行政立法在我國(guó)政治市場(chǎng)構(gòu)建中的困境及對(duì)策

魏忠明,彭競(jìng)雄

(湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院,湖北武漢430068)

在經(jīng)濟(jì)全球化、資源共享化和信息一體化的進(jìn)程中政治市場(chǎng)"的觀念也深入人心,尤其是在企業(yè)及其活動(dòng)"的政治學(xué)視野下的研究中被越來越多的人所接受和認(rèn)同,而國(guó)家政治、民族文化和社會(huì)管理則是構(gòu)成政治市場(chǎng)"的重要組成部分,行政立法"當(dāng)然也不例外.行政立法"自產(chǎn)生以來就一直在現(xiàn)代國(guó)家的政治活動(dòng)中發(fā)揮著重要的作用,并且隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷地賦予了新的形式和內(nèi)容.

作為一種行之有效的立法方式,行政立法"是行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家并以國(guó)家的名義制定人們行為的準(zhǔn)則,是相對(duì)于作為代議機(jī)關(guān)的議會(huì)立法、人民代表大會(huì)立法的.行政立法"和議會(huì)立法"共同組成了一個(gè)有機(jī)的立法體系,在現(xiàn)代國(guó)家的法制建設(shè)中發(fā)揮著極其重要的作用,特別是在法律的操作層面上更加體現(xiàn)了時(shí)代特色:行政立法"所制定行政法規(guī)不僅在數(shù)量上超過了議會(huì)立法"所制定的法律,而且行政立法"所涉及的社會(huì)生活領(lǐng)域比議會(huì)立法"涉及的領(lǐng)域更為寬泛,行政立法"無論是從形式還是到內(nèi)容更容易為廣大社會(huì)成員所接受,在一定程度上甚至超過議會(huì)立法"的作用.然而,行政立法"一方面在理論上嚴(yán)重違背立法、行政、司法"三權(quán)分立與制衡的原則,另一方面在實(shí)踐中卻又確實(shí)發(fā)揮了不可否認(rèn)的重要作用,本文力圖從行政立法的由來、困境和對(duì)策這三個(gè)方面來闡述其存在的理由,從而為我國(guó)行政立法的健康發(fā)展提供理論參考,為企業(yè)政治學(xué)的學(xué)科建設(shè)提供實(shí)踐模式,最終更好地促進(jìn)我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè).

1 行政立法的由來:存在即合理

作為與議會(huì)立法"、人民代表大會(huì)立法"相區(qū)別的行政立法"自形成之日起就引起了學(xué)術(shù)界極大爭(zhēng)論,對(duì)其合法性"的關(guān)注則是爭(zhēng)論的焦點(diǎn).這里的合法性",并不是指行政立法"在法理意義合乎法律,而是指在哲理意義上合乎理性,即行政立法的產(chǎn)生和發(fā)展合乎人類社會(huì)向前發(fā)展的價(jià)值訴求.任何事物一經(jīng)產(chǎn)生就必須經(jīng)受對(duì)其合法性進(jìn)行論證,這是該事物被承認(rèn)而且在社會(huì)中取得存在資格所必須要做的事情.不同事物的合法性論證的邏輯過程是不同的,根據(jù)或理由也是不同的.在現(xiàn)代社會(huì)條件下,要追問和判斷某一事物的合法性,首先要找出其賴以存在的理性條件,即這一事物的出現(xiàn)是否符合或改變了其所歸屬的某種思想體系或某種學(xué)說的性質(zhì);其次是找出其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),包括這一事物形成的物質(zhì)條件或理論條件是否已經(jīng)具備,它的產(chǎn)生是否具備了現(xiàn)實(shí)必然性.目前大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,行政立法就其性質(zhì)而言,是一種從屬法",[1]行政立法是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照憲法和法律的授權(quán)制定行政法規(guī)及規(guī)章的抽象行為",[2]具體分為職權(quán)立法和授權(quán)立法兩種形式.凡是存在的都是合理的,凡是合理的都是存在的.行政立法"的邏輯歷程為其合法性"作論證,行政立法"的發(fā)展境遇為其合法性"作辯護(hù),行政立法"逐漸被學(xué)術(shù)界所接受,并在學(xué)術(shù)界的推動(dòng)下繼續(xù)向前發(fā)展.

現(xiàn)代意義上的國(guó)家要正常運(yùn)轉(zhuǎn),必須具備三種最為基本的彼此分開的權(quán)力,即立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán).作為全體社會(huì)成員的代議機(jī)關(guān),議會(huì)或人民代表大會(huì)自誕生之日起就天然地具有反映全體社會(huì)成員意志的立法權(quán),如果這種立法權(quán)不能充分表達(dá)大多數(shù)成員的意愿,那么社會(huì)成員就會(huì)解散現(xiàn)存的代議機(jī)關(guān)選擇另外一個(gè)代議機(jī)關(guān)來表達(dá)其意志.在代議機(jī)關(guān)的肯定下,國(guó)家的統(tǒng)治職能和管理職能通過政府來行使,作為行政機(jī)關(guān)的政府,其存在是以體現(xiàn)社會(huì)成員意志的行政權(quán)的履行來保證的,政府一旦形成就具有相對(duì)的獨(dú)立性,就會(huì)按照自己的規(guī)則來運(yùn)轉(zhuǎn).為了對(duì)政府的行為進(jìn)行監(jiān)督,為了保障社會(huì)正常的運(yùn)轉(zhuǎn)秩序,司法機(jī)關(guān)的產(chǎn)生就顯得非常有必要,而司法權(quán)正是對(duì)司法機(jī)關(guān)的權(quán)力描述,司法機(jī)關(guān)通過對(duì)司法權(quán)的行使來充分發(fā)揮其監(jiān)督的作用.

三權(quán)分立的思想由來已久,在亞里士多德那里就明確提出了具有議事機(jī)能、行政機(jī)能和審判機(jī)能的政體三要素論,后來洛克在此基礎(chǔ)上提出了現(xiàn)代意義的三權(quán)分立的思想,并且強(qiáng)調(diào)作為最高權(quán)力的立法權(quán)是神圣的和不可侵犯的,而孟德斯鳩則明確地提出三權(quán)"應(yīng)該由三個(gè)不同的部門來分別行使并相互牽制以保持權(quán)力的平衡.由此觀之,三權(quán)分立的思想在理論上保證了立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)相互獨(dú)立、相互制衡,并且在實(shí)踐中通過資產(chǎn)階級(jí)所建立的國(guó)家得以實(shí)現(xiàn).在三權(quán)"中,立法權(quán)是最高權(quán)力,是主權(quán)的體現(xiàn),專屬于立法機(jī)關(guān)的,只有以社會(huì)合意為基礎(chǔ)的民選代表機(jī)關(guān)才有權(quán)合法地行使立法權(quán),行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)不得染指,只有這樣,才能體現(xiàn)法律至上、權(quán)力制約和權(quán)利保障等現(xiàn)代法治的核心思想.

根據(jù)三權(quán)分立的思想,立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)由彼此分立、相互制衡的議會(huì)、政府和法院等三個(gè)不同部門分別行使,從而保證現(xiàn)代意義上的國(guó)家能夠在一定的秩序下正常運(yùn)轉(zhuǎn),最終促進(jìn)人類社會(huì)的發(fā)展.然而隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這種三權(quán)分立的思想受到了挑戰(zhàn),具體表現(xiàn)為行政權(quán)的擴(kuò)大,行政權(quán)向立法權(quán)擴(kuò)張,行政機(jī)關(guān)代替立法機(jī)關(guān)行使一定的立法權(quán),于是行政立法得以出現(xiàn).因此,有的學(xué)者確證從理論上講,立法權(quán)是歸屬于立法機(jī)關(guān)的,如果一個(gè)國(guó)家對(duì)國(guó)家權(quán)力做出合理的劃分的話,立法權(quán)的行使主體是作為代議機(jī)關(guān)的國(guó)會(huì)、議會(huì)和人民代表大會(huì),行政機(jī)關(guān)中只是代議機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范的執(zhí)行者,然而隨著社會(huì)的發(fā)展,行政管理事務(wù)愈來愈復(fù)雜,行政權(quán)出現(xiàn)了膨脹的趨勢(shì).即其所占的地盤越來越大,強(qiáng)度也越來越大,行政立法就是在行政權(quán)日益膨脹過程中出現(xiàn)的";[3]有的學(xué)者確證19世紀(jì)以來,大量社會(huì)問題出現(xiàn),議會(huì)立法暴露出立法的局限性,而行政機(jī)關(guān)及其他組織具有擔(dān)當(dāng)立法任務(wù)的相對(duì)優(yōu)勢(shì),因而,立法機(jī)關(guān)將部分立法權(quán)委托給行政機(jī)關(guān)及其他行政主體予以行使",[4]并且隨著資本主義的發(fā)展,生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大,完全依靠市場(chǎng)自發(fā)的作用進(jìn)行調(diào)節(jié)的自由資本主義日益顯示其難以解決根本的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題的弊端,必須依靠國(guó)家干預(yù)來解決其本身難以解決的問題."[5]

2 行政立法的困境:二律背反

行政立法是行政機(jī)關(guān)代替立法機(jī)關(guān)行使一定的立法權(quán),這是立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各自發(fā)展邏輯的必然結(jié)果.立法權(quán)的行使,本來應(yīng)該是專屬于立法機(jī)關(guān)的,其權(quán)威性的領(lǐng)域是其他部門不能涉足其中的.然而,由于立法機(jī)關(guān)自身運(yùn)作機(jī)制的原因?qū)е铝⒎C(jī)關(guān)不可能事無巨細(xì)關(guān)注所有的社會(huì)事務(wù),更為重要的原因是因?yàn)樯鐣?huì)事務(wù)的瞬息萬變,而立法機(jī)關(guān)的反應(yīng)相對(duì)滯后.立法機(jī)關(guān)為了克服這些不足,就必須尋找一種不同于自身的立法方式來彌補(bǔ).作為傳統(tǒng)行政權(quán)的行使者,為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全和秩序,嚴(yán)格遵循三權(quán)分立的精神,奉行管得最少的政府就是最好的政府"的原則,在法律的范圍內(nèi)履行其行政權(quán).行政機(jī)關(guān)在處理日常行政事務(wù)過程中需要一定的法律規(guī)范作為其行為的約束和指導(dǎo),畢竟行政機(jī)關(guān)只是執(zhí)行政策和體現(xiàn)法律意志的機(jī)關(guān).但由于立法機(jī)關(guān)制定法律的非窮盡性和滯后性,行政機(jī)關(guān)在履行其職能時(shí)常常不得不面對(duì)大量的各種非預(yù)設(shè)性和緊急性的事件,行政立法的復(fù)雜性決定了它要堅(jiān)持和遵守的原則不會(huì)是一個(gè)而是多個(gè),單個(gè)原則都可能有其合理的范圍,但不一定具有全局性、涵蓋性,還需要借助相關(guān)的原則來彌補(bǔ)".[6]在原則性和靈活性相結(jié)合"的指導(dǎo)下行政機(jī)關(guān)逐漸形成一定的應(yīng)對(duì)各種事件的能力,具體表現(xiàn)為根據(jù)相關(guān)法律的精神擁有一定的立法權(quán).正如有的學(xué)者指出的那樣,立法權(quán)從立法機(jī)關(guān)的專有武器到成為行政機(jī)關(guān)的主要武器的過程,也是行政權(quán)自身發(fā)展的過程".[7]

然而,行政機(jī)關(guān)的職能是通過一定的政府雇員的工作來實(shí)現(xiàn)的,政府雇員在工作過程中會(huì)以行政機(jī)關(guān)的名義形成一定的利益集團(tuán),并通過政府的尋租行為來滿足自己利益集團(tuán)的利益訴求.在行政立法的過程中,必然涉及行政主體和行政相對(duì)人,作為行政主體自然謀求行政權(quán)力不斷擴(kuò)展,其與行政相對(duì)人謀求自身利益最大化發(fā)生矛盾",[8]由于行政機(jī)關(guān)在行政立法過程中的絕對(duì)的主動(dòng)地位和行政相對(duì)人的不對(duì)等的被動(dòng)地位,在追求行政機(jī)關(guān)的利益訴求的過程中往往會(huì)以犧牲行政相對(duì)人的利益為代價(jià),因?yàn)榉墒跈?quán)行政法律關(guān)系的行使國(guó)家權(quán)力的一方當(dāng)事人來解釋行政法律規(guī)范,同時(shí)讓處于弱勢(shì)地位的對(duì)方當(dāng)事人即行政相對(duì)人來遵守這種解釋,自然是不公平、不合理的".[9]

作為法律制定的一種行之有效的方式,行政立法所制定的規(guī)范與立法機(jī)關(guān)所制定的法律在本質(zhì)上要具有一致性,同樣必須充分表達(dá)廣大社會(huì)成員的意志.因此,行政機(jī)關(guān)在行政立法的過程中,必須正確處理廣大社會(huì)成員的利益取向與行政機(jī)關(guān)的利益訴求之間的關(guān)系,在確保廣大社會(huì)成員的利益得以保全的前提下謀求自身利益的滿足.因此,立法者的責(zé)任就在于對(duì)不同的利益加以取舍、平衡和協(xié)調(diào),使立法反映大多數(shù)人的最大利益"[10]也是行政立法必須要遵從的根本原則.另外,法制的要義在于對(duì)權(quán)力和權(quán)利的分配,對(duì)公權(quán)力的運(yùn)作進(jìn)行有效規(guī)制和保障權(quán)利主體的合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)公平、正義、自由和秩序等價(jià)值目標(biāo)".[5]

行政立法在理論層面具有兩難的困境,在實(shí)踐層面上也同樣陷入了兩難之中.在行政立法的實(shí)際操作中,效率與公正是回避不了的難題:為了追求行政機(jī)關(guān)的效率,就必須以喪失行政事務(wù)的公正為代價(jià);為了體現(xiàn)行政事務(wù)的公正,就必須以犧牲行政機(jī)關(guān)的效率為前提.兩難困境具體表現(xiàn)為一方面在于立法時(shí)立法者對(duì)該法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系缺乏科學(xué)而精細(xì)的調(diào)查研究,或者著力于通過立法解決本部門的編制、級(jí)別、經(jīng)費(fèi)及其他種種具體問題",[9]另一方面關(guān)于公眾參與的程序規(guī)定得不夠具體明確,有些大而無當(dāng),操作性不強(qiáng)".[11]

為了走出這一兩難的困境,行政立法的價(jià)值就必須加以考慮,行政立法的價(jià)值是就行政立法的有用性而言的,它包括行政立法的用途和積極作用兩大方面,即行政立法在什么樣的基點(diǎn)上對(duì)誰發(fā)生作用以及發(fā)生作用的目標(biāo)和行為取向",[5]行政立法的控制就必須發(fā)揮實(shí)效,而對(duì)行政立法的有效控制方式包括議會(huì)授權(quán)控制、法院司法審查控制和公眾參與控制三種不同的方式,這三種控制方式必須貫徹民主參與的精神,民主參與的精神是一切法律得以存在和延續(xù)的前提和條件,并且法律的好壞只從法律的本身是無法得出正確答案的,只有適合實(shí)際情況的法律才是好的法律"[10],亞里士多德也認(rèn)為良法"是指已經(jīng)成立的法律獲得普遍的服從,大家服從的法律本身又是制定得良好的法律.由此可見,民主參與機(jī)制對(duì)法律是極其重要的,作為法律產(chǎn)生的途徑之一的行政立法也自然而然地離不開民主參與機(jī)制.

3 行政立法的對(duì)策:民主參與

行政立法已經(jīng)成為世界各國(guó)的普遍現(xiàn)象,但行政機(jī)關(guān)相對(duì)于立法機(jī)關(guān)而言其民主正當(dāng)性略顯不足.立法機(jī)關(guān)是由選民組成,其立法權(quán)直接來自選民的委托,雖然立法機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立性可能會(huì)發(fā)生代表的意志與被代表的選民意志的背離,但是選民可以通過全民公決"的方式來矯正這種背離的趨向;而行政機(jī)關(guān)并非由選民組成,其立法權(quán)大多來自立法機(jī)關(guān)的授權(quán),不是來自選民的直接授權(quán),其立法的民主正當(dāng)性也就有些先天不足.如果說公眾參與對(duì)議會(huì)立法只起彌補(bǔ)不足從而使其更加完美的作用,那么公眾參與對(duì)于行政立法來說則是起著不可或缺的基礎(chǔ)性作用",[11]如果說立法權(quán)在立法機(jī)關(guān)那里是所有權(quán)和使用權(quán)的統(tǒng)一,那么立法權(quán)在行政機(jī)關(guān)這兒就只擁有使用權(quán)了,并且這個(gè)使用權(quán)只是立法機(jī)關(guān)暫時(shí)讓渡的,在必要的時(shí)候立法機(jī)關(guān)會(huì)適時(shí)地收回使用權(quán).行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)畢竟不是來自人民的直接委托,而是一種轉(zhuǎn)委托",[11]在一定的條件下還將長(zhǎng)期使用,究其原因在于民主參與機(jī)制可以對(duì)行政立法的內(nèi)容和形式雙重保證.

行政立法的民主參與可以體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)追求立法內(nèi)容公正的要求.通過民主參與來協(xié)調(diào)行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系是行政立法過程中民主參與的重要內(nèi)容,并且在不同的價(jià)值目標(biāo)的指引下會(huì)突出地表現(xiàn)為不同的重點(diǎn).如果行政立法追求公眾利益,那么民主參與的內(nèi)容以公共服務(wù)、公共權(quán)利保護(hù)為重點(diǎn);如果行政立法追求個(gè)人利益和體現(xiàn)個(gè)人在社會(huì)生活中的價(jià)值,那么民主參與機(jī)制必將個(gè)人利益置于社會(huì)生活之前.這是由于尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,利益分化和多元化是一種客觀現(xiàn)實(shí),如果沒有暢通的信息渠道,行政機(jī)關(guān)或行政人員即使有公正的品質(zhì),也難以憑借主觀愿望來表達(dá)和決定各種復(fù)雜的利益訴求、公正地協(xié)調(diào)和平衡各種利益".[11]在民主參與基礎(chǔ)上的行政立法可以確保信息渠道的暢通,可以限制行政機(jī)關(guān)部門本位主義的擴(kuò)張,可以表達(dá)社會(huì)成員的利益訴求,從而實(shí)現(xiàn)其立法的最終內(nèi)容.

行政立法的民主參與可以滿足行政機(jī)關(guān)提高立法程序效率的需求.行政立法是行政權(quán)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,也是立法權(quán)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,更是民主參與精神發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物.而這一定的階段離不開社會(huì)生活的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展水平,離不開具體的歷史條件,在不同的歷史條件下所產(chǎn)生的對(duì)行政立法的三種態(tài)度將在根本上制約著民主參與的具體形式.對(duì)行政立法的態(tài)度之一是無所謂,采取的是議會(huì)授權(quán)控制為主要特征的行政立法形式;態(tài)度之二是有效的限制,表現(xiàn)為以法院司法審查控制為主要特征的行政立法形式;態(tài)度之三是大力提倡,賦予行政機(jī)關(guān)充分的立法權(quán)從而確立行政主導(dǎo)地位為特征的行政立法形式.對(duì)行政立法三種不同的態(tài)度決定著三種不同特征的行政立法形式,但這些形式真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用,離不開行政立法程序的效率,而效率的提高則必須在民主參與的保證下才可能實(shí)現(xiàn).

4 結(jié)論

正如有的學(xué)者所指出的那樣,我國(guó)正由長(zhǎng)期的人治轉(zhuǎn)向法治,由長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì).在社會(huì)轉(zhuǎn)型這一關(guān)鍵時(shí)期,逐步增強(qiáng)行政立法程序的民主性,切實(shí)提高行政立法質(zhì)量,這是推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)民主政治和法制行政的客觀要求",[12]與此同時(shí),我國(guó)是單一制的國(guó)家,立法權(quán)只有一個(gè),歸屬于人民代表大會(huì),經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展,在立法過程中形成了領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合"的經(jīng)驗(yàn),并且毛澤東強(qiáng)調(diào)過去我們采用了這個(gè)方法,今后也要如此.一切重要的立法都要采用這個(gè)方法."①?毛澤東選集?第5卷.北京.人民出版社,1991年,P126.然而這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合"的經(jīng)驗(yàn)是有三個(gè)前提的,即社會(huì)關(guān)系比較簡(jiǎn)單利益比較單一、政府內(nèi)部分工比較簡(jiǎn)單、黨群干群關(guān)系比較簡(jiǎn)單、人民對(duì)黨和政府的感情比較淳樸.目前,我國(guó)在正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過渡時(shí)期,新情況新問題層出不窮:如經(jīng)濟(jì)體制的改革帶來了利益的多元化、出現(xiàn)了特殊利益的集團(tuán)、企業(yè)活動(dòng)在政治市場(chǎng)中的行為取向等,但是,中國(guó)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義國(guó)家,各種社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)組織雖然具有自己代表的特殊利益,但又有它們的共同利益,都擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)."[10]因此,為了保證人民民主,必須加強(qiáng)法制.必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而以改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變."②?鄧小平文選?第 2卷.北京.人民出版社,1994年版,P146.

在總結(jié)我國(guó)行政立法的歷史經(jīng)驗(yàn)和借鑒他國(guó)現(xiàn)代經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,我國(guó)的民主參與不能僅僅停留在傳統(tǒng)的群眾路線上面,還必須制度化、法治化,還必須達(dá)到它的實(shí)質(zhì)要求,這樣才能避免走形式走過場(chǎng),才能收到實(shí)效.因此,在行政權(quán)主導(dǎo)下的專家和利害關(guān)系人共同參與"的綜合模式是我國(guó)行政立法的民主參與的有效選擇,即通過行政立法權(quán)的主導(dǎo)地位確立行政立法的政治權(quán)威和歸責(zé)機(jī)制,通過專家的參與消除行政官僚的利害關(guān)系的理性不足,通過利害關(guān)系人的參與增強(qiáng)行政立法的民主性和接受性",[13]讓企業(yè)在政治市場(chǎng)中能夠持續(xù)、穩(wěn)定、健康地運(yùn)轉(zhuǎn),最終有利于我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代法治的建設(shè).

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