農(nóng)村社會(huì)保障的制度建構(gòu)及其實(shí)踐策略

林曉蘭

（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237）

公共政策與公共管理

農(nóng)村社會(huì)保障的制度建構(gòu)及其實(shí)踐策略

林曉蘭

（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237）

農(nóng)村社會(huì)保障的制度構(gòu)成，是以農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老等保險(xiǎn)制度為主體，以農(nóng)村社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫及社會(huì)福利為補(bǔ)充的。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建立和完善，為逐步解決農(nóng)村居民“病有所醫(yī)”準(zhǔn)備了入口，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推行則為農(nóng)村居民的社會(huì)化養(yǎng)老提供了可能。以建構(gòu)“新農(nóng)合”和“新農(nóng)?！钡绒r(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度為重點(diǎn)突破口，是我國(guó)從基本國(guó)情出發(fā)建構(gòu)農(nóng)村社會(huì)保障制度的實(shí)踐策略。

農(nóng)村社會(huì)保障 制度建構(gòu) 實(shí)踐策略 新農(nóng)村建設(shè) 社會(huì)政策

長(zhǎng)期以來(lái)，由于城鄉(xiāng)分割二元結(jié)構(gòu)的制約，我國(guó)沒(méi)有形成全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。城市和農(nóng)村形成兩個(gè)相互獨(dú)立的社會(huì)保障體系，二者在保障水平、保障范圍、受益面等方面存在很大的差別。農(nóng)村社會(huì)保障的制度建構(gòu)，應(yīng)該以農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為突破口，以農(nóng)村社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫及社會(huì)福利為補(bǔ)充，優(yōu)先解決農(nóng)民“病有所醫(yī)”和“老有所養(yǎng)”問(wèn)題，應(yīng)對(duì)農(nóng)民因病致貧、因病返貧問(wèn)題和農(nóng)村人口快速老齡化的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，逐步建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，這是我國(guó)從基本國(guó)情出發(fā)建構(gòu)農(nóng)村社會(huì)保障制度的實(shí)踐策略，也是逐步縮小城鄉(xiāng)福利鴻溝、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的可行路徑。

一、農(nóng)村社會(huì)保障的制度構(gòu)成

1.農(nóng)村社會(huì)保障的制度短缺

農(nóng)村社會(huì)保障制度，是指針對(duì)農(nóng)村人口的各項(xiàng)社會(huì)保障制度的總和，即以農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老等保險(xiǎn)制度為主體，以農(nóng)村社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫及社會(huì)福利為補(bǔ)充。農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)包括農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；農(nóng)村社會(huì)救助有農(nóng)村扶貧工作、五保戶供養(yǎng)制度、農(nóng)村救助救濟(jì)和最低生活保障制度等項(xiàng)目；農(nóng)村社會(huì)福利由農(nóng)村福利企業(yè)、敬老院、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)等組成；農(nóng)村優(yōu)撫保障則包括國(guó)家撫恤和補(bǔ)助、集體優(yōu)待、退伍軍人安置等內(nèi)容。在歷史上，農(nóng)村社會(huì)保障主要以家庭和土地保障為主?！梆B(yǎng)兒防老”是傳統(tǒng)中國(guó)養(yǎng)老保障的根本途徑，“親族協(xié)力”是傳統(tǒng)中國(guó)對(duì)抗疾病死亡的主要方法，“相鄰互濟(jì)”是傳統(tǒng)中國(guó)抵御自然災(zāi)害的通行模式。①熊金才：《家庭結(jié)構(gòu)的變遷與家庭保障功能的弱化》，《太平洋學(xué)報(bào)》2006年第8期。新中國(guó)成立60余年來(lái)，農(nóng)民長(zhǎng)期游離于社會(huì)保障體系的邊緣，除五保戶制度和社會(huì)優(yōu)撫制度較穩(wěn)定外，我國(guó)其他農(nóng)村社會(huì)保障政策往往缺乏穩(wěn)定性與制度化，農(nóng)村居民在社會(huì)保障方面應(yīng)然的權(quán)利與實(shí)然的政策法規(guī)之間尚存在一定差距。作為公民，農(nóng)民的憲定權(quán)利沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，即國(guó)家保障每一個(gè)農(nóng)民基本生活的責(zé)任沒(méi)有履行。②張敬一、趙新亞：《農(nóng)村養(yǎng)老保障政策研究》，上海交通大學(xué)出版社2007年版，第36頁(yè)。農(nóng)村社會(huì)保障成為我國(guó)社會(huì)保障體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，無(wú)論是范圍還是標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)城鎮(zhèn)而言也是很低的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要。③宋士云：《中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)變遷（1949-2002）》，人民出版社2006年版，第240頁(yè)。農(nóng)村社會(huì)保障的制度短缺，使廣大農(nóng)村居民的社會(huì)福利水平受到極大約束，加深了城鄉(xiāng)之間的福利鴻溝，嚴(yán)重影響了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村居民生活質(zhì)量的提高，同廣大農(nóng)村居民的需求極不相稱。

2.農(nóng)村社會(huì)保障的制度躍遷

農(nóng)村社會(huì)保障的制度構(gòu)成，在各個(gè)時(shí)期有不同的內(nèi)容。1949年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期兩次重大的制度躍遷。在市場(chǎng)化之前，農(nóng)村社會(huì)保障體系主要由五保戶等農(nóng)村救助制度，土地、家庭及關(guān)系圈等非正式制度構(gòu)成。五保戶制度大體屬于正式的制度安排（制度內(nèi)保障），而家庭保障、鄰里互助、土地保障等則屬于非正式制度安排（制度外保障）。土地保障是家庭保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，家庭保障和鄰里互助等是土地保障的制度延伸。④張廣利：《社會(huì)保障實(shí)務(wù)教程》，華東理工大學(xué)出版社2010年版，第375頁(yè)。制度外保障是人們?cè)陂L(zhǎng)期交往中無(wú)意識(shí)形成的，往往具有持久生命力，并構(gòu)成一種文化傳統(tǒng)代代相傳。20世紀(jì)80年代以前，以土地保障為載體的家庭保障機(jī)制在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系中一直處于基礎(chǔ)地位。但在市場(chǎng)化改革以來(lái)，隨著家庭保障、土地保障功能的日益弱化，以農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度，便成為建構(gòu)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的核心內(nèi)容。

二、“病有所醫(yī)”的入口：農(nóng)村合作醫(yī)療制度的新舊嬗替

1.傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療的興衰

傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療，是指農(nóng)民在自愿互助的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的一種互助共濟(jì)的醫(yī)療保健制度。1938年陜甘寧邊區(qū)創(chuàng)立的保健藥社和1939年創(chuàng)立的醫(yī)藥合作社或衛(wèi)生合作社，是我國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療的最初雛形。1955年河南省正陽(yáng)縣王店鄉(xiāng)團(tuán)結(jié)社依靠集體力量，辦起了第一家集體所有制的保健站，歸農(nóng)業(yè)社管。⑤河南省衛(wèi)生廳：《實(shí)行合作醫(yī)療是衛(wèi)生事業(yè)的又一飛躍》，見(jiàn)《健康報(bào)》編輯部：《介紹民辦合作醫(yī)療的經(jīng)驗(yàn)》，人民衛(wèi)生出版社1958年版，第4頁(yè)。這樣，具有醫(yī)療保險(xiǎn)性質(zhì)的合作醫(yī)療制度在農(nóng)村正式出現(xiàn)。改革開(kāi)放以后，隨著人民公社制度的解體和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，合作醫(yī)療制度失去了存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)⑥朱玲：《政府與農(nóng)村基本醫(yī)療保健保障制度選擇》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2000年第4期。，傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療日漸式微。無(wú)庸置疑，傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療在我國(guó)衛(wèi)生資源極度有限的情況下，為解決我國(guó)農(nóng)村地區(qū)“缺醫(yī)少藥”的落后面貌，做出了巨大的貢獻(xiàn)。它同鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍（當(dāng)時(shí)稱赤腳醫(yī)生）和縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)一起，共同構(gòu)成“三位一體”的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體制，形成獨(dú)具中國(guó)特色的農(nóng)村衛(wèi)生模式①?gòu)堊詫?、趙亮、李楓：《中國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療50年之變遷》，見(jiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療網(wǎng)，http://www.cncms.org.cn/Content.asp? ID=2924&LClass_ID=184。，被世界衛(wèi)生組織和世界銀行稱為“發(fā)展中國(guó)家解決衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的唯一典范”。

2.“新農(nóng)合”的興起

傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療解體后，我國(guó)廣大農(nóng)村居民又回到自費(fèi)看病的老路，有病不看、小病拖大、因病致貧和因病返貧現(xiàn)象再度重演，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的身體健康和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。20世紀(jì)90年代，農(nóng)村醫(yī)療保障制度的恢復(fù)和重建被提上議事日程。2003年7月，全國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)合”）制度首批試點(diǎn)在吉林、浙江、湖北、云南等四省正式啟動(dòng)，覆蓋304個(gè)縣(市、區(qū))。新型農(nóng)村合作醫(yī)療并沒(méi)有形成全國(guó)統(tǒng)一的制度，而是在試點(diǎn)過(guò)程中不斷形成了具有地方色彩的制度類(lèi)型。依據(jù)補(bǔ)償?shù)姆秶笾驴梢詣澐譃楦＠Ｊ健L(fēng)險(xiǎn)模式和混合模式等三種類(lèi)型。②江渝：《農(nóng)村新型合作醫(yī)療模式發(fā)展問(wèn)題的探析》，《中共四川省委黨校學(xué)報(bào)》2004年第2期。按經(jīng)辦基金支付業(yè)務(wù)的部門(mén)來(lái)分，則劃分為合管辦模式、醫(yī)保中心介入模式和商業(yè)保險(xiǎn)介入模式等三種經(jīng)辦管理模式。③霍振國(guó)、張曉、劉蓉：《新型農(nóng)村合作醫(yī)療三種管理模式的對(duì)比分析》，《中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)》2007年第12期。借助政治動(dòng)員、行政干預(yù)、典型示范等手段，“新農(nóng)合”的推進(jìn)速度十分迅速。截至2009年底，全國(guó)參合農(nóng)民達(dá)8.33億人，參合率超過(guò)94%，成為我國(guó)覆蓋人數(shù)最多的一項(xiàng)社會(huì)保障制度。2010年開(kāi)始，全國(guó)“新農(nóng)合”籌資水平提高到每人每年150元，其中中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)參合農(nóng)民按60元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助，對(duì)東部省份按照中西部地區(qū)一定比例給予補(bǔ)助；地方財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提高到60元。農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)由每人每年20元增加到30元。④衛(wèi)生部、民政部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、中醫(yī)藥局：《關(guān)于鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見(jiàn)》（衛(wèi)農(nóng)衛(wèi)發(fā)[200]68號(hào)），2009年7月2日。目前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)已全面建立起新農(nóng)合制度的制度框架和運(yùn)行機(jī)制，農(nóng)村居民醫(yī)療負(fù)擔(dān)得到減輕，衛(wèi)生服務(wù)利用率得到提高，因病致貧、因病返貧的狀況得到緩解。

3.“新農(nóng)合”的制度困境

“新農(nóng)合”是保障農(nóng)村居民健康權(quán)益、提高農(nóng)村居民健康水平的重大戰(zhàn)略步驟，在政策理念、制度設(shè)計(jì)、目標(biāo)取向、籌資模式和操作流程等方面，都與傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療有顯著的不同。然而，在“新農(nóng)合”制度推行的過(guò)程中，農(nóng)民得到的實(shí)惠不多，參合熱情和實(shí)際參與程度并不高。受疾病觀念和醫(yī)療消費(fèi)觀念影響，農(nóng)民醫(yī)療消費(fèi)水平?jīng)]有太大變化。村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不一，制度績(jī)效的地區(qū)差異較為明顯。⑤饒克勤、劉遠(yuǎn)立：《中國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生保健制度及相關(guān)政策問(wèn)題研究》，中國(guó)協(xié)和醫(yī)科大學(xué)出版社2004年版，第59頁(yè)。究其原因，市場(chǎng)化下的醫(yī)患收支嚴(yán)重失衡，城鄉(xiāng)分割與醫(yī)療資源配置不均，以及農(nóng)民醫(yī)療消費(fèi)觀念與求醫(yī)邏輯，是影響新農(nóng)合制度績(jī)效的經(jīng)濟(jì)誘因、體制根源和文化成因。因而，正確處理政府與市場(chǎng)、供給與需要、公平與效率之間的關(guān)系，是“新農(nóng)合”制度建構(gòu)如何向縱深推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)議題。⑥楊發(fā)祥：《新型農(nóng)村合作醫(yī)療情境下的農(nóng)民醫(yī)療消費(fèi)》，未刊稿。

三、“老有所養(yǎng)”的可能：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度的革故鼎新

1.農(nóng)村居民養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)型

農(nóng)村居民的養(yǎng)老模式一般分為家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老等三種。自古以來(lái)，中國(guó)農(nóng)民都講養(yǎng)兒防老。限于國(guó)家的財(cái)力，農(nóng)民的養(yǎng)老保障主要也只能靠土地、家庭和集體組織解決。社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通認(rèn)為，“養(yǎng)兒防老”是均衡社會(huì)成員世代間取予的中國(guó)傳統(tǒng)模式。⑦費(fèi)孝通：《家庭結(jié)構(gòu)變化中的老年贍養(yǎng)問(wèn)題》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》1983年第3期。1949年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老經(jīng)歷了家庭養(yǎng)老、集體保障、家庭養(yǎng)老輔之以社會(huì)化養(yǎng)老，以及以家庭養(yǎng)老為主、養(yǎng)老模式多元化等幾個(gè)階段。長(zhǎng)期以來(lái)，家庭養(yǎng)老是中國(guó)社會(huì)中最主要的養(yǎng)老模式。改革開(kāi)放以后特別是市場(chǎng)化改革以來(lái)，隨著少子化政策效應(yīng)的凸顯和人口老齡化的加速，以及農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出，農(nóng)村家庭養(yǎng)老面臨許多新的挑戰(zhàn)和現(xiàn)實(shí)壓力。多元化的思想意識(shí)使孝道觀念減弱，家庭養(yǎng)老觀念日趨淡薄。對(duì)于獨(dú)生子女家庭來(lái)說(shuō)，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)來(lái)源、生活照料，還是親子交往、精神慰藉，這種家庭養(yǎng)老模式的客觀基礎(chǔ)被抽離了。與此同時(shí)，隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，土地制度的變革及相應(yīng)的分配制度深深影響著農(nóng)村老年人的晚年生活。土地的保障作用正在迅速削弱。土地并不能、也不該承擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老保障的角色。于是，圍繞著要不要保、怎樣保、保到什么水平等論題，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸提上議事日程。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，從土地保障和家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老保障過(guò)渡是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的必然選擇。

2.“老農(nóng)保”的起落

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，是在1986年開(kāi)始探索、1991年進(jìn)行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步開(kāi)展起來(lái)的。1992年1月3日，民政部頒布《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案 (試行)》（民辦發(fā) [1992]2號(hào)），第一次以部門(mén)規(guī)章的形式確定了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)管理的基本原則和框架，成為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（俗稱“老農(nóng)保”）立法的初步形態(tài)。老農(nóng)保以社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，一般僅限于縣級(jí)統(tǒng)籌范圍，堅(jiān)持資金個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持，并實(shí)行個(gè)人賬戶、基金預(yù)籌、儲(chǔ)備積累的模式?！袄限r(nóng)保”強(qiáng)調(diào)以個(gè)人責(zé)任為主，實(shí)質(zhì)是一種政策引導(dǎo)下的農(nóng)民個(gè)人自愿性儲(chǔ)蓄，缺乏社會(huì)保障應(yīng)有的社會(huì)性和福利性，加之一些農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，繳納的保費(fèi)低，無(wú)法滿足農(nóng)村居民年老時(shí)的生活需要，起不到社會(huì)互濟(jì)的作用，對(duì)農(nóng)村居民缺乏吸引力。

3.“新農(nóng)?！钡恼归_(kāi)

2009年9月1日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2009]32號(hào)）以中央行政法規(guī)的形式頒布，國(guó)務(wù)院決定從2009年起在全國(guó)10%的縣(市、區(qū)、旗)開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！保┰圏c(diǎn)，以后逐步擴(kuò)大到在全國(guó)普遍實(shí)施，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋，這標(biāo)志著“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)工作全面推開(kāi)。農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)“種地不交稅、上學(xué)不付費(fèi)、看病不太貴”的基礎(chǔ)上，逐步達(dá)到“養(yǎng)老不犯愁”之目標(biāo)。這是我國(guó)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)新的階段性特征和農(nóng)民的期盼，進(jìn)行的又一次意義重大的工作。這不僅是一項(xiàng)重大的惠農(nóng)政策，更是整個(gè)國(guó)家朝著促進(jìn)社會(huì)公平正義、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的一個(gè)重大步驟。①溫家寶：《開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化——在全國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作會(huì)議上的講話》，2009年8月18日。開(kāi)展“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)工作，探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他社會(huì)保障政策措施相配套，是保障農(nóng)村居民老年基本生活，逐步消除農(nóng)民后顧之憂的必由之路，因而受到廣大農(nóng)村居民的普遍歡迎。

四、農(nóng)村社會(huì)保障制度建構(gòu)的實(shí)踐策略

一種制度既是某種特定利益關(guān)系的反映，也是對(duì)人們追求利益方式的可能性的規(guī)定。一項(xiàng)好的或有效的制度安排，可以降低人們行為的交易費(fèi)用，產(chǎn)生合理的預(yù)期，減少行為活動(dòng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。②孫立平：《博弈——斷裂社會(huì)的沖突與和諧》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版，第9-10頁(yè)。在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，進(jìn)一步完善以“新農(nóng)合”和“新農(nóng)?！睘橹饕獌?nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度建構(gòu)，加大對(duì)失地農(nóng)民和農(nóng)民工的社會(huì)保障制度建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)救助與社會(huì)優(yōu)撫力度，提升農(nóng)村居民的社會(huì)福利，是農(nóng)村社會(huì)保障制度建構(gòu)的實(shí)踐策略。

第一，完善“新農(nóng)合”制度，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民“病有所醫(yī)”。阿馬蒂亞·森指出，“身份與決策權(quán)力的不平等，會(huì)對(duì)健康產(chǎn)生負(fù)面的影響”。③楊發(fā)祥：《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)踐模式及其優(yōu)化策略》，《新華文摘》2010年第20期。在“衛(wèi)生公平”的理念下，建設(shè)一個(gè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健制度，就是要打破城鄉(xiāng)、地區(qū)、所有制的界限，建立以社區(qū)醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為診療基本場(chǎng)所，覆蓋全民、城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療預(yù)防衛(wèi)生體制。①李德成：《合作醫(yī)療與赤腳醫(yī)生研究——以江西省為中心》，浙江大學(xué)2007年博士學(xué)位論文，高力克教授指導(dǎo)。“新農(nóng)合”的制度完善，應(yīng)該在“以人為本”的政策理念和目標(biāo)導(dǎo)向指引下，打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)壁壘，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療保障模式，發(fā)展全民醫(yī)療保險(xiǎn)，平等地保障每個(gè)公民的健康權(quán)，才能更好地促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。如何讓最大多數(shù)的農(nóng)民得到實(shí)惠，進(jìn)而得到廣大農(nóng)民的信任和支持，是“新農(nóng)合”制度的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，也是影響“新農(nóng)合”制度成敗的關(guān)鍵所在。在重建農(nóng)村健康保障體制的同時(shí)，大力加強(qiáng)健康教育，尤其是健康風(fēng)險(xiǎn)的教育，推進(jìn)農(nóng)村居民日常生活的醫(yī)學(xué)化，已經(jīng)顯得非常迫切。②劉仲翔：《疾病模式、求醫(yī)行為與農(nóng)村生活——以定縣為例的醫(yī)學(xué)社會(huì)學(xué)研究》，中國(guó)人民大學(xué)2005年博士學(xué)位論文，鄭杭生教授指導(dǎo)。

第二，穩(wěn)步推進(jìn)“新農(nóng)保”試點(diǎn)工作，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民“老有所養(yǎng)”。在我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的當(dāng)下，“新農(nóng)?！睂?shí)踐應(yīng)具有對(duì)不同地方特質(zhì)的適切性。自上而下的“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)工作是從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和中等發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)始的。就全國(guó)范圍而言，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的寶雞是全國(guó)“新農(nóng)?！弊钤缭圏c(diǎn)的地區(qū)，“寶雞模式”是國(guó)家制定“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)的“藍(lán)本”；經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)的東?？h是全國(guó)“新農(nóng)?！敝攸c(diǎn)聯(lián)系縣；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)“新農(nóng)?！弊灾餍栽圏c(diǎn)范圍較廣，如北京、上海、浙江、蘇南、東莞等地，為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)“新農(nóng)?！钡耐茝V提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)?！靶罗r(nóng)?！睂?shí)踐模式在推進(jìn)過(guò)程中尚存在諸多約束性條件，需要在制度整合策略、農(nóng)?；鹫鞴芘c養(yǎng)老待遇提升等方面實(shí)施優(yōu)化創(chuàng)新，從而為加快建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、構(gòu)建和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系，奠定根本的制度基礎(chǔ)。③

第三，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民和農(nóng)民工等特殊人群的社會(huì)保險(xiǎn)制度建構(gòu)。農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)與人口流動(dòng)，也給農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立提出了新的課題。2003年11月，國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)出《關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》(勞社部函[2003]148號(hào))，對(duì)被征用土地的農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、小城鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、農(nóng)村計(jì)劃生育對(duì)象及有穩(wěn)定收入的農(nóng)民等，要針對(duì)不同群體的特點(diǎn)制定相應(yīng)的參保辦法，以促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)和有序流動(dòng)，維護(hù)他們的合法權(quán)益。④《勞動(dòng)和社會(huì)保障部關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》（勞社部函[2003]148號(hào)），2003年11月10日。針對(duì)這些農(nóng)村特殊人群各自的特點(diǎn)，加大對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)保障，探索招工、貨幣、入股等多種形式的安置措施，做好“土?！迸c“城保”的接轉(zhuǎn)機(jī)制，逐步建立以基本生活保障為主體，再就業(yè)促進(jìn)、醫(yī)療保障和最低生活保障為輔助的被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度體系⑤孫文基：《建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版，第156頁(yè)。，消除農(nóng)民工社會(huì)保障“兩不靠”的“真空”局面。同時(shí)，建立農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)跨地區(qū)可接續(xù)機(jī)制，為農(nóng)民工提供較好的工傷、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)及生育補(bǔ)貼，在實(shí)施綜合社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)上，輔助以必要的社會(huì)救助制度⑥崔傳義：《農(nóng)民工社會(huì)保障制度的選擇》，《新經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2006年第9期。，逐步變“一次性補(bǔ)償”為“終身保障”⑦孫長(zhǎng)學(xué)：《深化社會(huì)保障制度改革研究》，中國(guó)計(jì)劃出版社2009年版，第219頁(yè)。。

第四，繼續(xù)做好農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)與社會(huì)優(yōu)撫工作。中共十七大報(bào)告指出:“社會(huì)建設(shè)與人民幸福安康息息相關(guān)。必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)。”因此，在當(dāng)今社會(huì)，“公民不必再扮演乞討者的角色，而被看作是可以要求提供公認(rèn)的服務(wù)水平的顧客?！雹貶ilton L.Root.Small Countries，Big Lessons：Governance and the Rise of East Asia.Hong Kong：Oxford University Press，1996，P.161.制度化的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，已不再是統(tǒng)治者對(duì)被統(tǒng)治者的恩賜，而是國(guó)家和社會(huì)的一項(xiàng)應(yīng)盡職責(zé)。加大對(duì)農(nóng)村扶貧和自然災(zāi)害救助的力度，逐步提升農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，提升優(yōu)撫對(duì)象的社會(huì)福利，是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助與社會(huì)優(yōu)撫工作的主要內(nèi)容。

第五，大力開(kāi)展新農(nóng)村建設(shè)，提升農(nóng)村居民的社會(huì)福利。近年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大。2002年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所調(diào)查報(bào)告顯示，中國(guó)城鄉(xiāng)之間的人均收入比率由1995年的2.8提高到2002年的3.1。如果把醫(yī)療、教育、失業(yè)保障等非貨幣因素考慮進(jìn)去，中國(guó)的城鄉(xiāng)收入差距世界最高。2008年，城鄉(xiāng)差距會(huì)在財(cái)產(chǎn)性收入的作用下擴(kuò)大到3.33:1。正是基于這種現(xiàn)實(shí)，中共十七屆三中全會(huì)指出，農(nóng)民增收是一個(gè)永恒的話題。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，必須提供良好的制度框架，加速城鄉(xiāng)一體化，增強(qiáng)農(nóng)民消費(fèi)力。在政府、市場(chǎng)和市民社會(huì)這個(gè)基本福利三角的框架下②彭華民：《福利三角：一個(gè)社會(huì)政策分析的范式》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第4期。，妥善處理好農(nóng)村福利建構(gòu)中政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系，建立三大部門(mén)之間的體制和諧，通過(guò)加大公共財(cái)政的投入，加強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，調(diào)整資源配置方向，盤(pán)活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)市場(chǎng)活力，提升農(nóng)村居民的社會(huì)福利。

總之，隨著市場(chǎng)化改革進(jìn)程的加速，農(nóng)村居民面臨的風(fēng)險(xiǎn)日益增大，他們對(duì)社會(huì)保障的需求也日趨強(qiáng)烈，與農(nóng)村社會(huì)保障制度供給短缺形成較大的反差。因而，改革與創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)政策體系，使之與農(nóng)村社會(huì)建設(shè)乃至整體的社會(huì)建設(shè)相配套，是現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)之一。③李迎生、張朝雄：《農(nóng)村社會(huì)政策的改革與創(chuàng)新：一個(gè)三維分析框架》，《教學(xué)與研究》2008年第1期。在新的歷史時(shí)期，持續(xù)深化戶籍改革，逐步建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化的戶籍登記制度，在農(nóng)村社會(huì)政策層面加大對(duì)民生問(wèn)題的制度供給，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，從根本上消除城鄉(xiāng)公民社會(huì)保障待遇的差別，是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建構(gòu)的發(fā)展方向。

The System Construction and Practice Strategy of Rural Social Security

LIN Xiaolan

Rural social security system consistsmainly of the new-type rural cooperativemedical system and rural social old-age insurance system，in addition to the rural social assistance，social special care and social welfare.The establishment and improvement of the new-type rural social cooperativemedical system prepares the entrance for solving“the sick treated of the rural residents”gradually，while the implementing of rural social old-age insurance system provides the possibility of rural social old-age insurance of rural residents.To construct the new-type rural cooperativemedical system and the new-type social old-age insurance system is hey practice strategy of building rural social security system based on the fundamental realities of our country.

rural social security，system construction，practice strategy，new rural construction，social policy

本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“社會(huì)學(xué)視野下的‘鄉(xiāng)財(cái)縣管’與新農(nóng)村建設(shè)”（07CSH007）的階段性成果，同時(shí)受中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)基金項(xiàng)目（WE0923001）和上海市重點(diǎn)學(xué)科：社會(huì)學(xué)建設(shè)項(xiàng)目（B501）資助。

林曉蘭（1977-），女，江西宜豐人，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院社會(huì)學(xué)專(zhuān)業(yè)博士研究生，主要從事社會(huì)保障、社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)政策研究。

C913.7

A

1008-7672（2010）06-0087-06

肖舟）