我國高等教育管理體制的發(fā)展及啟示

吳 方 杜學(xué)元

我國高等教育管理體制的發(fā)展及啟示

吳 方 杜學(xué)元

改革開放以來，我國高等教育管理體制幾經(jīng)變革，逐步形成了由中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、中央和省級人民政府兩級管理、以省級管理為主的管理體制。我國高等教育管理體制近期內(nèi)不可能有大的調(diào)整，但局部的調(diào)整卻勢在必行。高等教育管理體制的變革對于我們進一步深化高等教育管理體制改革具有很好的啟示作用。

高等教育；管理體制；發(fā)展

高等教育管理體制是指中央與地方政府之間及政府與學(xué)校之間管理高等教育事業(yè)的權(quán)限劃分及其關(guān)系的設(shè)定，規(guī)定著國家實施高等教育管理的組織系統(tǒng)、原則、方法和程序等。改革開放以來，隨著我國政治、經(jīng)濟及教育事業(yè)的不斷變革，我國高等教育管理體制也幾經(jīng)變革，走過了30年不平凡的歷程。

一 高等教育管理體制發(fā)展歷程

1．高等教育管理體制的調(diào)整恢復(fù)階段(1978-1985)。

文化大革命之后，黨和國家對政治、經(jīng)濟、教育等領(lǐng)域進行了全面的撥亂反正，使得教育事業(yè)逐步得到恢復(fù)和發(fā)展。1978年2月，國務(wù)院提出：“為了加強各部委對面向全國和面向地方的全國重點高校和非重點高校的領(lǐng)導(dǎo)，必須調(diào)整其領(lǐng)導(dǎo)體制，少數(shù)院校由相關(guān)部委直接領(lǐng)導(dǎo)，多數(shù)院校則由相關(guān)部委和省級雙重領(lǐng)導(dǎo)，以省級領(lǐng)導(dǎo)為主。”1979年9月18日，中央轉(zhuǎn)批教育部的《關(guān)于建議重新頒發(fā)〈關(guān)于加強高校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理決定〉的報告》，重新恢復(fù)了1963 年確定的“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、市、自治區(qū)兩級管理”的體制。全國普通高校中，少數(shù)直屬于教育部，一部分隸屬于國務(wù)院有關(guān)部委，大部分隸屬于各省、市、自治區(qū)。接下來，各部委和各省級政府對各自所屬高校的管理體制進行了調(diào)整，使得我國高等教育逐步恢復(fù)了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的管理體制。這一管理體制的恢復(fù)，有力地促進了我國高等教育事業(yè)的發(fā)展。

2．加強地方的管理權(quán)限，擴大高校的辦學(xué)自主權(quán)(1985-1992)。

1985年5月27日，中共中央頒發(fā)了《關(guān)于改革教育體制的決定》(以下簡稱《決定》)?！稕Q定》中尖銳地指出了我國高教管理體制上存在的弊端，為此明確提出：在國家統(tǒng)一教育方針的指導(dǎo)下，積極擴大高校的辦學(xué)自主權(quán)，增強高校同社會生產(chǎn)、科研等方面的聯(lián)系，促使高校提高主動適應(yīng)社會變化和經(jīng)濟發(fā)展能力。國家及其教育管理部門要改變對高校統(tǒng)得過多的現(xiàn)狀，加強對其宏觀指導(dǎo)和管理?！稕Q定》還明確賦予高校在執(zhí)行國家的政策、法令、計劃的前提下，有權(quán)在計劃外接受委托培養(yǎng)和招收自費生等7個方面的自主權(quán)。①在《決定》的指引下，拉開了新時期我國高等教育管理體制改革的序幕。此后，國務(wù)院于1986 年3月頒布了《高等教育管理暫行規(guī)定》，對擴大高校在教學(xué)、科研、經(jīng)費、人事等七個方面的自主權(quán)作了具體規(guī)定，同時還分別對國家教育委員會、國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府的管理權(quán)限作了具體規(guī)定。

3．中央與地方政府兩級管理，以地方統(tǒng)籌為主，條塊有機結(jié)合新體制(1992—)。

黨的十四大之后，我國進入了市場經(jīng)濟體制新階段，原有的與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的“條塊分割”的高等教育管理體制暴露出它的弊端，新一輪高等教育管理體制改革逐步拉開序幕。1993年中共中央在《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出，高等教育要改革辦學(xué)體制，必須以“共建”為主要形式，打破條塊分割的管理體制，從而逐步走向條塊有機結(jié)合。1995年7月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了國家教委《關(guān)于深化高等教育體制改革的若干意見》，提出:“要抓好高等教育管理體制的改革，必須實行中央和省、市、自治區(qū)人民政府兩級管理、分工負責，以省級政府統(tǒng)籌為主，條塊有機結(jié)合的新機制?！?998年11月，在揚州召開的高教體制改革經(jīng)驗交流會上，李嵐清把原來的“共建”、“合作”、合并”、“協(xié)作”和“劃轉(zhuǎn)”5種改革形式歸納為“共建、調(diào)整、合作、合并”的八字方針，全面部署了加快改革步伐、加大改革力度、推進全面改革的任務(wù)，我國高等教育管理體制改革進入了一個新的階段。

二 高等教育管理體制的發(fā)展趨勢

隨著人們對高等教育發(fā)展規(guī)律認識的不斷深入，為了適應(yīng)政治、經(jīng)濟的發(fā)展而簡單地把高等教育政治化和經(jīng)濟化的現(xiàn)象將不會重演。高等教育管理體制改革將與政治體制、經(jīng)濟體制保持適度的張力，不會再像改革開放前出現(xiàn)巨大的反復(fù)，而是要保持相對的穩(wěn)定和平衡，近期內(nèi)的發(fā)展主要是具體落實一些內(nèi)容。

1．真正做到“條塊結(jié)合”，優(yōu)化高等教育資源配置。

高等教育領(lǐng)域內(nèi)的資源配置應(yīng)該體現(xiàn)公平性和秩序性，反對隨意性。國家對重點大學(xué)與一般高校、民辦高校都要一視同仁，引進市場機制，吸引更多的民間資本注入高等教育，激發(fā)大學(xué)間的良性競爭。資源配置中更要注意防止國有資產(chǎn)流失和變相流失，防止各種制度上的漏洞導(dǎo)致的腐敗。

目前，如何解決高校管理權(quán)下放到地方后造成的教育資源不均衡和浪費問題，已迫在眉睫。對于那些原來隸屬于教育部管理行業(yè)特色明顯的高校，不能因為下放到地方而把它們完全地方化，相反，教育部應(yīng)加大統(tǒng)籌力度，使它們在人才培養(yǎng)、社會服務(wù)等方面既面向地方發(fā)展的需要，也面向全國的需要，真正做到“條塊結(jié)合”，優(yōu)化高等教育資源配置。

2．真正落實高校的辦學(xué)自主權(quán)。

辦學(xué)自主權(quán)是政府與高校之間權(quán)利與責任的分割，高校和政府事實上處于不對等的地位,政府占有資源的支配權(quán)，這種分割自然將以政府利益為主，再加上既得利益者的不作為，辦學(xué)自主權(quán)難以使高校得到實惠。在高等教育管理體制框架下，真正落實高校的辦學(xué)自主權(quán)日益迫切。實踐證明，無所不在、無所不包、無所不管的全能型政府不是最好的政府。因此，我們必須摒棄全能型的政府觀，重新定位教育管理部門的職能，落實并擴大高校的辦學(xué)自主權(quán)。

《高等教育法》賦予高校獨立法人地位，賦予高校七項權(quán)利，但在實踐中仍然存在辦學(xué)自主權(quán)受阻的問題。下一步的改革重點就是如何落實這些自主權(quán)，還學(xué)校以真正的辦學(xué)自主權(quán)。政府方面，不該管的要放權(quán)給學(xué)校，只需管好自己該管的，從宏觀上對高校進行調(diào)控。高校方面，增強自己的責任心，充分行使辦學(xué)自主權(quán)。

3．轉(zhuǎn)變政府的管理職能，實現(xiàn)管理手段的多樣化。

長期以來，我國政府對大學(xué)的管理都是以直接管理為主，這在一定程度上限制了學(xué)校自主權(quán)的實施，政府的管理要從直接管理變?yōu)楹暧^管理。從直接到宏觀，不是政府職能的削弱，而是在另一層次上的加強。政府在行使管理權(quán)時要堅持以下兩點：首先是不能不管，不管，就未盡到應(yīng)盡的義務(wù)；不管，就未履行應(yīng)承擔的責任；不管，教育事業(yè)就易于失控。其次是不能統(tǒng)管，統(tǒng)管，大學(xué)必然產(chǎn)生依賴；統(tǒng)管，大學(xué)難以自立，統(tǒng)管，大學(xué)就不可能形成特色。

在我國，傳統(tǒng)的行政指令、計劃等管理方式依然是有效的管理手段，但更應(yīng)該加強法律、撥款、評估等手段，實現(xiàn)由單一的行政手段向多種手段的綜合運用。強化政府的服務(wù)意識，通過協(xié)商、溝通、信息與咨詢服務(wù)提高管理效率，實現(xiàn)管理手段的多樣化。

三 高等教育管理體制改革的啟示

1．要以遵循教育規(guī)律作為基本原則。

教育的發(fā)展需要與國家政治、經(jīng)濟的發(fā)展相互協(xié)調(diào)，但不能以政治規(guī)律或經(jīng)濟規(guī)律替代教育規(guī)律，更不能以經(jīng)營政府機構(gòu)或企業(yè)的方式來管理高校。高等教育管理體制的改革理應(yīng)以教育規(guī)律作為首要遵循的原則，在這方面我們有過沉痛的教訓(xùn)，如文化大革命期間強調(diào)教育要為政治斗爭服務(wù)，違背了教育規(guī)律。就是在改革開放后, 也曾經(jīng)一度出現(xiàn)偏差，高等教育為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，被理解為單一地為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)，就是搞創(chuàng)收，就是市場化和產(chǎn)業(yè)化，一切向錢看。結(jié)果造成教師、學(xué)生、領(lǐng)導(dǎo)對教育教學(xué)重視不夠，投入時間和精力不足，嚴重影響了教育質(zhì)量。歷史經(jīng)驗告訴我們，高等教育管理體制的改革必須以教育規(guī)律作為首要遵循的原則。

2．協(xié)調(diào)好中央和地方的關(guān)系。

回顧改革開放以來我國高等教育管理體制的發(fā)展歷程，我們可以看出，在很長一段時期內(nèi)，中央與地方的權(quán)利劃分不是很明確，中央教育主管部門管得過多、過細。同時地方享有的一些權(quán)利也得不到落實，地方在很大程度上受限于中央的管理，管理缺乏靈活性，不能夠充分體現(xiàn)地方的特色，導(dǎo)致了高校千篇一律的辦學(xué)模式和管理方式。這種中央集權(quán)的管理體制不利于發(fā)揮地方參與辦學(xué)的積極性，嚴重削弱了高等教育的辦學(xué)質(zhì)量。

在以后的高等教育管理體制改革中，必須協(xié)調(diào)好中央和地方的關(guān)系，明確它們之間的權(quán)利劃分。具體體現(xiàn)在以下三個方面：第一，中央要將更多的管理權(quán)下放到地方，在下放的同時還要保有對地方的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。第二，以地方政府的管理為主，擴大地方的管理權(quán)限，充分調(diào)動地方參與辦學(xué)的積極性。第三，由于我國高等教育發(fā)展存在著地域上的差異，發(fā)展極不平衡，國家在對地方的管理上，切忌“一刀切”，必須因地制宜，分類指導(dǎo)，保障各地高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

3．解決好政府和大學(xué)的關(guān)系。

在我國，高校在傳統(tǒng)上是依附或從屬于政府的，大學(xué)的生存離不開政府的支持，二者之間始終存在著千絲萬縷的聯(lián)系。雖然在改革開放后，大學(xué)開始擁有某些辦學(xué)自主權(quán)，但總的說來，大學(xué)所獲得的辦學(xué)自主權(quán)仍然十分有限。一方面，大學(xué)并未獲得自主辦學(xué)所必須的足夠的權(quán)利，在自主辦學(xué)上還存在著很大障礙；另一方面，這些十分有限的權(quán)利并非為所有的大學(xué)所享有，重點大學(xué)和普通高校擁有的權(quán)利懸殊較大。

在政府與大學(xué)的關(guān)系上要協(xié)調(diào)好三個方面:一是要擴大雙方的權(quán)利，使雙方都能充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢，在改革中盡量防止教育資源的浪費；二是變換教育行政部門的職能，從直接管理變?yōu)橐龑?dǎo)、服務(wù)、監(jiān)督或協(xié)調(diào)，在有限度的前提下賦予大學(xué)更多的自主權(quán)，同時增強大學(xué)的社會責任感；三是完善政府的調(diào)控方式，充分利用行政命令以外的方式協(xié)調(diào)高等教育的發(fā)展。沖破過去高度集中的管理體制的束縛，構(gòu)建一個全新的高等教育管理體系。

4．加強法制建設(shè)。

高等教育法制建設(shè)是現(xiàn)代大學(xué)準確定位的基礎(chǔ)和保障。我國目前的問題是有法律沒有制度，高等教育法制建設(shè)還不能適應(yīng)當今瞬息萬變的形勢。首先，1998年頒布的《高等教育法》嚴密性不夠，對教育行政部門的責任和義務(wù)沒有做出詳細具體的規(guī)定，缺乏必要的約束力；許多規(guī)定如經(jīng)費問題、管理體制問題等缺乏具體說明，界定標準不明，可操作性不強。其次，法規(guī)間的配套性差，《高等教育法》在不少條款中有授權(quán)性的規(guī)定，如“按照國家有關(guān)規(guī)定”，而在實施中，所需依照的規(guī)定還沒有制定。再次，大學(xué)在教育活動中享有的權(quán)利缺乏相應(yīng)的保障機制，《高等教育法》雖然賦予了高校眾多權(quán)利，但沒有規(guī)定保障這些權(quán)利最終實現(xiàn)的途徑，一旦權(quán)利被侵犯，高校沒有有效的途徑來維護自己的權(quán)益。通常是，上有政策，下有規(guī)定，“法”在中間，無“法”作用。

在高等教育管理體制的改革進程中，我們要從廣義的社會角度、高校角度而不是從具體的政府角度規(guī)范法制。而且高等教育法制體系不是一勞永逸的，現(xiàn)行的《高等教育法》，還需要不斷修正、補充和完善。所以說，建立健全高教管理體制，我們必須加強高教的法制建設(shè)。

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OnEvolutionofChina’sHigherEducationManagementSystem

Wu Fang Du Xueyuan

Since the reform and opening up to the outside world , China's higher education management system has changed a lot and gradually developed a management system which is performed under the unified leadership of the central government, managed by the central and provincial government and giving priority to the provincial People's Government . But it is imperative to adjust the current management system partly. Reform of the higher education management system have a good inspiration for us to further deepen current higher education management system.

higher education；management system; development

ClassNo.:G64DocumentMark:A

陳硯秋 蔡雪嵐)

吳方，在讀碩士，四川省教育發(fā)展研究中心2009級，四川·南充。郵政編碼：637009

杜學(xué)元，博士，教授，西華師范大學(xué)，四川·南充。郵政編碼：637009

1672-6758(2010)05-0011-2

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