我國行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的重構(gòu)

李榮珍，孫 嬌

(1．海南大學(xué)法學(xué)院，海南海口 570228;2．武漢市漢陽區(qū)法院，湖北武漢 430072)

我國行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的重構(gòu)

李榮珍1，孫 嬌2

(1．海南大學(xué)法學(xué)院，海南?？?570228;2．武漢市漢陽區(qū)法院，湖北武漢 430072)

我國現(xiàn)行行政訴訟被告資格確認(rèn)以行政主體為標(biāo)準(zhǔn)，違背了行政訴訟的目的、混淆了實(shí)體和程序問題、造成權(quán)利救濟(jì)的范圍狹窄、導(dǎo)致被告的確定復(fù)雜化，因此亟需進(jìn)行重構(gòu)。行政訴訟被告資格的確認(rèn)應(yīng)當(dāng)以行政公權(quán)力行為為標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織以及行使行政公權(quán)力的其他組織甚至船長、機(jī)長等均可以作為行政訴訟被告。

行政訴訟;被告資格;行政主體;行政公權(quán)力

一、我國現(xiàn)行行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)及其存在的問題

行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，是指對(duì)組織或個(gè)人是否具備行政訴訟被告資格進(jìn)行權(quán)威性識(shí)別的準(zhǔn)則。我國《行政訴訟法》第25條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。”“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作出的具體行政行為，該組織是被告。由行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告?！?000年最高人民法院頒布的《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第20條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實(shí)施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為被告?！钡?1條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。”由此可見，我國行政訴訟被告資格的確認(rèn)是采用行政主體標(biāo)準(zhǔn)，即以行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織為被告。

所謂行政主體是指“依法享有國家行政職權(quán)，能代表國家獨(dú)立進(jìn)行行政管理并獨(dú)立參加行政訴訟的組織。”［1］57行政主體具有以下幾個(gè)特征:行政主體是一種組織。行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織;行政主體是依法享有國家行政職權(quán)的組織;行政主體必須是能以自己的名義獨(dú)立進(jìn)行行政管理活動(dòng)的組織;行政主體必須是能夠獨(dú)立參加行政訴訟，承擔(dān)行政活動(dòng)的法律后果的組織。

在行政主體理論影響下，我國幾乎所有的教科書都對(duì)行政訴訟被告作如下定義:行政訴訟被告，是指受原告指控實(shí)施了侵犯其合法權(quán)益的具體行政行為，經(jīng)人民法院通知應(yīng)訴的行政主體［2］。一般認(rèn)為，行政訴訟被告具有如下特征:第一，行政訴訟被告必須是行政主體，即行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。受委托的組織和不能對(duì)外承擔(dān)行政法律責(zé)任的組織以及個(gè)人都不是行政主體，都不能作為行政訴訟被告。第二，行政訴訟被告必須是對(duì)原告作出了具體行政行為的行政主體。第三，行政訴訟被告必須是由原告指控并且由法院受理后通知其應(yīng)訴的行政主體。

在行政訴訟法頒布實(shí)施之前，我國的行政訴訟被告僅限于行政機(jī)關(guān)。行政主體標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國行政法和行政訴訟法的發(fā)展起了重大作用?？梢哉f，如果沒有行政主體標(biāo)準(zhǔn)，我國的行政訴訟可能還停留在單純的以行政機(jī)關(guān)為被告的階段。行政主體標(biāo)準(zhǔn)的采用拓寬了行政救濟(jì)的范圍，為我國行政訴訟法學(xué)的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但是，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，法治進(jìn)程也需要不斷推進(jìn)，行政主體標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。主要存在以下幾個(gè)方面的問題:

1．違背行政訴訟的目的

關(guān)于我國行政訴訟的目的，學(xué)術(shù)界爭議較大，主要有三種學(xué)說:監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)或保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的單一目的說;保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的雙重目的說;保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的三重目的說等。筆者認(rèn)為，從行政訴訟的產(chǎn)生來看，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，公權(quán)力組織在行使行政公權(quán)力的過程中侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益的現(xiàn)象日益增多，為了保障處于弱勢地位的行政相對(duì)人的合法權(quán)益，行政訴訟作為一種救濟(jì)制度應(yīng)運(yùn)而生;以保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益為行政訴訟目的，不僅符合憲政要求和構(gòu)建“以人為本”的和諧社會(huì)的要求，而且符合我國國情并有利于經(jīng)濟(jì)、政治、法治的長遠(yuǎn)發(fā)展。而相對(duì)于私權(quán)利而言，行政公權(quán)力也無須通過行政訴訟加以維護(hù)。因此，我國“行政訴訟惟一目的是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”［3］。

依據(jù)行政主體標(biāo)準(zhǔn)，只有行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織才可以作為行政訴訟被告，其他組織或個(gè)人都不能作為行政訴訟被告。如村民委員會(huì)、居民委員會(huì)行使行政公權(quán)力損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的，由于其不是行政主體，所以不具備行政訴訟被告資格，公民、法人或其他組織無法提起行政訴訟，其合法權(quán)益得不到保障，這有違行政訴訟的目的。又如根據(jù)行政主體標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于接受委托的組織在委托權(quán)限范圍內(nèi)以委托行政機(jī)關(guān)的名義作出具體行政行為的，以委托行政機(jī)關(guān)為被告，對(duì)于接受委托的組織超越行政機(jī)關(guān)委托權(quán)限范圍而作出的行為，委托行政機(jī)關(guān)不能作被告，而接受委托的組織因不是行政主體，也不具有行政訴訟被告資格，這時(shí)就出現(xiàn)無法確定行政訴訟被告的情形，將導(dǎo)致行政相對(duì)人的合法權(quán)益得不到保障。

2．混淆了實(shí)體和程序問題

當(dāng)前我國行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)是在行政主體理論的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，這就導(dǎo)致了我國以行政主體、行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織以及行政訴訟被告三者為一體的學(xué)說，即:行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織=行政主體=具備行政訴訟被告資格。只有行政主體才具有行政訴訟被告資格，這實(shí)際上混淆了實(shí)體法上的行政主體與程序法上的行政訴訟被告資格問題。行政主體本質(zhì)上是個(gè)實(shí)體問題，是解決主體的法律性質(zhì)、法律地位和法律權(quán)限的問題。而被告資格本質(zhì)上則是個(gè)程序問題，是主體與行為、后果的關(guān)系問題，是解決行為的責(zé)任歸屬問題［4］。是否是行政主體屬于實(shí)體問題，要求行政主體才能作為行政訴訟被告，意味著在未進(jìn)入實(shí)體審理的起訴階段就要審查是否為行政主體這一實(shí)體問題，這完全超越了程序階段的性質(zhì)和任務(wù)，違背了訴訟原理，忽略了程序的獨(dú)立價(jià)值。

3．造成權(quán)利救濟(jì)的范圍狹窄

以實(shí)體法中的主體作為行政訴訟的被告，必然排除了一些形式被告，這就使得有些案件因找不到實(shí)體被告而不能提起訴訟或起訴后法院不予受理，使得行政相對(duì)人的權(quán)利得不到救濟(jì)。例如，2002年，長春亞泰足球俱樂部不服中國足協(xié)對(duì)其作出的處罰決定，向法院提起了行政訴訟，法院認(rèn)為中國足協(xié)不是行政主體，不具備行政訴訟被告資格，不予受理。2008年，因?yàn)榫椭袊銋f(xié)對(duì)李瑋鋒停賽8場的處罰不滿，武漢光谷足球俱樂部宣布退出中國足球超級(jí)聯(lián)賽，而后中國足協(xié)取消了武漢光谷足球俱樂部的注冊(cè)資格。武漢光谷足球俱樂部想起訴中國足協(xié)，然而卻找不到可以起訴中國足協(xié)的法律依據(jù)［5］。當(dāng)前，在我國判斷某個(gè)組織是否具備行政訴訟被告資格要看其是否是行政主體。在這種前提下，要對(duì)足協(xié)提起行政訴訟，首先就面臨著足協(xié)不是行政主體的障礙?？梢哉f，在實(shí)踐中，大部分行政公權(quán)力行為都是由行政主體實(shí)施的，然而隨著公共行政的發(fā)展，非行政主體行使行政公權(quán)力的現(xiàn)象也日益增多。中國足協(xié)作為一個(gè)體育協(xié)會(huì)，不是行政主體。但是，足協(xié)又能夠單方面對(duì)違規(guī)的球隊(duì)作出處罰，足協(xié)在行使行政公權(quán)力則毫無疑問。在這種情形下不允許受罰的球隊(duì)以足協(xié)為被告提起行政訴訟有失公平。

又如，按照行政主體標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員個(gè)人只是代表其所屬的組織行使行政公權(quán)力，個(gè)人不是行政主體，不能成為行政訴訟被告。筆者認(rèn)為，為保持行政的統(tǒng)一性、連續(xù)性、有序性，個(gè)人確實(shí)不宜作為行政主體，但并不妨礙個(gè)人作為行政訴訟被告。因?yàn)閭€(gè)人和行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織在責(zé)任承擔(dān)及權(quán)力來源上并無本質(zhì)區(qū)別，他們都既沒有獨(dú)立承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任(行政賠償)的能力，也沒有獨(dú)立的行政權(quán)，只不過是代表國家行使行政權(quán)而已，因此，在特殊情形下應(yīng)當(dāng)允許個(gè)人作為行政訴訟的被告。從有損害必有救濟(jì)的角度出發(fā)，由特定的個(gè)人作為行政訴訟被告并無不可。因此，我國現(xiàn)行的行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)不加區(qū)分地一概將個(gè)人排除在行政訴訟被告的范圍之外，這就使得行政相對(duì)人在面對(duì)諸如船長、機(jī)長等個(gè)人行使行政公權(quán)力時(shí)不能提起行政訴訟，使得行政相對(duì)人得不到必要的救濟(jì)。

4．導(dǎo)致被告的確定復(fù)雜化

在我國，委托與授權(quán)關(guān)系的復(fù)雜性，造成被告的確定復(fù)雜化。如《若干解釋》第20條規(guī)定:“法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實(shí)施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為被告。”而該解釋第21條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。”如根據(jù)《治安管理處罰法》第91條規(guī)定，警告、500元以下的罰款可以由公安派出所決定。也就是說《治安管理處罰法》授予派出所警告和500元以下的罰款的權(quán)力，派出所屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織。如果派出所對(duì)某人給予罰款1 000元或拘留10日的處罰，此時(shí)派出所的行為是“超出法定授權(quán)范圍”還是“沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)”?被處罰人對(duì)派出所的行為不服，誰是行政訴訟被告呢?此時(shí)區(qū)分“超出法定授權(quán)范圍”與“沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)”，即區(qū)分授權(quán)與委托就成為確定行政訴訟被告的關(guān)鍵。而在我國，是否有權(quán)力行使某項(xiàng)職能是非常復(fù)雜的行政組織法問題。我國的行政機(jī)構(gòu)龐雜，再加上不時(shí)有新的法律、法規(guī)或規(guī)章進(jìn)行授權(quán)，行政相對(duì)人要通過查閱如此繁多的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定才能確定行為主體是否為有權(quán)主體，是相當(dāng)復(fù)雜的。

總之，作為普通百姓，要抽繭撥絲地區(qū)分出“授權(quán)”、“委托”、“超出法定授權(quán)范圍”和“沒有法律、法規(guī)的授權(quán)”等一系列抽象的概念并找出行政主體進(jìn)而確定行政訴訟被告實(shí)非易事。也就是說，行政相對(duì)人第一步要做的是通過查找非常專業(yè)化的組織法以確定具體行政行為作出者的權(quán)利來源。第二步要確定該具體行政行為作出者有權(quán)還是無權(quán)?授權(quán)還是委托?第三步才能確定以誰為適格被告。不得不令人感嘆依據(jù)行政主體標(biāo)準(zhǔn)確定行政訴訟被告太復(fù)雜了。

二、重構(gòu)我國行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的必要性和可行性

(一)重構(gòu)我國行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的必要性

1．保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的需要 目前我國行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)不利于行政相對(duì)人訴權(quán)的行使。一方面，行政相對(duì)人在提起訴訟時(shí)因行政主體標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性和專業(yè)性而找不到被告的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另一方面，行政相對(duì)人的訴權(quán)并不對(duì)法院構(gòu)成約束，而是相反，審判權(quán)對(duì)訴權(quán)進(jìn)行約束，行政相對(duì)人提起訴訟后由法院對(duì)被告是否適格進(jìn)行嚴(yán)格審查，導(dǎo)致很多案件因被告不符合行政主體標(biāo)準(zhǔn)法院不予受理或受理后又駁回起訴，使得行政相對(duì)人的訴權(quán)無法實(shí)現(xiàn)，其遭受損害的合法權(quán)益也將得不到救濟(jì)。這都源于我國的行政主體是單一的、獨(dú)立的，一旦這些主體不存在，便有可能出現(xiàn)無責(zé)任歸屬者的現(xiàn)象［6］。而建立科學(xué)、合理的行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)無疑有利于擴(kuò)大和明確被告的范圍，彌補(bǔ)行政訴訟法律救濟(jì)的真空，從而更好地保護(hù)行政相對(duì)人的訴權(quán)和合法權(quán)益。

2．發(fā)展行政法治的需要 當(dāng)前，公共行政的空間越來越大，由公務(wù)法人①公務(wù)法人指“根據(jù)公法規(guī)定而成立的法人，以公共事業(yè)為成立目的”。法國公務(wù)法人的概念擴(kuò)張到從事某些集體利益的職業(yè)組織，例如:商會(huì)、農(nóng)會(huì)等。見王名揚(yáng):《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第40頁、第128頁。在我國社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位、民辦非營利企業(yè)、自治組織等都屬于公務(wù)法人。行使國家行政權(quán)的情形較常見，行政機(jī)關(guān)以外的組織行使行政公權(quán)力侵害行政相對(duì)人權(quán)利的情況也越來越多。尤其是我國加入WTO以來，對(duì)司法機(jī)關(guān)公正裁判、行政機(jī)關(guān)依法行政和行政相對(duì)人訴權(quán)保障的要求越來越高?！案鶕?jù)余十年的審判實(shí)踐，行政訴訟急需解決的一個(gè)問題是要確立公權(quán)力訴訟。除了行政機(jī)關(guān)行使國家行政權(quán)力，還存在其他社會(huì)組織行使公共權(quán)力的現(xiàn)象。例如，足球協(xié)會(huì)、會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)其成員的處理，村民委員會(huì)根據(jù)村規(guī)民約行使自治權(quán)力，公立學(xué)校在招生、學(xué)籍管理、學(xué)位頒發(fā)、對(duì)學(xué)生的紀(jì)律處分等方面的管理權(quán)?！保?］因此，賦予具有行政管理職能的高等院校等事業(yè)單位、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、各類行業(yè)協(xié)會(huì)等公務(wù)法人行政訴訟被告資格，更有利于對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。法治的要義之一在于對(duì)政府權(quán)力的限制，即建立“有限政府”。然而隨著社會(huì)的發(fā)展，行政權(quán)呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的趨勢并滲透到社會(huì)的每個(gè)角落。行政訴訟作為監(jiān)督行政權(quán)的最后一道防線，必須對(duì)行政權(quán)進(jìn)行控制，這是建設(shè)法治國家的必然要求。

3．促進(jìn)行政審判實(shí)踐的需要 由于行政主體標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)導(dǎo)致實(shí)踐中各地法院對(duì)“新型案件”②此處指行政主體規(guī)則難以涵蓋或不能涵蓋的案件。做法不一，有的法院予以受理，有的法院不予受理，或者各個(gè)法院受理后同案不同判。例如，同是學(xué)生起訴高校的案件，因?qū)W(xué)校是否是行政主體有不同看法而出現(xiàn)不同的處理結(jié)果。昆明理工大學(xué)對(duì)該校學(xué)生吳韶宇作出勒令退學(xué)的處分，吳韶宇不服向法院提起行政訴訟。法院經(jīng)審查認(rèn)為，昆明理工大學(xué)不是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，不具備行政訴訟被告資格，所以駁回了原告的起訴。然而，田永訴北京科技大學(xué)案卻有著不同的結(jié)果。北京科技大學(xué)學(xué)生田永由于考試作弊被學(xué)校勒令退學(xué)，但田永依然在該校生活和學(xué)習(xí)。直到畢業(yè)前夕，北京科技大學(xué)認(rèn)為田永不具有學(xué)籍，拒絕為其頒發(fā)畢業(yè)證和學(xué)位證，并拒絕向教育行政部門呈報(bào)畢業(yè)派遣表。田永不服向法院提起行政訴訟。法院經(jīng)審理認(rèn)為，北京科技大學(xué)對(duì)田永作出的勒令退學(xué)處理決定在法律上沒有發(fā)生效力，田永仍具有學(xué)籍，因此判決其向田永頒發(fā)大學(xué)本科畢業(yè)證書，對(duì)田永的學(xué)士學(xué)位資格進(jìn)行審核，并履行向當(dāng)?shù)亟逃姓块T呈報(bào)田永畢業(yè)派遣相關(guān)手續(xù)的職責(zé)［8］。按照行政主體標(biāo)準(zhǔn)，高等學(xué)校不是行政機(jī)關(guān)，如果讓法院受理以高等學(xué)校為被告的案件，必須想方設(shè)法證明高等學(xué)校是法律、法規(guī)授權(quán)的組織。即使行政相對(duì)人證明了這一點(diǎn)，法院也不一定受理，因?yàn)榉梢?guī)定不明確，行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)又含混不清，實(shí)踐中似乎法院采取哪種做法都是可以的，這嚴(yán)重?fù)p害法院的權(quán)威和司法統(tǒng)一。如果有科學(xué)的行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于誰應(yīng)當(dāng)作為行政訴訟被告有清晰、明確的界定，將為法院正確審理案件提供法律支持。因此，有必要重構(gòu)行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。

4．構(gòu)建和諧社會(huì)的需要 2004年9月，十六屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》首次提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的任務(wù)和要求。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)矛盾日漸凸顯，各類群體性事件迅速增多。例如，2008年6月28日貴州甕安事件、7月5日陜西府谷警民搶尸事件、11月18日湖北武漢下崗職工上訪事件，2009年7月24日吉林通鋼事件等。這些群體性事件都造成了很壞的影響，部分事件演變?yōu)榇蛟覔専缺┝π允录?，許多事件將矛頭指向了公安機(jī)關(guān)等政府部門，甚至發(fā)展為政治事件，出現(xiàn)局部地區(qū)社會(huì)危機(jī)。誘發(fā)群體性事件的原因是多方面的，如中國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾和社會(huì)利益沖突劇烈;公共權(quán)力濫用;行政不作為;官員介入市場引起糾紛;普通百姓的利益伸張渠道狹窄，利益訴求得不到迅速有效的救濟(jì)等。實(shí)踐證明，行政訴訟可以作為民怨的出氣孔，有效解決“官民之爭”，化解行政糾紛，協(xié)調(diào)官民關(guān)系，可以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，保障人民群眾的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。很多由于民怨太深而爆發(fā)的群體性事件如果事前能通過行政訴訟合法、有效地加以解決，就不至于演變?yōu)槿后w性事件。建立科學(xué)、有效的行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，使因行使行政公權(quán)力產(chǎn)生的矛盾通過行政訴訟予以化解，可以充分保障人權(quán)，理順政府與人民群眾之間的關(guān)系，防止矛盾激化，構(gòu)建和諧社會(huì)。

5．重構(gòu)行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)也是節(jié)約訴訟資源的需要 根據(jù)行政主體標(biāo)準(zhǔn)確定被告會(huì)造成訴訟資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，重構(gòu)行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)將不再有授權(quán)、委托、臨時(shí)組建機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)之分，有利于節(jié)約訴訟資源。

(二)重構(gòu)我國行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的可行性

當(dāng)前重構(gòu)我國行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)是可行的，主要表現(xiàn)在:

1．國內(nèi)已經(jīng)具備重構(gòu)行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的條件

一段時(shí)間以來，學(xué)界對(duì)行政訴訟被告資格的問題進(jìn)行了比較深入的探討，學(xué)者們大多認(rèn)為我國現(xiàn)行的行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)存在重大缺陷，應(yīng)當(dāng)予以完善或重構(gòu)。這就為重構(gòu)我國行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)提供了理論依據(jù)。

實(shí)踐中，針對(duì)一些法律沒有明確規(guī)定的案件，部分地方法院作出了有利于行政相對(duì)人的解釋，并受理了案件。如對(duì)學(xué)生狀告高校案，有的地方法院將該類案件作為行政訴訟案件予以受理并作出判決。雖然受理該類案件的法院并沒有突破行政主體標(biāo)準(zhǔn)，而是依據(jù)《教育法》第28條和《學(xué)位管理?xiàng)l例》第8條的規(guī)定將高校認(rèn)定為“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”，按照行政主體標(biāo)準(zhǔn)將其作為行政訴訟被告。但是，法院在巨大的壓力下作出這種有利于行政相對(duì)人的解釋無疑是一種進(jìn)步。這至少為重構(gòu)我國行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)做出了有益的嘗試。

最高人民法院的司法解釋也為重構(gòu)我國行政訴訟被告的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)提供了依據(jù)?！缎姓V訟法》第25條規(guī)定:“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作出的具體行政行為，該組織是被告?！倍度舾山忉尅返?0條、第21條已將“法律、法規(guī)授權(quán)”擴(kuò)展為“法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)”。由于最高人民法院制定的《若干解釋》的效力低于全國人大通過的《行政訴訟法》，因而司法解釋對(duì)行政訴訟被告范圍的突破尚不足以顛覆傳統(tǒng)的行政主體標(biāo)準(zhǔn)，但它有著重大意義:首先，規(guī)章授權(quán)的組織雖然未取得與行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織同等的法律地位，但是在我國現(xiàn)有的體制下，司法解釋具有重大作用和較高的權(quán)威性，將規(guī)章授權(quán)的組織納入行政訴訟被告范疇在司法適用中毫無問題。其次，現(xiàn)實(shí)中有很多規(guī)章授權(quán)的組織行使行政公權(quán)力的現(xiàn)象，如果不承認(rèn)規(guī)章授權(quán)組織的被告資格，將造成被告的確定復(fù)雜化或無法確定被告，無法保障行政相對(duì)人的訴權(quán)。最后，由于規(guī)章授權(quán)的組織不是行政主體，承認(rèn)規(guī)章授權(quán)組織的被告資格，就打破了行政主體與行政訴訟被告應(yīng)統(tǒng)一和不可分離的傳統(tǒng)觀念，為我國行政主體理論和行政訴訟被告制度的改革提供了基礎(chǔ)［1］482。將規(guī)章授權(quán)的組織納入行政訴訟被告范圍畢竟突破了行政主體標(biāo)準(zhǔn)，既然規(guī)章授權(quán)的組織能夠作為行政訴訟的被告，那么規(guī)章以下的規(guī)范性文件授權(quán)的組織以及其他不具備行政主體資格的組織作為行政訴訟被告也并無不可。

2．國外有較成熟的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒

在重構(gòu)我國行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)方面，一些國家有關(guān)行政訴訟被告資格確認(rèn)的做法值得借鑒和參考。在法國，行政法院對(duì)于當(dāng)事人資格采取寬大解釋，方便當(dāng)事人提起越權(quán)之訴。在德國，行政訴訟被告“必須是發(fā)布行政行為的聯(lián)邦、州或者團(tuán)體。團(tuán)體是一個(gè)非具體化的概括的稱謂。在這個(gè)概念下，除了社區(qū)、社區(qū)聯(lián)合和其他組織法上的組織外，還有公法機(jī)構(gòu)和基金會(huì)。這里決定性的因素僅僅是發(fā)布了具有公法當(dāng)局性質(zhì)的行政行為?！保?］在英國，法院對(duì)被審查人不作資格上的限制。一般說來，部長、地方政府、行政裁判所等均可作為司法審查中的被審查人，但英王不能作為被審查人［10］。在美國，司法審查的訴訟可以對(duì)美國、對(duì)機(jī)關(guān)以其機(jī)關(guān)名稱、或者適當(dāng)?shù)墓賳T提起［11］。在日本，政府、行政廳、行政主體、公共團(tuán)體、行政首腦都可以作為行政訴訟的被告。

根據(jù)國外行政訴訟被告資格確認(rèn)的上述做法，可以得出以下啟示:第一，國外行政主體與行政訴訟被告一般是分離的，并不以實(shí)體法中的行政主體作為程序法中行政訴訟被告資格的首要條件。第二，一般從訴訟方便角度出發(fā)，規(guī)定以行為主體作為行政訴訟的被告。如日本的《行政案件訴訟法》第11條規(guī)定:“取消處分的訴訟，必須以作出處分的行政機(jī)關(guān)為被告，取消裁決的訴訟，必須以作出裁決的行政機(jī)關(guān)為被告提起?！钡谌?，法律規(guī)定了特殊情形下被告的確定，并不存在找不到被告的情形。如在英國“根據(jù)法律，王室名義上不是訴訟的一方:如果王室起訴，原告是政府部門或檢察總長;如果它被起訴，它的代表也是政府部門或檢察總長?！保?2］

三、重構(gòu)我國行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)想

(一)以行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)作為行政訴訟被告資格的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，學(xué)界對(duì)于如何重構(gòu)行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的討論比較多，主要觀點(diǎn)有三種，即行政主體標(biāo)準(zhǔn)，多元標(biāo)準(zhǔn)和“誰行為，誰被告”標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，筆者認(rèn)為:第一，不宜采用行政主體標(biāo)準(zhǔn)。如前所述，行政主體標(biāo)準(zhǔn)存在較多問題，即使對(duì)行政主體進(jìn)行改造，行政主體標(biāo)準(zhǔn)仍然混淆了實(shí)體問題與程序問題，不利于我國訴訟法律文化的發(fā)展和司法實(shí)踐的進(jìn)步。第二，不宜采用多元標(biāo)準(zhǔn)。多元標(biāo)準(zhǔn)，即公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)、法律關(guān)系的性質(zhì)和法律規(guī)則的性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)。各種標(biāo)準(zhǔn)沒有主次之分，法院采取經(jīng)驗(yàn)主義的態(tài)度，根據(jù)具體情況采取符合案件的標(biāo)準(zhǔn)［13］。國外有些國家實(shí)施多元標(biāo)準(zhǔn)。考慮到我國缺乏人權(quán)保護(hù)和訴權(quán)至上的理念，以及當(dāng)前我國法治發(fā)展所處的階段、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的微妙關(guān)系，我國不宜實(shí)行多元標(biāo)準(zhǔn)。第三，不宜采用“誰行為，誰被告”標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)的核心在于如何界定“行為”的含義。很多學(xué)者將“行為”界定為行政行為。關(guān)于行政行為的含義學(xué)界有不同的認(rèn)識(shí)，但都沒有擺脫與行政機(jī)關(guān)或行政主體的糾纏。如認(rèn)為“行政行為是指行政主體為實(shí)現(xiàn)國家行政管理目的、行使行政職權(quán)和履行行政職責(zé)所實(shí)施的一切具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。”［14］“由于行政主體概念是在行政法律關(guān)系語境中討論的法學(xué)概念，因此判斷行政主體是否成立必須先考察爭議雙方是否構(gòu)成行政法律關(guān)系。而判斷爭議的法律關(guān)系是否構(gòu)成行政法律關(guān)系的前提在于判斷是否存在行政行為，沒有行政行為的存在，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織不能和其他主體之間構(gòu)成可訴的行政法律關(guān)系。不過行政行為必須是行政主體實(shí)施行政職權(quán)的行為?！保?5］可見，將“行為”作為行政行為無異于自欺欺人，其實(shí)是在批判行政主體標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)變相的承認(rèn)行政主體標(biāo)準(zhǔn)。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)作為行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。

1．行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵

行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)，是指只要是以自己的名義行使了行政公權(quán)力的主體都可以作為行政訴訟被告。不論該組織是什么性質(zhì)的組織，不論該組織是否有職權(quán)或授權(quán)，只要其以自己的名義行使了行政公權(quán)力，就具備行政訴訟被告資格。

行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)有三層含義:第一，行政公權(quán)力要素。公權(quán)是私權(quán)的對(duì)稱。最早源于古羅馬法學(xué)家烏爾比安關(guān)于公法與私法的區(qū)分，至今仍是大陸法系對(duì)法和權(quán)利的一種主導(dǎo)性區(qū)分。公權(quán)力可分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和社會(huì)公權(quán)力等［16］。第二，名義要素。名義要素要求，組織或個(gè)人必須是以自己的名義行使行政公權(quán)力才能作為行政訴訟被告，如果行為主體以他人名義行使行政公權(quán)力，那么其就不具備行政訴訟被告資格。第三，行為要素。行政公權(quán)力主體必須實(shí)際行使了行政公權(quán)力，作出了行政公權(quán)力行為，這也是法理學(xué)的基本要求。

行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)不同于行政主體標(biāo)準(zhǔn)和“誰行為，誰被告”標(biāo)準(zhǔn)。行政公權(quán)力行為主體不限于行政主體，行政公權(quán)力行為并不必然要求確定行政公權(quán)力的權(quán)力來源，行政相對(duì)人在提起訴訟時(shí)無需查明行政公權(quán)力行為主體是否有法定職權(quán)或法律、法規(guī)的授權(quán)，只要在性質(zhì)上是行政公權(quán)力，其主體就具備行政訴訟被告資格;行政公權(quán)力行為不限于行政行為，還包括行政事實(shí)行為。按照行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)，行政主體可以作為行政訴訟被告，行政主體以外的行使行政公權(quán)力的組織或船長、機(jī)長也可以作為行政訴訟被告。

現(xiàn)實(shí)中存在完全沒有任何行政公權(quán)力的組織或個(gè)人行使行政公權(quán)力的可能性，一般將這種行為稱之為“假行政行為”或“無權(quán)限行政行為”?！凹傩姓袨椤辈煌谛姓綑?quán)行為，行政越權(quán)行為主體自身有行政職權(quán)，只不過是超越了權(quán)力行使的界限而已，而“假行政行為”主體自身沒有任何行政公權(quán)力。“假行政行為”主體不能作為行政訴訟被告。如某環(huán)境科學(xué)研究機(jī)構(gòu)認(rèn)為某個(gè)體戶生產(chǎn)塑料袋污染了河水，對(duì)該個(gè)體戶進(jìn)行了“行政處罰”，罰款二千元，由于環(huán)境科學(xué)研究機(jī)構(gòu)并不具有任何行政職權(quán)，其實(shí)施的是“假行政行為”?！凹傩姓袨椤辈皇切姓珯?quán)力行為，該環(huán)境科學(xué)研究機(jī)構(gòu)不具有行政訴訟被告資格，對(duì)于由此產(chǎn)生的糾紛可以通過民事訴訟解決，必要時(shí)也可以通過刑事訴訟解決。

2．采用行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)的原因分析

之所以要采用行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)，主要是基于以下原因:

第一，行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)符合基本的法理要求。一般情況下，行為不僅是法理學(xué)的核心內(nèi)容，也是各個(gè)部門法的核心內(nèi)容。雖然行政訴訟的特殊性決定了其被告的特殊性，但是，行為也是行政訴訟法學(xué)的重要乃至核心內(nèi)容。一個(gè)組織或個(gè)人能否成為行政訴訟被告的主要依據(jù)不在于其是否是行政主體、有哪些職權(quán)，而在于其是否有行為，無行為即無制裁，也不存在是否具備被告資格的問題。行使行政公權(quán)力的非行政主體具備行政訴訟被告資格，沒有行使行政公權(quán)力的行政主體也不具備行政訴訟被告資格。

第二，行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)具有一定的開放性，能不斷適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和行政法治發(fā)展的需求。行政公權(quán)力行為既包括行政行為，也包括行政事實(shí)行為。而且，行政公權(quán)力行為主體既包括國家公權(quán)力主體，也包括社會(huì)公權(quán)力主體，具有廣泛的包容性。

第三，行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)有助于形式當(dāng)事人理念的形成。訴訟法中實(shí)質(zhì)上的當(dāng)事人和形式上的當(dāng)事人之分與實(shí)體權(quán)利能力和訴訟權(quán)利能力的區(qū)別是暗合的。所謂實(shí)質(zhì)上的當(dāng)事人，是指爭訟之法律關(guān)系主體，即相互間有權(quán)利義務(wù)關(guān)系之爭者。形式上的當(dāng)事人，則是指“程序上互為對(duì)審之人，即審判程序以其名義開始者?！保?7］二者的區(qū)別在于:實(shí)質(zhì)上的當(dāng)事人既為訴訟法上的主體也為實(shí)體法上的權(quán)利義務(wù)主體;而形式上的當(dāng)事人則僅僅是訴訟法上的主體，其本身并不具有實(shí)體法上的主體資格，只是為了訴訟考慮，才允許其成為訴訟主體［6］。實(shí)際上，我國的行政主體理論與國外的行政主體理論有所區(qū)別，國外的行政主體只包括國家和公務(wù)法人，也就是說只有國家和公務(wù)法人才是實(shí)質(zhì)當(dāng)事人。而我國卻把行政機(jī)關(guān)定位為行政主體。我國的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織并不能獨(dú)立承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任、并不具有行政權(quán)，它們只是代表國家進(jìn)行行政管理活動(dòng)，它們都是形式當(dāng)事人。行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)擺脫了行政主體的束縛，更有利于形式當(dāng)事人理念的形成。

第四，行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)便于當(dāng)事人訴權(quán)的行使、有利于節(jié)約訴訟資源。以行政公權(quán)力行為主體作為行政訴訟被告使普通百姓不再需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力查找組織法和其他法律、法規(guī)、規(guī)章來確定誰是行政訴訟被告，而是直觀地由行使行政公權(quán)力的主體作被告。這有利于減輕行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)，便于其行使訴權(quán)，節(jié)約訴訟資源。

第五，行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)便于法院審判的順利開展。行政訴訟的審查對(duì)象是具體行政行為的合法性，行政公權(quán)力行為主體是行為的直接行使者，對(duì)于作出行為的法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)是最清楚的，由其作被告有利于法院查明案情，便于審判活動(dòng)的順利開展。

(二)行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)下被告資格的確認(rèn)

根據(jù)行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)，行政訴訟被告資格的確認(rèn)具體包括以下情形:

1．以行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織為被告

行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織以自己的名義行使行政公權(quán)力，公民、法人或其他組織對(duì)其行使行政公權(quán)力行為不服的，以該行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織為被告。行政公權(quán)力行為包括行政行為和行政事實(shí)行為?！笆聦?shí)行為是指行政機(jī)關(guān)或其工作人員在行使職權(quán)過程中實(shí)施的不以發(fā)生特定的法律效果為目的，而且行為作出以后對(duì)行政管理相對(duì)人沒有法律上拘束力的行為，如打人、損壞物品行為?！保?8］有學(xué)者認(rèn)為，由于行政事實(shí)行為不是行政法律行為，不是具體行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍［19］，因此也就不涉及被告資格的問題。筆者認(rèn)為，行政事實(shí)行為雖然沒有產(chǎn)生法律效果，但是事實(shí)上會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害，行政事實(shí)行為同樣屬于行政訴訟的受案范圍。最重要的是，行政事實(shí)行為具備行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)的三個(gè)要素:行政事實(shí)行為是行政主體使行職權(quán)過程中的行為，屬于行政公權(quán)力行為;行政事實(shí)行為主體以自己的名義行使行政公權(quán)力;行政事實(shí)行為也符合行為要素。而且，對(duì)事實(shí)上受到侵害的行政相對(duì)人進(jìn)行司法救濟(jì)，將作出行政事實(shí)行為的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織作為行政訴訟被告是行政訴訟的內(nèi)在要求和發(fā)展趨勢。

2．以行使行政公權(quán)力的其他組織為被告

根據(jù)行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)，行使行政公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)組織以外的其他組織，如足球協(xié)會(huì)、高等學(xué)校、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等行使行政公權(quán)力的公務(wù)組織，規(guī)章授權(quán)的組織，法律、法規(guī)沒有授權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)和臨時(shí)設(shè)立機(jī)構(gòu)等，都具備行政訴訟被告資格，公民、法人或其他組織對(duì)其行為不服起訴的，以這些組織為被告。實(shí)踐中有這樣一個(gè)案件:河南省駐馬店市居民張某承包的魚塘因受到嚴(yán)重的污染，魚幾乎死絕，張某遭受了重大財(cái)產(chǎn)損失。而應(yīng)當(dāng)對(duì)漁業(yè)水體事故負(fù)責(zé)的宿鴨湖水庫管理局漁政監(jiān)督管理站卻不作為，不對(duì)水體進(jìn)行化驗(yàn)、查明污染源，致使張某無法向污染方提出賠償。張某一怒之下以漁政監(jiān)督管理站為被告提起了行政訴訟。但法院卻以漁政監(jiān)督管理站是未經(jīng)地區(qū)政府批準(zhǔn)、未到人大備案、未向社會(huì)公布、沒有對(duì)外掛牌的“非法機(jī)構(gòu)”為由駁回了他的起訴［20］。經(jīng)查，該漁政監(jiān)督管理站是駐馬店水利局下文成立的，該漁政監(jiān)督管理站和宿鴨湖水庫管理局實(shí)行的是兩塊牌子，一套人馬，它成立四年來一直在行使行政公權(quán)力，僅罰款就高達(dá)幾十萬元。因此筆者認(rèn)為，其行為符合公權(quán)力要素、名義要素和行為要素，根據(jù)行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該機(jī)構(gòu)是在行使行政公權(quán)力，該機(jī)構(gòu)具備行政訴訟被告資格。

行政機(jī)關(guān)委托的組織行使行政公權(quán)力時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)委托的組織以自己的名義行使行政公權(quán)力，那么就以接受委托的組織自身為被告;如果行政機(jī)關(guān)委托的組織以行政機(jī)關(guān)的名義行使行政公權(quán)力，那么就以行政機(jī)關(guān)為被告。這是因?yàn)?，行政機(jī)關(guān)委托的組織以自己的名義行使行政公權(quán)力符合行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)的三要素，根據(jù)行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)，該組織具備行政訴訟被告資格;而如果該組織以行政機(jī)關(guān)的名義行使行政公權(quán)力，由于其不符合行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)的名義要素，因此，按照委托原理只能以委托的行政機(jī)關(guān)為被告。

除上述幾種行使行政公權(quán)力的組織可以作為行政訴訟被告外，其他可能出現(xiàn)的行使行政公權(quán)力的組織也可以作為行政訴訟被告。隨著社會(huì)的發(fā)展，尤其是公共行政的發(fā)展，行使行政公權(quán)力的組織會(huì)不斷出現(xiàn)新的類型。因此，行政訴訟被告資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具有一定的開放性和包容性，從便利行政相對(duì)人提起行政訴訟和保護(hù)其合法權(quán)益出發(fā)，賦予不屬于上述情形的行使行政公權(quán)力的組織以行政訴訟被告資格。

3．以船長、機(jī)長為被告

根據(jù)行政主體標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人不能作為行政訴訟被告。那么行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)是否允許個(gè)人作為行政訴訟被告呢?行政公權(quán)力行為主體不限于行政主體，其范圍當(dāng)然包括組織和個(gè)人，但是否就擴(kuò)展到一切行使行政公權(quán)力的個(gè)人呢?筆者認(rèn)為，這不是一個(gè)非此即彼的問題，而是一個(gè)價(jià)值定位問題。也就是說，是以保護(hù)權(quán)利為最高價(jià)值，還是以秩序?yàn)樽罡邇r(jià)值?如果以后者為最高價(jià)值，為維護(hù)行政的權(quán)威性、連續(xù)性，勢必不允許個(gè)人作為行政訴訟被告;如果以前者為最高價(jià)值并遵循有損害必有救濟(jì)的原理，就應(yīng)當(dāng)賦予個(gè)人行政訴訟被告資格。但是，以保護(hù)權(quán)利為最高價(jià)值并不應(yīng)當(dāng)否定秩序的價(jià)值，而是應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)利、秩序的價(jià)值位階。在國外，一般都是以組織為行政訴訟被告，只有當(dāng)沒有可以作為被告的組織或組織不適宜作為被告時(shí)，才允許個(gè)人作為行政訴訟被告?？紤]到當(dāng)前我國政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的特定階段和行使行政公權(quán)力的人員素質(zhì)不高、缺乏真正的服務(wù)意識(shí)的現(xiàn)實(shí)，以及“官民”對(duì)立的不爭事實(shí)，規(guī)定所有案件都可以以行使行政公權(quán)力的個(gè)人作為行政訴訟被告并不具有可行性，甚至也不具有充分的必要性。當(dāng)前，探討極特殊的情況如涉及到船長和機(jī)長能否作為行政訴訟被告才具有實(shí)際意義。

我國《海商法》第35條規(guī)定:“船長負(fù)責(zé)船舶的管理和駕駛。船長在其職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布的命令，船員、旅客和其他在船人員都必須執(zhí)行。船長應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，保護(hù)船舶和在船人員、文件、郵件、貨物以及其他財(cái)產(chǎn)?！薄睹裼煤娇辗ā返?4條規(guī)定:“民用航空器的操作由機(jī)長負(fù)責(zé)，機(jī)長應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行職責(zé)，保護(hù)民用航空器及其所載人員和財(cái)產(chǎn)的安全。機(jī)長在其職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布的命令，民用航空器所載人員都應(yīng)當(dāng)執(zhí)行?！笨梢姡谔囟ㄇ闆r下，船長和機(jī)長都有權(quán)行使一定的行政公權(quán)力。按照一般的原理，有權(quán)力就應(yīng)該有監(jiān)督，有損害就應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)，如果行政相對(duì)人對(duì)船長或機(jī)長的行政公權(quán)力行為不服，應(yīng)當(dāng)從保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的目的出發(fā)，以訴訟便利為原則，允許以船長或機(jī)長作為行政訴訟被告提起行政訴訟。而且船長和機(jī)長行使行政公權(quán)力也具備行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)的三要素，首先，《海商法》第35條和《民用航空法》第44條規(guī)定的“必須執(zhí)行”和“應(yīng)當(dāng)執(zhí)行”即表明了在權(quán)力性質(zhì)上，船長和機(jī)長行使的是行政公權(quán)力，而不是平等的民事主體之間的私權(quán)利，這具備了行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)的公權(quán)力要素;其次，船長和機(jī)長是以自己的名義發(fā)出命令，這具備了行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)的名義要素;再次，船長和機(jī)長實(shí)施了行為，這具備了行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)的行為要素。因此，根據(jù)行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)，船長和機(jī)長具備行政訴訟被告資格。

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To Reconstruct China’s Recognition Rule of Defendant’s Qualification in Administrative Litigation

LI Rong-zhen1，SUN Jiao2
(1．Law School，Hainan University，Haikou 570228，China;2．Hanyang Court，Wuhan 430072，China)

Currently in China，administrative subject is recognized to have defendant’s qualification in administrative litigation．Such rule and operation go against the purpose of administrative litigation，mix up substantive and procedural aspects，narrow down the scope of the right relief，and result in the complication in defendant determination，thus，is necessary to be re-constructed．The recognition of defendant’s qualification should take the behaviors of administrative public power as the rule in administrative litigation．Therefore，all administrative public authorities are taken in the defendant scope of administrative litigation，whether it is an administrative organ or an organization authorized by laws and other administrative public authorities，including captains，aircraft commanders and the like．

administrative litigation;defendant’s qualification;administrative subject;administrative public power

D 925．3

A

1004－1710(2010)06－0064－09

2010－05－29

海南大學(xué)2009年度重點(diǎn)科研項(xiàng)目(hd09xm39)

李榮珍(1966－)，女，廣西桂林人，海南大學(xué)法學(xué)院教授，主要從事行政訴訟法、司法制度研究。

［責(zé)任編輯:王 怡］