住房再上市,既可以保持經(jīng)濟(jì)適用住房政策的連續(xù)性,緩解經(jīng)濟(jì)適用住房定向為主供應(yīng)的壓力和矛盾;又可以從根本上克服劃拔用地和成本定價原則造成的經(jīng)濟(jì)適用住房銷售彈性低的問題,以利于政府有效調(diào)控住房價格。隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民收入水平的逐步提高,中低價位普通商品住房可與市場化的商品住房逐步接軌,起到住房價格承上啟下的功能和作用。[4]

[1]龍均云.中國房價博弈論[M].北京:研究出版社,2009: 267-268,272-278.

[2]陳斯冰,牟玲玲,袁德隆.天津市城市中低收入家庭住房現(xiàn)狀及應(yīng)對策略[J].價格理論與實踐,2008(6).

[3]望曉東,袁中友,馬曉茗.我國城鎮(zhèn)廉租房制度實施路徑研究[J].價格理論與實踐,2007(12).

[4]賴昌干.經(jīng)濟(jì)適用住房政策的揚棄[J].中國物價,2006 (11).

[5]李 勇,李 濤.我國經(jīng)濟(jì)適用房若干問題探析[J].價格理論與實踐,2005(10).

責(zé)任編輯:徐 蓓

A Study of the Current Housing Situation of theM edium-and-Low-Income Urban Fam ilies and its Countermeasures

LONG Junyun

(FinancialDepar tment,Hunan University of Technology,Zhuzhou,Hunan,412008)

W ith the advancement of the comfortable housing project,low-rent housing project and economically affordable housing project,the housing problems of the the medium-and low-income urban families have been effectively alleviated,but it’s still far from being completely solved.The medium-and low-income urban families are still in difficult times,and there still existmany problems in the housing system.Taking Zhuzhou city for an example,this paper describes the current housing situation and analyses the existing problems in the medium and low income urban families,and then puts for ward some countermeasures to improve the housing guarantee system for all urban residents.

the medium-and-low-income urban families;the current housing situation,countermeafures affordable housing

F840.61

A

1674-117X(2010)04-0038-04

2010-03-12

龍均云 (1958-),男,湖南邵陽人,湖南工業(yè)大學(xué)副教授,主要從事投資財務(wù)與價格理論研究。