農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序的正義性與重構(gòu)

謝麗華

(福建師范大學(xué)福清分校 經(jīng)濟(jì)法律系，福建 福清 350300)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序的正義性與重構(gòu)

謝麗華

(福建師范大學(xué)福清分校 經(jīng)濟(jì)法律系，福建 福清 350300)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序的正義性倡導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的倫理性、交涉的正義性和結(jié)果評(píng)價(jià)的正當(dāng)性。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在一些缺乏程序公開(kāi)化、規(guī)范化、制度化的非正義表現(xiàn)，因此應(yīng)要強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的交換程序的正義性，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)程序的公開(kāi)化，增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)程序的合理性，規(guī)范性，重構(gòu)土地流轉(zhuǎn)程序的制度體系，以促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

農(nóng)村土地；流轉(zhuǎn)；程序；正義性；重構(gòu)

Abstract:Rural land transaction requires the ethics of transaction process and the justice of negotiation as well as the legitimacy of consequence. The procedure of rural land transaction is complex and the procedural justice should be ensured. However, some injustice emerges in the procedure of rural land transaction at present. For example, there is a lack of procedural openness, standards, and institutionalization in rural land transaction in some places. To solve these problems, we should promote rural land transaction in order, emphasize the procedural justice of rural land transaction,expand the openness of rural land transaction procedure, emphasize the rationale and standards of rural land transaction and ensure the institutionalization of land transaction procedure. These will promote the construction of new socialist rural communities.

Key words:rural land; transaction; procedure; justice; reconstruction

一、問(wèn)題的提出

任何事物的發(fā)生和發(fā)展都有一個(gè)程序性問(wèn)題，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作是一項(xiàng)重大的交換工程，交換的程序復(fù)雜、影響面廣，既關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展，又關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，最終影響到我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的整體進(jìn)程，為此，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交換程序的正義性，搞好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交換的程序設(shè)計(jì)問(wèn)題。

關(guān)于程序的概念，一般認(rèn)為，它是行為的一個(gè)側(cè)面，與行為緊密聯(lián)系在一起，指行為從起始到終結(jié)的長(zhǎng)短不等的過(guò)程，其構(gòu)成不外是行為的方式和行為的步驟[1]?！俺绦虻谋举|(zhì)特點(diǎn)既不是形式性也不是實(shí)質(zhì)性，而是過(guò)程性和交涉性?！盵2]程序的正義性，簡(jiǎn)言之，就是程序之中的倫理。程序倫理倡導(dǎo)過(guò)程的倫理性和交涉的正義性。程序倫理之“程序”特指現(xiàn)代程序，即不僅僅強(qiáng)調(diào)程序的過(guò)程性特征，還強(qiáng)調(diào)程序的交涉性特征。程序的交涉性特征賦予了程序一種價(jià)值傾向，即所謂正當(dāng)?shù)某绦騕3，4]。此外，程序的正義性還指“社會(huì)人人都普遍地遵守某些程序，不必過(guò)多地考慮人們行為的結(jié)果。”[5]據(jù)此，它也被稱(chēng)為過(guò)程正義。程序倫理不但關(guān)注道德決定的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，而且關(guān)注做出決定過(guò)程的獨(dú)立價(jià)值和道德意義?？茖W(xué)的、純粹的程序設(shè)計(jì)對(duì)于任何適用該程序的行為者都是平等的，因而它是符合正義的。羅爾斯的《正義論》就是以程序傾向?yàn)樘厣?。他認(rèn)為，公正的法治秩序是正義的基本要求，而法治取決于一定形式的正當(dāng)過(guò)程。正當(dāng)過(guò)程又主要通過(guò)程序來(lái)體現(xiàn)[6]。羅爾斯還指出：純粹程序的正義性是指“不存在對(duì)正當(dāng)結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當(dāng)?shù)刈袷兀浣Y(jié)果也會(huì)是正確的或公平的，無(wú)論它們可能是什么樣的結(jié)果?！盵7]如此看來(lái)，交換程序的正義性就是交換程序的規(guī)范性，即交換必須遵循一定的法律規(guī)范和程序。

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料,是農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定的基礎(chǔ)。農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地。農(nóng)村集體所有制土地的流轉(zhuǎn)包括土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和包括土地使用權(quán)的變動(dòng)，但根據(jù)現(xiàn)行憲法和土地管理法規(guī)定，農(nóng)村集體所有制土地的所有權(quán)流轉(zhuǎn)，僅限于國(guó)家對(duì)集體所有土地的征收。因此，一般意義上的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)，即承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在不同經(jīng)營(yíng)主體之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓?zhuān)鋵?shí)質(zhì)是農(nóng)村土地使用權(quán)的市場(chǎng)化，主要就是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)土地流轉(zhuǎn))。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序的正義性倡導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的倫理性、交涉的正義性和結(jié)果評(píng)價(jià)的正當(dāng)性。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序復(fù)雜，必須以程序的正義性為保障，才能推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

這年來(lái)，土地流轉(zhuǎn)程序的正義性的相關(guān)研究主要如下：楊海欽(2010)提出：在土地流轉(zhuǎn)中,政府規(guī)制必須維護(hù)農(nóng)地正義,必須保證自己的行為切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益,始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)[8]。所以要注重講究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序倫理，解決地權(quán)問(wèn)題,要注重權(quán)力主體之間的動(dòng)態(tài)平衡,并在征地中信守程序的正義和差別正義原則,切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益[9]。當(dāng)然在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中也存在一些程序落實(shí)不到位的問(wèn)題，如程生(2007)認(rèn)為《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》實(shí)施以來(lái),在各地的部分村莊并沒(méi)有真正落到實(shí)處。影響其落實(shí)的因素主要包括干部因素、補(bǔ)償問(wèn)題難以解決、程序不合理等[10]。為此，張正瑞(2007)提出：程序是保障集體土地確權(quán)過(guò)程結(jié)果公正的前提,現(xiàn)行土地立法方面的程序缺失是部分地方集體土地確權(quán)糾紛的癥結(jié)。構(gòu)建合理的集體土地確權(quán)程序是完善我國(guó)土地立法的當(dāng)務(wù)之急。農(nóng)村土地確權(quán)應(yīng)堅(jiān)持程序優(yōu)先。

這些研究為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序的規(guī)范起了一定的借鑒作用，但沒(méi)有從程序的內(nèi)在本質(zhì)方面分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序的正義性。為此，本文主要從程序的內(nèi)在本質(zhì)出發(fā)分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序的重要性、存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)對(duì)策，并將程序的正義性作為新農(nóng)村倫理建設(shè)的一個(gè)組成部分進(jìn)行探討。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏程序正義性的表現(xiàn)

目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要缺乏程序的公開(kāi)化、規(guī)范化、制度化，其非正義表現(xiàn)如下：

1. 從交涉的正義性上看，土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有體現(xiàn)程序公開(kāi)的原則

(1) 非公開(kāi)化的交涉無(wú)法體現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序的正義性。土地流轉(zhuǎn)一般要通過(guò)交涉，而交涉有公開(kāi)的和非公開(kāi)的。公開(kāi)交涉會(huì)形成一種公眾的輿論監(jiān)督效應(yīng)，從而使交涉體現(xiàn)程序的正義性?！皼](méi)有公開(kāi)則無(wú)所謂正義”。[11]“沒(méi)有公開(kāi)性，其他一切制約都無(wú)能為力。和公開(kāi)性相比，其他各種制約都是小巫見(jiàn)大巫?！盵12]公開(kāi)原則的主旨在于讓民眾親眼見(jiàn)到正義的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。因此，公開(kāi)原則長(zhǎng)期以來(lái)就一直被視為是程序正義性的基本標(biāo)準(zhǔn)和要求。公開(kāi)原則是正當(dāng)程序得以實(shí)現(xiàn)的制度保障，也是民主社會(huì)的基本特征。“民主與公開(kāi)具有天然的聯(lián)系，既沒(méi)有不公開(kāi)的民主，也沒(méi)有不民主的公開(kāi)，民主的程度與公開(kāi)的程度成正比?！盵13]目前的現(xiàn)實(shí)情況是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)階段，缺乏對(duì)有效的公開(kāi)化的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的認(rèn)識(shí)。還沒(méi)有形成土地流轉(zhuǎn)中介組織，土地流轉(zhuǎn)對(duì)象與范圍選擇空間小，流轉(zhuǎn)形式比較單一，流轉(zhuǎn)對(duì)象更多的局限在鄰里和親屬之間。這樣，非公開(kāi)交涉難以通過(guò)有效的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，無(wú)法形成一種公眾的輿論監(jiān)督效應(yīng)，不能充分體現(xiàn)程序的正義性。

(2) 土地流轉(zhuǎn)程序公開(kāi)化的程度不夠。目前，大部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還是一種“地下”狀態(tài)，普遍存在“三多三少”現(xiàn)象，即私下流轉(zhuǎn)的多，組織委托服務(wù)流轉(zhuǎn)的少；轉(zhuǎn)包、出租或代耕的多，轉(zhuǎn)讓的少；口頭協(xié)商多，文字協(xié)議少。自發(fā)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)大部分是在親戚、朋友范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)規(guī)模較小。此外，由于這種自發(fā)的土地交易行為與現(xiàn)行法律沖突，近年來(lái)用地企業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間也糾紛不斷，訴訟增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在珠三角地區(qū)，私自流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的面積，已經(jīng)超過(guò)集體建設(shè)用地的50%，而在廣東珠三角以外，這一比例也超過(guò)了20%[14]。由此看來(lái)，在農(nóng)村，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地沒(méi)有像城里土地使用權(quán)交易一樣，實(shí)行流轉(zhuǎn)雙方公開(kāi)掛牌、公平競(jìng)價(jià)、公正交易。土地供需雙方很少登記和發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息；農(nóng)村組織很少提供土地交易場(chǎng)所，代辦土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股等具體交易事宜。由于流轉(zhuǎn)的信息不公開(kāi)，土地供需信息網(wǎng)絡(luò)尚未形成，供需雙方的信息不能得到有效溝通，使流轉(zhuǎn)受阻。而農(nóng)民往往處于信息不對(duì)稱(chēng)的劣勢(shì)，從而對(duì)市場(chǎng)行情不能充分把握，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)價(jià)格不能真實(shí)反映土地的價(jià)值，造成土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的價(jià)格混亂，不能真正體現(xiàn)交涉的正義性，從而損害出讓土地農(nóng)民的利益。而農(nóng)村集體組織一般不具備作為全體農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)利益代表的經(jīng)濟(jì)組織基礎(chǔ)，因而也無(wú)法通過(guò)其決策行為來(lái)影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，這也會(huì)導(dǎo)致土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格過(guò)低，損害農(nóng)戶(hù)權(quán)益。

2. 從過(guò)程的倫理性上看，土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有重視程序的規(guī)范性

(1) 對(duì)土地流轉(zhuǎn)程序的規(guī)范性過(guò)程認(rèn)識(shí)不足。過(guò)程指事物發(fā)展變化的經(jīng)歷，結(jié)果指事物變化的末狀態(tài)，農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體，他們非常重視土地流轉(zhuǎn)的結(jié)果，至于流轉(zhuǎn)的過(guò)程他們往往不很重視。他們認(rèn)為只要能轉(zhuǎn)成就可以，不管是轉(zhuǎn)給誰(shuí)，也不管沒(méi)有合同或協(xié)議，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到流轉(zhuǎn)的過(guò)程如果不規(guī)范就會(huì)容易產(chǎn)生扯皮現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)一些缺乏倫理道德的賴(lài)賬現(xiàn)象。因此農(nóng)戶(hù)之間的土地轉(zhuǎn)包、互換等土地流轉(zhuǎn)，多是自發(fā)性的流轉(zhuǎn)，相互之間只是口頭協(xié)議，沒(méi)有簽訂書(shū)面的文字合同或契約來(lái)規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)，不遵循一定的程序倫理和履行必要的手續(xù)，糾紛隱患較多，致使親戚、鄰里關(guān)系不和諧，有的甚至反目為仇；有的農(nóng)戶(hù)之間雖簽有協(xié)議，但協(xié)議內(nèi)容簡(jiǎn)單，標(biāo)的物不明確，權(quán)利義務(wù)規(guī)定不清楚，違約責(zé)任不祥，易引發(fā)合同糾紛，這就造成土地承包關(guān)系的混亂，致使土地流轉(zhuǎn)工作無(wú)序進(jìn)行。

(2) 在完備流轉(zhuǎn)手續(xù)、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序方面存在不少問(wèn)題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展的重大舉措，但是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)使用合同不夠規(guī)范，雙方的權(quán)利義務(wù)不明確，為發(fā)生爭(zhēng)議埋下了隱患。主要的因素是農(nóng)民的“個(gè)體理性”對(duì)市場(chǎng)不能做出正確判斷，農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，自我保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，不知道土地流轉(zhuǎn)的程序及相關(guān)手續(xù)。此外，農(nóng)戶(hù)之間自發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的期限較短而且極不穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)雙方大多約定為一年一變，致使受讓方?jīng)]有長(zhǎng)期保障，不敢對(duì)土地作較多投入，僅僅維持現(xiàn)狀，唯恐資金無(wú)法收回，從而造成土地資源的浪費(fèi)。據(jù)有關(guān)調(diào)查，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，使用期限為1年的占44.1%，沒(méi)有明確轉(zhuǎn)讓期限的占34.7%，2-5年的占13.4%，6年以上的占5.1%，隨時(shí)可以終止轉(zhuǎn)包合同的占 2.7%[15]。再者，土地的遠(yuǎn)期價(jià)值難以估計(jì)，事先簡(jiǎn)單的事項(xiàng)約定往往容易損害農(nóng)民利益。這都不利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。

3. 從結(jié)果的正當(dāng)性上看，土地流轉(zhuǎn)程序缺乏制度化的管理監(jiān)督體系

(1) 管理主體不明了導(dǎo)致流轉(zhuǎn)結(jié)果不理想。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民倘若不能準(zhǔn)確估計(jì)土地潛在的價(jià)值，就把土地一般性地轉(zhuǎn)讓出去，失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民生活缺乏相應(yīng)的保障，生活就會(huì)受到一定的影響，這就是土地流轉(zhuǎn)結(jié)果的不正當(dāng)性。因此，有專(zhuān)家建議，中國(guó)目前實(shí)行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是自發(fā)與消極的。如果政府介入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)就變成積極的，形式也相對(duì)固定。的確，土地流轉(zhuǎn)需要政府在某種程度上的介入。政府介入不是指政府參與具體性土地流轉(zhuǎn)工作，而是制定一系列的程序管理制度和程序評(píng)價(jià)監(jiān)督體系，以保證流轉(zhuǎn)結(jié)果的正當(dāng)性。而目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中管理主體尚不明了，有的認(rèn)為農(nóng)村承包土地及其承包土地流轉(zhuǎn)的管理部門(mén)是鄉(xiāng)政府，有的認(rèn)為是縣政府的農(nóng)業(yè)部門(mén)、林業(yè)部門(mén)、國(guó)土部門(mén)，還有的認(rèn)為應(yīng)該是村級(jí)組織等等。由于部分基層干部群眾對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為土地承包期已經(jīng)延長(zhǎng) 30年不變，土地流轉(zhuǎn)屬承包者個(gè)人的事，而且上級(jí)也沒(méi)有明確的要求和部署，所以對(duì)土地流轉(zhuǎn)不過(guò)問(wèn)，也不加強(qiáng)引導(dǎo)和必要的規(guī)范，造成流轉(zhuǎn)行為無(wú)人監(jiān)管，流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解或仲裁后當(dāng)事人不服，法院不愿受理，處于放任自流狀態(tài)。一句話(huà)，管理責(zé)任不明，“管理缺位”現(xiàn)象突出，留下許多弊病和隱患。與之相反，一些地方的村組織由于推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)心切，越俎代庖，“管理越位”，以村組名義直接與外來(lái)業(yè)主簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，將農(nóng)戶(hù)的承包地出租，而不履行相關(guān)法律手續(xù)，一旦發(fā)生自然或市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，很容易產(chǎn)生糾紛，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。

(2) 監(jiān)督評(píng)價(jià)體系缺乏導(dǎo)致流轉(zhuǎn)后果難以預(yù)測(cè)。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督評(píng)價(jià)體系尚未建立。沒(méi)有明確的管理部門(mén)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)合同的鑒證工作,對(duì)合同的真實(shí)、合法性進(jìn)行監(jiān)督管理；個(gè)別經(jīng)管站鑒證過(guò)的合同,仍存在諸多問(wèn)題,導(dǎo)致糾紛產(chǎn)生；對(duì)土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的矛盾與糾紛,處理起來(lái)缺乏明確的法律依據(jù)；土地流轉(zhuǎn)雙方或三方的權(quán)利、義務(wù)、利益補(bǔ)償關(guān)系、轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓價(jià)格的確定都存在較大的隨意性。這樣就會(huì)導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)程序缺乏公正性并嚴(yán)重背離法理價(jià)值。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序正義性的重構(gòu)

土地流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民切身利益。當(dāng)前我國(guó)應(yīng)當(dāng)從公開(kāi)化、合理化、制度化入手,構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、合理的土地流轉(zhuǎn)程序，以平衡公共利益和個(gè)人利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定、健康發(fā)展。

1. 從原則層面，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)程序的公開(kāi)化

(1) 明確土地流轉(zhuǎn)程序公開(kāi)化的地位。土地利用規(guī)劃如果意圖獲取最大的社會(huì)認(rèn)同，“歸根結(jié)底必須建立在一個(gè)結(jié)構(gòu)平等的非專(zhuān)業(yè)人員公眾集體的共鳴、甚至同意基礎(chǔ)之上?！盵16，17]換句話(huà)說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)程序公開(kāi)應(yīng)該成為土地流轉(zhuǎn)程序的一部分。因此，建議制定《土地規(guī)劃法》，為各方包括公民、社會(huì)團(tuán)體和各種利益集團(tuán)參與規(guī)劃提供一個(gè)公開(kāi)、公正的平臺(tái)，以確保對(duì)話(huà)、交涉的進(jìn)行，從而達(dá)成符合公共利益的合理規(guī)劃方案。

(2) 拓寬土地流轉(zhuǎn)程序公開(kāi)化的渠道。我國(guó)自從20世紀(jì)90年代末期，將土地流轉(zhuǎn)程序公開(kāi)化的理念引入到土地管理領(lǐng)域中后，在各類(lèi)土地開(kāi)發(fā)和利用中已經(jīng)有一定程度的公眾參與，如各部門(mén)參與、民意調(diào)查、成果公告、召開(kāi)公眾代表會(huì)議、專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、居民投票表決等。但同西方國(guó)家相比，我國(guó)土地利用規(guī)劃中的土地流轉(zhuǎn)程序公開(kāi)化尚處在起步階段，存在許多問(wèn)題，亟待進(jìn)一步完善。當(dāng)務(wù)之急是不斷優(yōu)化和拓展公眾參與土地利用規(guī)劃的渠道，通過(guò)報(bào)紙、廣播、電視等手段公布規(guī)劃草案，召開(kāi)各種形式討論會(huì)，組織行業(yè)協(xié)會(huì)、社團(tuán)等討論會(huì)，通過(guò)信訪(fǎng)、集會(huì)等形式提出批評(píng)建議等[18]。對(duì)于重大疑難問(wèn)題，可多次召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。只有充分的交流和協(xié)商，才能達(dá)到廣泛共識(shí)。

2. 從方法層面，增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)程序的合理性，規(guī)范性

程序的正義性的這一要求又可稱(chēng)為“程序理性原則”。所謂程序理性，就是符合理性要求的程序，即程序的合理性。它的基本內(nèi)容是參與者制作的程序必須符合理性的要求，使其判斷和結(jié)論以確定、可靠和明確的認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)，而不是通過(guò)任意或者隨機(jī)的方式作出。在此背景下，程序的正義性的獨(dú)立價(jià)值開(kāi)始凸顯，以形式公正和尊嚴(yán)本位為價(jià)值取向的程序本位主義價(jià)值觀開(kāi)始形成[19，20]。就形式公正而言，它要求程序必須最大限度的理性化，這其中一個(gè)最重要的方面就是程序規(guī)則。一方面它設(shè)定一個(gè)固定的運(yùn)作規(guī)則，使得程序的實(shí)施者在所限制的范圍內(nèi)活動(dòng)，從而在一定程度上減弱因程序不確定而導(dǎo)致的“權(quán)力腐敗”的可能性；另一方面它也使市場(chǎng)主體獲取一個(gè)預(yù)見(jiàn)后面的過(guò)程與未來(lái)結(jié)果的依據(jù)，進(jìn)而可據(jù)此規(guī)劃下一步的行動(dòng)指針。同時(shí)，通過(guò)程序進(jìn)行的固定化處理，還使社會(huì)利益的各種紛爭(zhēng)可以通過(guò)一個(gè)固定的渠道得以反映，最終為實(shí)體規(guī)范的修訂提供信息。因此，程序的正義性的價(jià)值主要體現(xiàn)為對(duì)規(guī)則的確定性和規(guī)范性的維護(hù)。

土地流轉(zhuǎn)應(yīng)強(qiáng)調(diào)程序的合理性，規(guī)范性。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本程序必須包括以下具體步驟：1）調(diào)查摸底。2）建立土地流轉(zhuǎn)儲(chǔ)備庫(kù)。3）規(guī)劃布局。4）與農(nóng)戶(hù)達(dá)成流轉(zhuǎn)意向。5）發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息。6）引進(jìn)產(chǎn)業(yè)大戶(hù)。7）訂立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。8）跟蹤服務(wù)。具體操作中，一個(gè)步驟都不能減少。具體而言，對(duì)需要流轉(zhuǎn)的土地，首先由轉(zhuǎn)出戶(hù)提出申請(qǐng)，說(shuō)明流轉(zhuǎn)的原因、期限、形式等，村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站報(bào)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心進(jìn)行審查。對(duì)符合法律條件的，由鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)合同的簽訂、鑒證、規(guī)檔管理，依法加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)服務(wù)和監(jiān)督管理。不管是出讓土地還是劃撥土地，如改變?cè)鷾?zhǔn)的土地用途，均要按照上述程序與土地行政主管部門(mén)重新簽訂或補(bǔ)簽土地出讓合同，調(diào)整土地出讓金后，方可進(jìn)行。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)絕不是簡(jiǎn)單的轉(zhuǎn)讓?zhuān)薪y(tǒng)一的規(guī)范和程序。在具體工作程序上，由土地轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入雙方向鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心分別提交轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入申請(qǐng)，村信息聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)收集流轉(zhuǎn)信息。中心收到信息后進(jìn)行審查、登記，合法的流轉(zhuǎn)信息通過(guò)電子顯示屏向外公布。中心通過(guò)村信息聯(lián)絡(luò)員約請(qǐng)流轉(zhuǎn)雙方代表人會(huì)面洽談、進(jìn)行地價(jià)評(píng)估。最后，流轉(zhuǎn)雙方達(dá)成協(xié)議后簽訂流轉(zhuǎn)合同，中心鑒證后歸檔備案。

3. 從管理層面，重構(gòu)土地流轉(zhuǎn)程序的制度體系

要維護(hù)土地流轉(zhuǎn)程序的正義性，就要暢通渠道，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)管理的制度化：明確管理責(zé)任，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督管理；縣鄉(xiāng)兩級(jí)對(duì)村級(jí)土地流轉(zhuǎn)要進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和科學(xué)指導(dǎo)；建立健全土地流轉(zhuǎn)信息員聯(lián)席會(huì)議制度、信息反饋制度、信息發(fā)布制度，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作實(shí)行動(dòng)態(tài)管理；土地流轉(zhuǎn)合同的管理、鑒證機(jī)關(guān)，在規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同的工作中要做好政策宣傳、業(yè)務(wù)咨詢(xún)和合同文本的印制工作，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂合同，對(duì)顯失公平的條款要通過(guò)說(shuō)服，引導(dǎo)雙方修訂，并做好流轉(zhuǎn)合同的鑒證和歸檔工作。

(1) 完善利益審查程序。完善土地流轉(zhuǎn)利益審查機(jī)制，既包括土地流轉(zhuǎn)申請(qǐng)、批準(zhǔn)前，有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)土地流轉(zhuǎn)目的合法性的事前審查，也包括土地流轉(zhuǎn)被批準(zhǔn)后，承包方認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)不具有合法性時(shí)的救濟(jì)機(jī)制，可以稱(chēng)為事后審查。

(2) 規(guī)定土地流轉(zhuǎn)救濟(jì)程序。應(yīng)設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專(zhuān)項(xiàng)扶持資金，重點(diǎn)用于培育和獎(jiǎng)勵(lì)帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織、規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶(hù)，對(duì)成片規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地達(dá)到一定數(shù)量的引資人、業(yè)主和創(chuàng)建農(nóng)產(chǎn)品品牌的，給予獎(jiǎng)勵(lì)扶持。

(3) 落實(shí)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督程序。印制規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同文本，明確土地流轉(zhuǎn)程序，統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)工作流程，全面落實(shí)土地流轉(zhuǎn)合同管理、登記制度和定期上報(bào)制度，建立縣鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)土地的日常監(jiān)管，及時(shí)糾正和查處流轉(zhuǎn)中的違規(guī)行為，積極化解土地流轉(zhuǎn)糾紛，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依法有序進(jìn)行。

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責(zé)任編輯：陳向科

Justice and reconstruction of transaction procedure of rural land

XIE Li-hua
(Economy and Laws Department, Fuqing Branch of Fujian Normal University, Fuqing 350300, China )

B82-052

A

1009-2013(2010)06-0049-05

2010-11-04

福建省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(2009B035)

謝麗華(1971—)，女，福建仙游人，副教授，經(jīng)濟(jì)師，主要從事經(jīng)濟(jì)倫理研究。